構(gòu)建環(huán)保NGO環(huán)境行政公益訴訟權(quán)利制度

林 燕 李明華

摘要由于環(huán)境資源的公益性和市場的外部不經(jīng)濟(jì)性,人們將環(huán)境公共利益交由政府管理。但政府的不作為或不依法履行職責(zé)對環(huán)境造成了損害,因而需要引入了環(huán)境行政公益訴訟,賦予公民或者法人(特別是非政府組織NGO)以環(huán)境行政公益訴權(quán)。環(huán)保NGO突破了個人提起該類訴訟的不便,具有特殊的訴訟優(yōu)勢。目前我國環(huán)保NGO行使訴權(quán)還存在障礙,因此有必要保障環(huán)保NGO在環(huán)境行政公益訴訟中的訴權(quán)。

關(guān)鍵詞環(huán)保NGO 環(huán)境行政公益訴權(quán) 環(huán)境行政公益訴訟

中圖分類號:D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-059-02

一、環(huán)保NGO環(huán)境行政公益訴權(quán)的理論基礎(chǔ)

(一)環(huán)境行政公益訴權(quán)概述

1.環(huán)境行政公益訴權(quán)的產(chǎn)生原因

近代以來,環(huán)境問題尤其是公害事件發(fā)生,人們認(rèn)識到環(huán)境問題對人的侵害不同于傳統(tǒng)民法上的侵權(quán),因環(huán)境的整體性,它侵害的不是一個人或一部分人的利益,而是國民全體的利益。環(huán)境資源也不是民法上“私人所有”的概念,而是像美國密執(zhí)安大學(xué)薩克斯提出的那樣,環(huán)境資源就其自然屬性和對人類社會的重要性來說,應(yīng)該是全體國民的“共享資源”和“公共財(cái)產(chǎn)”。

由于市場在環(huán)境資源配置上存在的嚴(yán)重外部性問題產(chǎn)生了公共委托理論,即公眾委托政府管理這一財(cái)產(chǎn)并維護(hù)環(huán)境社會公共利益。政府代表人民管理環(huán)境,人民能完全放心嗎?我們國家性質(zhì)決定了政府是人們利益的忠實(shí)維護(hù)者,與人民的利益是一致的。但實(shí)踐中由于環(huán)境行政權(quán)力受到多重限制而往往濫用權(quán)力或未盡善良管理人的義務(wù)。當(dāng)然環(huán)境決策本身帶有風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)榄h(huán)境效果產(chǎn)生具有滯后性,特別在信息不對稱和認(rèn)識能力不足的情況下。當(dāng)環(huán)境問題出現(xiàn)時,作為委托人的公眾需要從幕后走到臺前主張權(quán)利,請求政府履行受托人義務(wù),保護(hù)和改善環(huán)境。

根據(jù)“無訴即無裁判,無訴求者即無法官”的法律諺語,國家司法機(jī)關(guān)的審判權(quán)和社會主體的訴權(quán)是訴訟得以啟動和運(yùn)行的基本前提,國家審判機(jī)關(guān)的審判行為和當(dāng)事人的訴訟行為是訴訟程序得以存續(xù)和推進(jìn)的必備因素。①所以,環(huán)境行政公益案件進(jìn)入審判的前提必須是社會主體擁有訴權(quán)。

2.環(huán)境行政公益訴權(quán)的概念

環(huán)境行政公益訴訟——即是公民或者法人(特別是非政府組織NGO),認(rèn)為行政機(jī)關(guān)(主要是環(huán)保部門,但也包括政府)的具體環(huán)境行政行為危害公共環(huán)境利益,向法院提起的司法審查之訴。②環(huán)境行政公益訴權(quán)就是主體提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利。環(huán)境行政公益訴權(quán)概念,反映出:一、主體具有廣泛性。它表現(xiàn)出“私人對公權(quán),私人為公益”的特點(diǎn)。環(huán)境行政公益訴訟不應(yīng)該要求主體一定與該案件有直接利益關(guān)系才有起訴資格,環(huán)境的非排他性和訴訟的公益性決定了只要主體與環(huán)境有聯(lián)系、受影響就有起訴的資格。二、目的具有概括性。雖然環(huán)境行政公益訴訟表現(xiàn)為請求法院通過司法審查撤銷或者變更具體環(huán)境行政行為,但最重要的是維護(hù)社會公共環(huán)境利益。三、功能具有預(yù)防性。它不僅僅限于對已經(jīng)發(fā)生損害的行政行為提起訴訟,對環(huán)境具有潛在危害的行政行為也可以提起訴訟。

