對國庫集中支付改革的思考

葉　樂

國庫集中支付制度改革是財(cái)政改革的一項(xiàng)重要舉措，實(shí)行國庫集中支付可以實(shí)現(xiàn)支出直達(dá)，減少中間環(huán)節(jié)，降低行政成本，能夠有效提高政府宏觀調(diào)控能力和配置資源的效率、加強(qiáng)和完善財(cái)政監(jiān)督，同時也是強(qiáng)化預(yù)算管理、反腐倡廉的一項(xiàng)根本性措施。江西省國庫集中支付工作經(jīng)過兩年試點(diǎn)，從2005年起省政府所屬部門和單位全面實(shí)行國庫集中支付制度改革。國庫集中支付改革工作運(yùn)行順利，但也任重而道遠(yuǎn)。

一、江西省國庫集中支付改革總體情況

2003年7月確立在省建設(shè)廳、省林業(yè)廳、省外經(jīng)貿(mào)廳和計(jì)生委四部門及下屬單位共47個基層預(yù)算單位進(jìn)行試點(diǎn)，拉開了我省財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)的帷幕。在鞏固成績、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2004年1月1日，省級改革試點(diǎn)工作又?jǐn)U大到省政府組成的27個部門及其所屬102個基層預(yù)算單位。由于試點(diǎn)工作進(jìn)展順利，運(yùn)行平穩(wěn)，總體效果良好。從2005年1月1日起，省政府所屬部門和單位全面實(shí)行國庫集中支付制度改革。在預(yù)算外資金改革方面，2006年改革工作繼續(xù)深化、強(qiáng)力推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了省、市、縣“三級聯(lián)動”的良好局面：（1）省級改革橫向到邊。從2006年1月1日起，省級改革全面鋪開。省直131個部門和近800多個基層單位納入改革范圍。與此同時，預(yù)算外資金試點(diǎn)范圍從過去省直10個部門擴(kuò)大到27個部門。（2）市級改革基本啟動。全省11個設(shè)區(qū)市，已有9個啟動了試點(diǎn)，共1 444個預(yù)算單位納入改革范圍，預(yù)算單位覆蓋面達(dá)到51%。其中南昌、宜春等地實(shí)現(xiàn)了全面鋪開。（3）縣級改革進(jìn)展迅速。全省99個縣，有21個縣開展了試點(diǎn)，共2 055個預(yù)算單位納入改革范圍，預(yù)算單位覆蓋面達(dá)到28%。經(jīng)省政府批準(zhǔn)，確定了上饒縣、新建縣作為全省改革試點(diǎn)縣。2007年1月1日起，省級預(yù)算外資金改革由原有的27個試點(diǎn)部門，擴(kuò)大到省級所有131個省直部門，859家基層預(yù)算單位。至此，省級改革實(shí)現(xiàn)了兩個“全覆蓋”。全年共審批省級預(yù)算單位用款計(jì)劃52 307筆，金額213.46億元，分別比去年增長了48.7%和49%，其中直接支付140.37億元，比上年增長了107%。全年實(shí)現(xiàn)直接支付132.32億元，占支付總額的65%，比去年增加2個百分點(diǎn)。

二、國庫集中支付制度試點(diǎn)運(yùn)行中存在的問題

江西國庫集中支付制度改革從總體進(jìn)展比較順利，在加強(qiáng)監(jiān)督控制，提高預(yù)算執(zhí)行的透明度，促進(jìn)信息反饋的完整性、準(zhǔn)確性、及時性，提高資金使用效益和運(yùn)行效率等方面都取得了顯著成效。但由于國庫集中支付制度改革是一項(xiàng)全新的工作，而且財(cái)政資金的繳撥是整個財(cái)政、財(cái)務(wù)管理的核心環(huán)節(jié)，從預(yù)算安排、編制、執(zhí)行，到單位財(cái)務(wù)管理等各個環(huán)節(jié)存在的問題，最終都要通過支付環(huán)節(jié)體現(xiàn)出來。所以在江西國庫集中支付制度改革的過程中也還存在一些需要認(rèn)真對待和研究解決的問題。

