對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行有效監(jiān)督的路徑探討

劉可嘉

摘要行政規(guī)范性文件作為行政管理的一種重要工具,對(duì)于提高行政效力,加強(qiáng)依法行政有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。但目前我國(guó)對(duì)于行政規(guī)范性文件的監(jiān)督還存在著很多的不足和漏洞。本文著眼于監(jiān)督方式,針對(duì)其中的問(wèn)題,對(duì)如何有效監(jiān)督行政規(guī)范性文件提出了相關(guān)見(jiàn)解。

關(guān)鍵詞行政規(guī)范性文件 監(jiān)督機(jī)制 行政復(fù)議

中圖分類號(hào):D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-186-02

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展導(dǎo)致了社會(huì)管理的日益復(fù)雜化、專業(yè)化。行政部門(mén)在進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)的過(guò)程中,所依據(jù)的一個(gè)重要工具就是行政規(guī)范性文件。

行政規(guī)范性文件可以定義為指除了法律、法規(guī)、規(guī)章之外,各級(jí)各類國(guó)家機(jī)關(guān),為實(shí)施法律,執(zhí)行政策,針對(duì)不特定公民、法人及其他組織,在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章之外的具有普遍約束力的可反復(fù)使用的決定、命令及行政措施。

一、基本特征

(一)制定主體

制定主體具有廣泛性。除了享有行政法規(guī)、行政規(guī)章制定權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)外,其他行政機(jī)關(guān)也可以在各自的職權(quán)范圍內(nèi)制定行政規(guī)范性文件。

(二)針對(duì)對(duì)象

針對(duì)對(duì)象的抽象性。行政規(guī)范性文件的調(diào)整對(duì)象是指不特定的主體,包括行政機(jī)關(guān)和不特定的行政相對(duì)人,具有普遍約束力。

(三)制定程序

行政規(guī)范性文件的制定程序具有差異性和簡(jiǎn)易性的特點(diǎn)。目前,行政規(guī)范性文件的制定依據(jù)主要是《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》,這個(gè)辦法主要是從公文格式、行文規(guī)則以及公文的處理程序等方面對(duì)行政機(jī)關(guān)公文做出一般性的規(guī)定,我國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)類似行政規(guī)范性文件制定程序之類的條例對(duì)行政規(guī)范性文件的制定主體和制定程序作出明確限定。這也就導(dǎo)致了各地區(qū)各部門(mén)“各掃門(mén)前雪”,做法差異性還很大。同時(shí)在實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件具有很大的“隨意性”,僅憑一、二次會(huì)議或者領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)指示,未經(jīng)認(rèn)真調(diào)研、論證、征求意見(jiàn)、審議、核查便可以發(fā)文,程序上相對(duì)簡(jiǎn)單。這樣還有可能導(dǎo)致“部門(mén)主義”,“地方主義”的趁虛而入。

(四)適用效力

適用效力的多層級(jí)性和持續(xù)性。行政規(guī)范性文件的數(shù)量眾多,其效力與制定主體相對(duì)應(yīng)。從上到下呈現(xiàn)出多層級(jí)的特點(diǎn),下級(jí)制定的行政規(guī)范性文件不能同上級(jí)的相關(guān)內(nèi)容相抵觸。另外,行政規(guī)范性文件的適用效力是具有持續(xù)性的,即在生效期內(nèi)可以反復(fù)適用,而不是一次適用。

在行政法學(xué)中,行政規(guī)范性文件占據(jù)著重要的地位,但由于行政規(guī)范性文件既不屬于行政立法的范疇,也不屬于行政執(zhí)法或具體行政行為的范疇,所以我國(guó)行政規(guī)范性文件的制定和管理還存在著很多問(wèn)題,其中,對(duì)于行政規(guī)范性文件的監(jiān)督機(jī)制就存在著不足和瑕疵。究其原因,我們可以發(fā)現(xiàn),從制度靜態(tài)角度看,我們已經(jīng)有了一整套行政規(guī)范性文件的法律制度,但從日常運(yùn)作的動(dòng)態(tài)角度看,這套監(jiān)督機(jī)制沒(méi)有能很好的發(fā)揮有效預(yù)防和控制作用。“這些看似完備的監(jiān)督制度實(shí)際上收效甚微……,無(wú)論是從理論上還是從實(shí)際情況上看,現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制未能有效的發(fā)揮作用,而隨著抽象性行政行為的增多。違法事實(shí)抽象性行政行為的問(wèn)題日趨嚴(yán)重?！?/p>

二、監(jiān)督方式

根據(jù)現(xiàn)有的法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,當(dāng)前我國(guó)對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督主要有以下幾種方式:

(一)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督

根據(jù)《憲法》第六十七、一百零四條和《地方組織法》第四十四條,最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院違法的決定、命令;地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即地方人民代表大會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)政府“不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。也就是不適當(dāng)?shù)男姓?guī)范性文件。

(二)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督

地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變和撤銷所屬工作部門(mén)或下級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞蜎Q定。