(二)環(huán)保NGO行使環(huán)境行政公益訴權(quán)的優(yōu)勢

1.環(huán)保NGO的概念與特征

NGO 即非政府組織,被認(rèn)為是除政府與企業(yè)之外的第三部門,“指不以營利為目的、主要開展公益性或互益性社會服務(wù)活動的獨(dú)立的民間組織?！雹郗h(huán)保NGO是以環(huán)境保護(hù)為主旨的非政府組織。它具有NGO的普遍性特征:一是組織性,即其擁有組織規(guī)章和成員紀(jì)律規(guī)則,有規(guī)范的決策程序和資金籌集機(jī)制,有經(jīng)常性活動;二是民間性,即其成員不由政府任免,體制上獨(dú)立于政府;三是非營利性,即其目的不在營利,而在于為環(huán)境、教育、扶貧等公益事業(yè)貢獻(xiàn)力量;四是自愿性,即其在組織活動大部分依賴于人們自愿參與。

2.個人提起環(huán)境行政公益訴訟的困難

依環(huán)境公共委托理論,公眾作為環(huán)境資源共同所有人有權(quán)以個人名義提起環(huán)境行政公益訴訟,但往往困難重重。表現(xiàn)在:第一,勢單力薄。此類訴訟舉證困難,公民個人不僅時間和精力有限而且往往缺乏相應(yīng)專業(yè)知識。第二,信息不對稱。由于公民力量弱小、收集信息困難,難以及時掌握足夠的環(huán)境政策、法律、技術(shù)知識以及與訴訟相關(guān)的其他信息。第三,環(huán)境的公共財(cái)產(chǎn)性。自然環(huán)境具有非排他性,環(huán)境公益訴訟從本質(zhì)上講也具有公共產(chǎn)品的特性,在“搭便車”心理的作用下,個人不太愿意起訴。建立在家族利己主義之上的中國傳統(tǒng)文化或多或少地影響到中國人對公共事務(wù)的冷漠。第四,缺乏正確的訴訟理念。盡管人們的權(quán)利意識較以前有了改觀,但“中國正處在鄉(xiāng)土社會蛻變的過程中,原有對訴訟的觀念還是很堅(jiān)固的存留在廣大的民間,也因之使現(xiàn)代的司法不能徹底推行?！雹?/p>

3.環(huán)保NGO提起環(huán)境行政公益訴訟的優(yōu)勢

環(huán)保NGO作為一個團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟的重要性在于它突破了公民個人提起該類訴訟的不便,具有特殊的訴訟優(yōu)勢。表現(xiàn)在:第一,環(huán)保NGO關(guān)懷社會公益。志愿加入環(huán)保NGO的成員對環(huán)境事業(yè)具有強(qiáng)烈使命感,伸張道義,鍥而不舍。它彌補(bǔ)了個人訴訟時間、精力的不足。第二,信息資源充分。環(huán)保NGO的很多成員具有環(huán)境科學(xué)和法律方面的知識和技術(shù),這利于應(yīng)對訴訟所涉及的大量技術(shù)性、復(fù)雜性問題。他們還通過與政府、企業(yè)等溝通、協(xié)作獲取了更多資源,扭轉(zhuǎn)信息不對稱的劣勢。第三,環(huán)保NGO提起訴訟更符合該類訴訟的性質(zhì)。公益訴訟的著眼點(diǎn)在“維護(hù)公益”,而環(huán)保NGO體現(xiàn)的是社會公眾的意志,目的也在于維護(hù)國民全體的利益。