（一）部門預(yù)算與國庫集中支付制度改革銜接問題。

我省從2000年開始進(jìn)行部門預(yù)算改革試點(diǎn)，已初步建立了適合江西省情的部門預(yù)算框架，實(shí)現(xiàn)了一個部門一本預(yù)算的總體目標(biāo)。同時，將部門預(yù)算劃分為基本支出和項(xiàng)目支出，對基本支出逐步實(shí)行定員定額管理，對項(xiàng)目支出通過建立項(xiàng)目庫，實(shí)行滾動管理，進(jìn)一步強(qiáng)化了預(yù)算的約束力，為推進(jìn)江西國庫集中支付制度改革創(chuàng)造了良好的條件。但從實(shí)踐過程來看，國庫集中支付制度改革與預(yù)算管理體制改革的銜接還有待改善，表現(xiàn)在：（1）部門預(yù)算還沒有完全細(xì)化，支出項(xiàng)目往往只填到“類”、“款”、“項(xiàng)”，即便到“目級”，很多子項(xiàng)和子目都沒有填報(bào)，在具體操作中不利于對每一筆資金的真實(shí)流向?qū)崿F(xiàn)有效監(jiān)控。（2）目前預(yù)算需經(jīng)江西人民代表大會批準(zhǔn)后，再由財(cái)政部門于5月份左右層層予以批復(fù)，由此造成國庫單一賬戶近半年的收支并不是根據(jù)大民代表大會批準(zhǔn)后的預(yù)算執(zhí)行的。（3）目前財(cái)政預(yù)算指標(biāo)軟件無法與支付中心軟件進(jìn)行對接，有關(guān)預(yù)算指標(biāo)還需人工錄入，容易出現(xiàn)差錯。（4）部分預(yù)算指標(biāo)的調(diào)整和追加下達(dá)的較晚，支付的范圍劃分沒有依據(jù)，導(dǎo)致當(dāng)年的支付難以辦理，易形成財(cái)政資金的歸墊。如國資委委托協(xié)會工作經(jīng)費(fèi)，一般均在年末追加下達(dá)，造成當(dāng)年完成相關(guān)任務(wù)需要資金，采取現(xiàn)行墊付的方式。

（二）單一賬戶設(shè)置與財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)問題。

由于財(cái)政部門將單一賬戶開設(shè)在商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行是獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的市場經(jīng)濟(jì)主體，其業(yè)務(wù)經(jīng)營要承受市場風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上會影響或滲透到財(cái)政資金的運(yùn)行上，威脅著財(cái)政資金的安全。此外，在市場經(jīng)濟(jì)激烈的競爭中，商業(yè)銀行很可能面臨資金周轉(zhuǎn)不靈等問題。這時在利益的驅(qū)使下，商業(yè)銀行可能更多考慮的是自身發(fā)展、存活問題，就會忽略財(cái)政資金的安全性問題，商業(yè)銀行很可能會將財(cái)政資金挪作他用，從而使財(cái)政資金承受雙重風(fēng)險(xiǎn)。另外，國庫資金向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)移，不利于人民銀行發(fā)揮宏觀調(diào)控職能。在選擇商業(yè)銀行設(shè)置財(cái)政零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶方面缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)。

另外，部分代理銀行分支機(jī)構(gòu)違規(guī)操作，如有的分支機(jī)構(gòu)在規(guī)定不允許向單位收取手續(xù)費(fèi)的情況下，采取其它方式收取一定的費(fèi)用；有的分支機(jī)構(gòu)對一些特殊情況不加研究就采取退票處理；有的分支機(jī)構(gòu)違反規(guī)定按照單位要求將資金轉(zhuǎn)出零余額賬戶等。還有部分代理銀行分支機(jī)構(gòu)對國庫集中支付管理業(yè)務(wù)不熟悉，影響了單位正常的資金使用。