(三)行政復(fù)議

根據(jù)《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法,在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí),可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查復(fù)議申請(qǐng):(一)、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)定;(二)、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定;(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。該款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章及地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依據(jù)法律、行政法規(guī)辦理?！弊鳛閷?duì)行政規(guī)范性文件監(jiān)督的一種方式,行政復(fù)議開(kāi)了我國(guó)規(guī)范性文件司法審查的先河。

三、存在問(wèn)題

盡管以上所列的對(duì)于行政規(guī)范性文件有多種監(jiān)督方式,看似比較完備,但是由于種種原因,每種方式都還有不足和漏洞。

(一)各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督

按照《憲法》和《地方組織法》的相關(guān)規(guī)定,各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督應(yīng)該說(shuō)是依據(jù)充分,威力強(qiáng)大的。但事實(shí)上,各級(jí)人大及其常委會(huì)很少行使該職能,而很少行使該職能的原因并不是無(wú)錯(cuò)可糾,恰恰相反,浩如煙海的行政規(guī)范性文件存在著很多的不足。那么是什么原因?qū)е铝诉@樣一種局面呢?主要是因?yàn)槿鄙倥涮椎姆煞ㄒ?guī)和嚴(yán)格的程序規(guī)則作為保障。

在這里面我個(gè)人認(rèn)為主要有兩個(gè)方面的問(wèn)題:一是啟動(dòng)機(jī)制。由于缺少外部力量的啟動(dòng)和制約,使得人大是積極主動(dòng)審查還是消極等待審查也無(wú)法制約。同時(shí)也使得利益相關(guān)人既不能經(jīng)常性的啟動(dòng)審查程序,又不能對(duì)審查結(jié)果給予必要的關(guān)注和監(jiān)督。另外,啟動(dòng)機(jī)制中并沒(méi)有明確具體承接審查任務(wù)的機(jī)構(gòu),也就是說(shuō)在人大內(nèi)部目前并沒(méi)有一個(gè)專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)承接,行使該職能。二是審查過(guò)程的復(fù)雜性。由于現(xiàn)代公共管理事務(wù)的多樣性和我國(guó)目前行政機(jī)關(guān)職能權(quán)限重合性,也導(dǎo)致了人大在行使審查職能的時(shí)必須通盤(pán)宏觀的考慮,地區(qū)與地區(qū)之間,部門(mén)與部門(mén)之間如何協(xié)調(diào),如何定責(zé)存在著很大的難度。同時(shí)由于人大內(nèi)部很多成員并非職業(yè)立法者,所以在處理不同方面,尤其是要求有一定的專業(yè)性功底方面存在著很大的局限性。

(二)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督

一般而言,上級(jí)行政機(jī)關(guān)主要是通過(guò)備案制度來(lái)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件的進(jìn)行審查監(jiān)督。按照規(guī)定,行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件通常要向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)政府備案。而備案的政府機(jī)關(guān)再對(duì)其進(jìn)行審查,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,提出糾正。但是在這個(gè)監(jiān)督方式中也是存在著很大的問(wèn)題。我個(gè)人認(rèn)為,主要也是兩個(gè)方面的問(wèn)題,一是審查動(dòng)力不足,民間有句俗語(yǔ),“自家的孩子自家親”。(下轉(zhuǎn)第192頁(yè))(上接第186頁(yè))上下級(jí)政府之間,包括備案政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的審查機(jī)構(gòu),由于是隸屬或者同級(jí)關(guān)系,很難做到公正公開(kāi)公平的完成審查任務(wù),往往容易陷入到自我審查的莫名境地。二來(lái)是審查工作的低效性。由于政府機(jī)關(guān)的主要職能是進(jìn)行公共事務(wù)管理,執(zhí)行政策,所以很難把大部分的精力放到對(duì)下級(jí)或者同級(jí)部門(mén)的行政規(guī)范性文件的審查中,之前我也提到,由于行政規(guī)范性文件的主體多樣性和程序簡(jiǎn)易性以及日常工作的重要性,使得在全國(guó)范圍內(nèi)的行政規(guī)范性文件內(nèi)容繁雜,數(shù)量眾多,就單個(gè)部門(mén)的數(shù)量都相當(dāng)可觀,僅僅依靠上級(jí)或者同級(jí)部門(mén)中的一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行審查,這樣的工作難度可想而知。另外,在這個(gè)監(jiān)督方式中也存在一個(gè)專業(yè)性的問(wèn)題,行政規(guī)范性文件涉及社會(huì)多個(gè)層面多個(gè)方面,許多的內(nèi)容都專業(yè)性很強(qiáng),而審查機(jī)構(gòu)的工作人員思想及知識(shí)素質(zhì)又良莠不齊,這樣審查的結(jié)構(gòu)必然是大打折扣。