二、環(huán)保NGO行使環(huán)境行政公益訴權(quán)的障礙

(一)原告資格的缺失

原告資格是指在發(fā)生司法爭端時可以合法提起訴訟的資格。目前阻礙環(huán)保NGO獲得原告資格的原因是行政訴訟制度無法提供相應(yīng)的法律依據(jù)和支持。這里有兩個理論障礙。傳統(tǒng)的訴訟理論一直堅(jiān)持:實(shí)體法沒有明確賦予的權(quán)益,在訴訟法上就無法為其設(shè)立救濟(jì)它的訴權(quán)。⑤環(huán)境行政公益訴權(quán)依托的實(shí)體權(quán)利是環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是一個有多項(xiàng)子權(quán)利組成的內(nèi)容豐富的權(quán)利系統(tǒng),從理論上講主要包括環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、請求權(quán)。⑥在我國,環(huán)境權(quán)尚處理論探討中,法律中沒有明確規(guī)定,我們在現(xiàn)行法律中找到的具體環(huán)境權(quán)益僅在對破壞環(huán)境行為的控告和檢舉權(quán)上?！霸V訟利益”理論認(rèn)為:只有當(dāng)自己的權(quán)利或法律上的利益受到直接侵害時,當(dāng)事人才具有原告資格。⑦這一理論也稱為“直接利害關(guān)系理論”。它的弊端在于關(guān)注的對象僅是單個公民或部分群體受損的利益,救濟(jì)的權(quán)益僅集中在私益。它不利于保護(hù)遭受間接或潛在侵害的受害者權(quán)益,也很難適應(yīng)環(huán)境行政公益訴訟對“公益”關(guān)懷的要求。

環(huán)保NGO要行使環(huán)境行政公益訴權(quán)必須突破傳統(tǒng)的訴訟理論并更新“訴訟利益”的理論,否則環(huán)保NGO因原告資格缺失而無法行使訴權(quán)。

(二)政府管理模式的僵化

《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對環(huán)保NGO設(shè)立都規(guī)定了雙重許可制度,即成立一個環(huán)保NGO必須同時得到登記部門和業(yè)務(wù)主管部門的許可。任何環(huán)保NGO想獲得合法的社團(tuán)地位,都必須履行這一程序。環(huán)保NGO要找到愿意做它業(yè)務(wù)主管部門的某個政府部門或授權(quán)組織確實(shí)不容易。業(yè)務(wù)主管部門具有負(fù)責(zé)社會團(tuán)體的成立、變更、注銷的登記,實(shí)施年度檢查,監(jiān)督檢查等責(zé)任。業(yè)務(wù)主管部門對于環(huán)保NGO有重要的監(jiān)管責(zé)任。但是,即使環(huán)保NGO找到了業(yè)務(wù)主管部門從而獲得了法律地位,我們已經(jīng)對它堅(jiān)持獨(dú)立的價(jià)值取向而不依附政府,甚或要對行政機(jī)構(gòu)提起訴訟持有了懷疑。

政府對環(huán)保NGO的另一限制性規(guī)定是嚴(yán)格限制競爭原則。在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)單位或社會團(tuán)體,沒有必要成立。這樣,有權(quán)機(jī)關(guān)就堂而皇之地將自認(rèn)為業(yè)務(wù)上有重復(fù)或沒有必要存在的社團(tuán)予以撤銷或合并。此外,條例還規(guī)定了限制分支的制度,即不可設(shè)立地域性的分支機(jī)構(gòu),限制其發(fā)展。

政府對環(huán)保NGO的僵化管理使得其職能一味停留在政府協(xié)助的方向。環(huán)保NGO要有自己的聲音,恐怕還要改變這種帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印的管理模式,真正起到監(jiān)督政府的作用。