（三）國庫現(xiàn)金余額處理問題。

人民銀行完全代理國庫，財(cái)政資金的入庫和資金的撥付都通過人民銀行的結(jié)算系統(tǒng)進(jìn)行，人民銀行不對國庫內(nèi)財(cái)政資金的沉淀部分支付利息，財(cái)政部門也不用支付手續(xù)費(fèi)給人民銀行，其直接后果是財(cái)政部門對國庫資金沒有理財(cái)?shù)挠^念，國庫資金無法實(shí)現(xiàn)時間價(jià)值。而另一方面，財(cái)政資金收入的上繳和撥付長期游離于人民銀行之外，各部門想方設(shè)法套出國庫資金存放到商業(yè)銀行，以收取可觀的一般存款利息。實(shí)行國庫集中支付制度改革后需要理順國庫管理體制，人民銀行主要負(fù)責(zé)貨幣政策和金融監(jiān)管，不再承擔(dān)財(cái)政的國庫管理職責(zé)，國庫管理職責(zé)劃歸財(cái)政，國庫賬戶設(shè)在銀行，通過銀行進(jìn)行有關(guān)存取和往來結(jié)算，建立一種新型的、符合國際慣例的國庫管理模式。

（四）財(cái)政信息系統(tǒng)滯后和銀行資金清算系統(tǒng)的不完善問題。

財(cái)政管理信息系統(tǒng)建設(shè)以及銀行清算系統(tǒng)建設(shè)滯后，在一定程度上制約了深化改革的進(jìn)程。2001年財(cái)政支付改革中，財(cái)政管理信息系統(tǒng)以及銀行清算系統(tǒng)建設(shè)的滯后影響就開始顯現(xiàn)，由于政府賬務(wù)是由征收機(jī)關(guān)、預(yù)算單位、財(cái)政部門和人民銀行的國庫部門同時管理的。財(cái)政部門只進(jìn)行經(jīng)費(fèi)撥款的粗線條的核算，并不進(jìn)行逐筆支出核算，而逐筆支出核算是分散在預(yù)算單位進(jìn)行的，財(cái)政無法實(shí)現(xiàn)對財(cái)政支出進(jìn)行逐筆審核和管理。人民銀行的國庫會計(jì)是不獨(dú)立的會計(jì)系統(tǒng)，是依附于人民銀行的銀行會計(jì)，所以不能體現(xiàn)自身特點(diǎn)，不能充分和全面地反映出國庫收支狀況，無法達(dá)到有效管理財(cái)政收支的要求。如包含財(cái)政類、款、項(xiàng)記賬信息的憑證在代理銀行還要通過人工填寫，各單位財(cái)政支付的相關(guān)信息還需要人工記賬等：銀行不能按日向支付基層單位打印每筆支付數(shù)額，反饋財(cái)政支付明細(xì)信息。2002年江西深化支付改革制度，同時啟動收入收繳管理制度改革，都需要完善的財(cái)政國庫管理信息系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng)做支撐。加快財(cái)政管理信息系統(tǒng)和銀行系統(tǒng)建設(shè)是當(dāng)前國庫管理制度改革進(jìn)一步推進(jìn)、深化的首要任務(wù)。隨著金財(cái)工程的深入開展，2003年江西“金財(cái)工程”建設(shè)己取得初步成果，但同時也還存在一些問題，如預(yù)算編審系統(tǒng)與國庫集中支付系統(tǒng)各自獨(dú)立運(yùn)行，缺少數(shù)據(jù)共享功能，只能靠人工進(jìn)行數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)換和導(dǎo)入，影響了數(shù)據(jù)的及時性和可靠性，也在一定程度上影響了兩個系統(tǒng)的應(yīng)用和推廣工作。2004年隨著國庫集中支付改革的不斷深化，江西財(cái)政部門對國庫集中支付系統(tǒng)的需求日益迫切。而目前江西國庫集中支付系統(tǒng)存在許多與其他系統(tǒng)的接口任務(wù)，其使用的業(yè)務(wù)系統(tǒng)復(fù)雜多樣，接口內(nèi)容不一，所以有待盡快建立江西國庫集中支付系統(tǒng)與其他核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)的接口標(biāo)準(zhǔn)并開發(fā)相應(yīng)程序。