(三)行政復(fù)議中對(duì)一并提起的行政規(guī)范性文件審查制度存在的問(wèn)題

在這種監(jiān)督方式主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題,一方面是申請(qǐng)行政復(fù)議的規(guī)范性文件的范圍比較狹窄,這里面主要是對(duì)于法律、法規(guī)授權(quán)的組織所發(fā)布的行政規(guī)范性文件沒(méi)有涉及,而這些組織也履行著大量的行政管理職權(quán)。另一方面是復(fù)議范圍和訴訟范圍的不銜接,也就是說(shuō)如果在提出行政復(fù)議,審查機(jī)構(gòu)做出維持行政規(guī)范性文件合法性的決定后,相關(guān)利益方欲請(qǐng)求司法求助,而法院則因行政訴訟范圍的規(guī)定,不能對(duì)相關(guān)的行政規(guī)范性文件做進(jìn)一步的審查。

四、解決方法

綜上所訴,行政規(guī)范性文件的監(jiān)督機(jī)制還需要進(jìn)一步的完善和改進(jìn),這不是一個(gè)簡(jiǎn)單的,一蹴而就的過(guò)程,需要從宏觀上綜合考慮,執(zhí)行中合理把握。目前,各地已經(jīng)開(kāi)始逐步加大對(duì)行政規(guī)范性文件的管理力度,成果喜人,結(jié)合其經(jīng)驗(yàn),我個(gè)人也對(duì)如何有效監(jiān)督行政規(guī)范性文件有些思考:

(一)完善行政規(guī)范性文件的制定主體和制定程序

對(duì)于行政規(guī)范性文件的主體,我個(gè)人認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)立法,擴(kuò)大主體的范圍,應(yīng)該適當(dāng)?shù)陌岩恍┓煞ㄒ?guī)授權(quán),目前大量從事行政規(guī)范性文件多的組織包括進(jìn)來(lái)。另外盡快制定一個(gè)類似于《國(guó)家行政規(guī)范性文件處理辦法》的規(guī)章制度,對(duì)行政規(guī)范性文件的前期規(guī)劃?rùn)C(jī)制,相關(guān)利益方的參與,以及后期的公告機(jī)制都進(jìn)行比較規(guī)范的規(guī)定。

(二)設(shè)立專門(mén)的審查機(jī)構(gòu)

在上面的監(jiān)督方式論述中,對(duì)比各級(jí)人大及其常委會(huì)、各級(jí)人民政府的審查,我們可以清楚的認(rèn)識(shí)到目前對(duì)于行政規(guī)范性文件的監(jiān)督有一個(gè)很?chē)?yán)重的漏洞,就是缺少專門(mén)性的具有專業(yè)化水平的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題,我個(gè)人認(rèn)為可以考慮,在人大體系內(nèi)部建立一個(gè)專門(mén)性的審查機(jī)構(gòu),并選調(diào)專業(yè)的人員,其主要的工作就是行使對(duì)行政規(guī)范性文件的審查職能。各級(jí)人民政府也在根據(jù)原有備案規(guī)定的同時(shí),也需要向各級(jí)人大備案,各級(jí)人民政府對(duì)于規(guī)范性文件工作主要著力于前期制定、中期執(zhí)行和責(zé)任承擔(dān),把原先的審查職能全部劃歸于人大,這樣有助于審查工作的公正性和合理性。

(三)完善對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行行政復(fù)議的規(guī)定

在這個(gè)方面主要有兩個(gè)方面的拓展,一方面是拓展可以對(duì)行政規(guī)范性文件提起行政復(fù)議的主體范圍,盡可能能的讓社會(huì)輿論進(jìn)行監(jiān)督。另一方面是拓展可以提出行政復(fù)議的行政規(guī)范性文件的范圍。這樣可以把數(shù)量繁多,內(nèi)容繁雜,影響巨大的行政規(guī)范性文件盡可能的包括其中,真正做到對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督。

(四)完善對(duì)行政規(guī)范性文件的司法監(jiān)督體制

在上面的論述中我們發(fā)現(xiàn),對(duì)于行政規(guī)范性文件的訴訟范圍和復(fù)議范圍現(xiàn)在存在著不對(duì)接的情況,這樣使得行政復(fù)議容易流于形式,所以我們應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行完善和規(guī)劃。同時(shí)應(yīng)該賦予人民法院行政一定的監(jiān)督權(quán)力。

參考文獻(xiàn):

[1]劉松山.違法規(guī)范性文件之責(zé)任追究.法學(xué)研究.2002(4).

[2]安玉磊,王志峰.行政規(guī)范性文件監(jiān)督制度的反思與重構(gòu).行政與法.2004(12).

[3]吳麗娜.淺談行政規(guī)范性文件及其監(jiān)督.宜賓學(xué)院學(xué)報(bào).2005(3).

[4]張率.行政規(guī)范性文件司法監(jiān)督研究.中共石家莊市委黨校學(xué)報(bào).2006(5).

[5]陳麗芳.論權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)非立法性行政規(guī)范性文件的監(jiān)督.人大研究.2007(3).