(三)訴訟費(fèi)用的沉重

按照《訴訟費(fèi)用交納辦法》,訴訟費(fèi)交納依案件性質(zhì)分為財(cái)產(chǎn)案件、非財(cái)產(chǎn)案件、知識產(chǎn)權(quán)民事案件、勞動爭議案件、行政案件、當(dāng)事人提出案件管轄權(quán)異議六個標(biāo)準(zhǔn)。由于對環(huán)境公益訴訟沒有專門的規(guī)定,目前在訴訟費(fèi)交納標(biāo)準(zhǔn)上視環(huán)境行政公益訴訟為財(cái)產(chǎn)案件;當(dāng)環(huán)境公益訴訟涉及到賠償請求時也被劃為財(cái)產(chǎn)案件。財(cái)產(chǎn)案件根據(jù)訴訟請求的金額或者價(jià)額,按照相應(yīng)比例分段累計(jì)交納。環(huán)境問題的潛在性、長期性使得損害難以計(jì)算;環(huán)境的整體性、關(guān)聯(lián)性使得損害的數(shù)額如果能計(jì)算也是龐大的。原告提起訴訟要預(yù)先交納訴訟費(fèi),敗訴還要全部承擔(dān)訴訟費(fèi)。

2008年中華環(huán)保聯(lián)合會發(fā)布的中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告顯示我國74%的環(huán)保民間組織沒有固定的資金來源。 44.8%的環(huán)保民間組織沒有自己的辦公場所,很多草根環(huán)保民間組織為了節(jié)省資金,通常是兩個組織共同租用一套民宅作為辦公用地。⑧現(xiàn)階段我國環(huán)保NGO組織資金的匱乏已經(jīng)成為其發(fā)展中最大的障礙。

如果我們不改變這種征收標(biāo)準(zhǔn)或者作為原告的環(huán)保NGO仍得不到足夠資金支持,那么環(huán)保NGO就會因?yàn)樵V訟費(fèi)問題而無力提起訴訟,喪失維護(hù)環(huán)境公平正義的能力。因此資金來源的解決和訴訟費(fèi)負(fù)擔(dān)制度的創(chuàng)新對環(huán)保NGO來說十分重要。

三、環(huán)保NGO行使環(huán)境行政公益訴權(quán)的保障

(一)賦予原告資格

在環(huán)境權(quán)尚未確立的情況下,如果不突破以往“先有實(shí)體權(quán)后有訴訟權(quán)”這一傳統(tǒng)的訴訟理論就就無法提起程序上的環(huán)境公益訴訟。隨著工業(yè)進(jìn)一步發(fā)展,環(huán)境問題日益暴露,這一理論日漸不足。而且訴訟實(shí)踐不斷深化,訴訟法給實(shí)體法規(guī)范注入了新的元素和活力,訴訟權(quán)不再以實(shí)體權(quán)為基礎(chǔ)而是以利益為基礎(chǔ)。訴訟權(quán)和實(shí)體權(quán)的關(guān)系被重新審視,訴訟權(quán)與實(shí)體權(quán)被重新分離。我國應(yīng)當(dāng)借鑒當(dāng)今法治發(fā)達(dá)國家紛紛突破傳統(tǒng)的訴訟理論的做法。

1999年我國通過的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》摒棄了“直接利害關(guān)系理論”,放寬了原告資格的范圍。法律上的利害關(guān)系就不再解釋為權(quán)利義務(wù)的增減、得失。只要某個行政行為對某個人或組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響,原則上該個人或組織就具有了原告資格。⑨但是“實(shí)際影響”這個詞理解不一、范圍模糊,給司法實(shí)踐帶來諸多自由裁量和不確定性。而行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)是任何公民、法人或組織,無論是否涉及自身利益,只要不服行政行為均可提起行政訴訟。因此我國訴訟法應(yīng)當(dāng)更新“訴訟利益”的理論,將“私益”和“公益”同時納入保護(hù)范疇,放寬并明確訴訟主體資格,讓環(huán)保NGO擁有合法的原告資格。