三、進(jìn)一步做好國庫集中支付制度改革的建議

國庫集中支付制度改革就是要逐步建立法規(guī)制度完善、程序科學(xué)嚴(yán)密、監(jiān)管規(guī)范嚴(yán)格，財(cái)政部門、預(yù)算單位、人民銀行、代理銀行權(quán)責(zé)明晰對稱，保障財(cái)政資金合規(guī)支付使用的國庫集中支付體系。根據(jù)國庫集中改革的現(xiàn)狀提出如下建議：

（一）深化國庫集中支付制度改革，逐步建立相適應(yīng)法律法規(guī)體系，將改革成果固化在法律層面。一是不斷完善國庫集中支付法律法規(guī)體系，二是完善國庫集中支付相關(guān)操作辦法。

（二）提高財(cái)政資金運(yùn)行效率，發(fā)揮沉淀資金的最大效益。隨著國庫改革的深入推進(jìn)，財(cái)政暫時閑置的資金不斷增加，強(qiáng)化經(jīng)營財(cái)政的理念。在確保財(cái)政支出需要和資金安全的前提下，有效整合財(cái)政閑散資金，通過對財(cái)政資金進(jìn)行市場化運(yùn)作，最大限度地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

（三）進(jìn)一步落實(shí)相關(guān)配套措施，促進(jìn)國庫集中支付改革協(xié)調(diào)發(fā)展。一是進(jìn)一步推進(jìn)部門預(yù)算編制改革，深化細(xì)化預(yù)算編制。二是推進(jìn)投資計(jì)劃管理體制改革，實(shí)現(xiàn)年度投資計(jì)劃與年度財(cái)政預(yù)算的同步執(zhí)行。三是加快金融管理體制改革，盡快建立起所有商業(yè)銀行與人民銀行聯(lián)網(wǎng)的實(shí)時資金匯劃清算系統(tǒng)。

（四）加快信息系統(tǒng)建設(shè)，擴(kuò)展集中支付系統(tǒng)功能。堅(jiān)持應(yīng)用與安全并重的原則，在目前已建成的國庫支付外圍信息交換平臺以及部門財(cái)政直接支付和用款計(jì)劃網(wǎng)上申請、網(wǎng)上審核支付、網(wǎng)上信息反饋的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴(kuò)大系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍，為財(cái)、稅、庫、行、部門的全面聯(lián)網(wǎng)打下基礎(chǔ)。實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全防范措施，在與部門、人民銀行和代理銀行聯(lián)網(wǎng)后，要將財(cái)政核心業(yè)務(wù)信息與外網(wǎng)相隔離，提高系統(tǒng)安全管理水平。

（五）建立健全國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)和國庫集中支付監(jiān)督制約機(jī)制。對財(cái)政資金活動全過程進(jìn)行實(shí)時動態(tài)監(jiān)控，強(qiáng)化資金支付的事前和事中監(jiān)督；建立財(cái)政部門、預(yù)算單位和代理銀行財(cái)政資金支付清算的內(nèi)控管理制度和相互制衡機(jī)制，建立健全財(cái)政外部監(jiān)督管理制度。同時，建立健全部門內(nèi)部財(cái)務(wù)會計(jì)制約機(jī)制，做到經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)和財(cái)務(wù)會計(jì)事項(xiàng)的相關(guān)人員職責(zé)權(quán)限相互分離、相互制約。

（作者單位：江西省財(cái)政廳）