(二)放松政府管制

截止到2008年10月,全國共有環(huán)保民間組織3539家,由政府發(fā)起成立的環(huán)保民間組織1309家,學(xué)校環(huán)保社團(tuán)1382家,草根環(huán)保民間組織508家,國際環(huán)保民間組織駐中國機(jī)構(gòu)90家。⑩由此看到,政府發(fā)起成立的環(huán)保NGO占了全國環(huán)保民間組織總數(shù)1/3還多。而這些環(huán)保NGO將更多地接受政府的影響和引導(dǎo),自愿獨(dú)立性相對要更差。但是雙重許可制度、嚴(yán)格限制競爭原則卻是體現(xiàn)政府管制的關(guān)鍵。

1.改變雙重許可制度

政府需把對環(huán)保NGO的監(jiān)督權(quán)交給社會公眾、登記管理機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。政府對環(huán)保NGO的成立可以采取自愿登記原則并降低注冊資金的門檻,同時規(guī)定經(jīng)過登記的組織得享稅收及其他方面的優(yōu)惠政策。這樣登記與否就不再是社團(tuán)合法性的標(biāo)準(zhǔn),而是是否享有稅收優(yōu)惠等其他法律權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)。這種制度在美國、加拿大、南非等國已經(jīng)運(yùn)用。

2.改變嚴(yán)格限制競爭原則

嚴(yán)格限制競爭不可避免地使環(huán)保NGO走向壟斷和官僚,從而偏離了非營利性和公益性的價(jià)值取向,不利于形成多元化的公民社會。因此,我們必須在環(huán)保NGO活動領(lǐng)域引入競爭機(jī)制,通過用法律對環(huán)保NGO的義務(wù)予以明確來達(dá)到對環(huán)保NGO監(jiān)督管理的目的。

(三)創(chuàng)新訴訟費(fèi)用征收辦法

按照訴訟法,環(huán)保NGO 作為原告需要預(yù)交訴訟費(fèi),而且如果敗訴將最終承擔(dān)訴訟費(fèi)。這對于本身資金緊張的環(huán)保NGO來說,時常會心有余而力不足,漸漸地那份為公益的熱切也會被撲滅。要解決訴訟費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重的問題,除了加強(qiáng)環(huán)保NGO能力建設(shè)以增加資金來源外,創(chuàng)新訴訟費(fèi)征收辦法是首要考慮的。這正是基于這類訴訟是為公益而不是私益而給予原告方——環(huán)保NGO的支持或補(bǔ)償。

在原告提起環(huán)境行政公益訴訟時,國家應(yīng)從支持的意愿出發(fā),僅讓原告交納一部分訴訟費(fèi)用。這樣既減輕了原告起訴時對訴訟費(fèi)的憂慮,又可以盡可能地避免濫訴。在原告敗訴的時候,國家應(yīng)考慮到原告為公益付出的努力而給予補(bǔ)償。對于原告的律師費(fèi)、交通費(fèi)、鑒定費(fèi)或其他為發(fā)動公益訴訟而支付的費(fèi)用,法院應(yīng)當(dāng)判決由被告承擔(dān)。當(dāng)然,如果嘗試建立公益訴訟基金的話,這個費(fèi)用可以從基金中提取。公益訴訟基金的來源可以是接受社會捐款或規(guī)定每件勝訴的公益案件的罰金要提留一定比例。

注釋:

①劉曉. 環(huán)境公益訴訟的法理分析.中北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版).2006(3).

②周珂.環(huán)境法學(xué)研究.北京:中國人民大學(xué)出版社.2008.

③王名,佟磊.NGO在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)的發(fā)展及作用.環(huán)境保護(hù).2003(5).

④費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國.北京: 三聯(lián)書店.1985年.

顏運(yùn)秋.公益訴訟理念研究.北京:中國檢察出版社.2002.

⑥呂忠梅.環(huán)境法新視野.北京:中國政法大學(xué)出版社.2000.

中華環(huán)保聯(lián)合會.中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告. 2008.

⑨江必新.關(guān)于行政訴訟中的原告資格問題.人民法院報(bào).2005-11-1 .

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