中國房地制度的扭曲與其經濟社會后果（一）

周天勇

過去的30年，農村居民居住條件改善，村莊擴大，占用了20 309萬畝土地，但是農村人口減少了6 264萬人；城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增加5 043萬畝，但是承載了從農村轉移，加上城鎮(zhèn)增加的，共42 134萬人口。未來30年，假定農村即使剩下5億人口，每人住宅面積達小康100平方米，還將用掉2億畝土地。而城市化方面，將有5.6億人口從農村進入城市，再用1億畝城鎮(zhèn)建設用地即可。因而，控制用地的重點不是城鎮(zhèn)，而是農村。從城鎮(zhèn)用地的結構上講，產業(yè)結構上，應當控制工業(yè)和開發(fā)區(qū)用地，而放寬住宅用地，這樣才能將第三產業(yè)發(fā)展起來，實際上，第三產業(yè)和住宅用地是重合的，在同樣的GDP產出下，服務業(yè)用地要比工礦用地少得多。從區(qū)域結構上講，建設用地應當偏重于向農村人口流動集中的地區(qū)分配。

未來節(jié)約利用土地的一個關鍵是，除了不能繼續(xù)加大村莊用地分配，控制農村住宅用地數(shù)量外，隨著城市化的進程，讓農民在城市中固定和永久的轉移，而將人口減少的村莊，逐步地撤村，使土地整理和復墾出來。這將是中國耕地挖潛的一個非常重要的來源。

作者在研究報告中認為，居民的城鄉(xiāng)兩棲率、農村人口的代際萎縮率、農村土地的整理、城鎮(zhèn)居民住宅的多套率、城鄉(xiāng)人口居住別墅的比率、城鄉(xiāng)居民居住面積等等，對耕地占用的多少至關重要。如果進城農民不能永久轉移到城市，在城鄉(xiāng)兩地居住的兩棲率越高，如果農村人口代際萎縮（就是上一代或者兩代人在農村中居住的時間較長）速度很慢，甚至因回鄉(xiāng)農民過多而不萎縮，如果農村居民居住條件奔小康達100平米，如果城鎮(zhèn)居民擁有多套住宅，并相當多的城鄉(xiāng)人口居住在別墅中，那么，中國18億耕地，可能還要用掉6到8億畝！因此，保18億畝紅線，不應當是控制城鎮(zhèn)住宅建設用地，而關鍵要控制兩棲率、農村居民的居住面積、城鎮(zhèn)居民的住宅多套率、別墅居住比率，包括住宅面積，盡快撤村并村整理出土地。當然，不能用行政的辦法，而是用開征房產稅收的辦法，特別是累進稅，控制上述因素，才能將中國未來的耕地存量保護下來。

筆者認為，如果不采取措施，中國的高房價會成為一個嚴重的社會問題，實際分析表明，城鎮(zhèn)居民，加上進城的農民人口，80%以上買不起住房，加上不允許城市貧民窟存在，一是未來20%的城市多房居民，將房租給80%以上的工作居民，形成食利和被食利的兩個階級；二是農民人口在城市中不能永久轉移，人口在年度之間劇烈流動，而且中老年后回鄉(xiāng)，導致農村人口的老齡程度急劇攀高。其實阻礙城市化進程，并且致使農民不能在城市永久居住和轉移，人口在城鄉(xiāng)之間劇烈鐘擺式流動，主要原因是目前的房地制度造成的房價太高和貧民窟不能存在。房價奇高于居民收入的深層次原因在于，對于城鎮(zhèn)住宅用地供應存量缺口較大，年度供應不夠；土地的寡頭壟斷性的出讓和許多個用地商的競買競價制度；地方政府的房地產財政體制；對于多套房、超大面積住宅和別墅等，不征房產稅。

從糧食安全方面講，農民不能在城市中固定居住轉移，導致土地不能規(guī)模經營和農業(yè)實現(xiàn)不了現(xiàn)代化，控制糧食價格導致農業(yè)收益過低、土地撂荒，農業(yè)技術進步緩慢，糧食產量徘徊不前。因此，需要調整城市化、農村發(fā)展、謀求糧食安全等方面的思路，加快土地管理體制和制度、房地產體制和地方政府的房地產財政體制的改革，形成節(jié)約用地、農業(yè)現(xiàn)代化、提高糧食產量、進城農民永久轉移、社會安定和諧的體制機制。

在前一篇研究分析報告中，我們探討了中國城市化滯后帶來的一系列問題，實際上，土地制度的扭曲與城市化滯后互為因果。中國城鄉(xiāng)關系中最核心的一個問題是土地制度的扭曲，其帶來農業(yè)難以實現(xiàn)規(guī)模經營、農民土地權益受損、地方政府的城市擴張沖動和不可持續(xù)的土地財政、房價過高、農業(yè)和農民非農業(yè)創(chuàng)業(yè)融資難、農民離農不舍土和少年離村老年回鄉(xiāng)等等一系列的后果。城鄉(xiāng)經濟和社會發(fā)展是不是能順利地實現(xiàn)統(tǒng)籌，能不能實現(xiàn)二元結構較為良性地轉型，未來社會是不是穩(wěn)定，關鍵是能不能改革和理順城鄉(xiāng)土地和房產體制和制度。

一、中國土地制度沿革及其現(xiàn)狀描述

土地制度，其最主要的內容包括土地的所有制度和土地資源的配置體制。從所有制度上看，有國有、有社團、社區(qū)等集體所有;有私有，有的國家為單一的公有體制，有的國家可能是混合所有制。從土地資源配置的方式看，有的國家是計劃和行政分配，有的國家是市場機制分配，許多國家是市場機制輔助以土地利用規(guī)劃來進行配置。當然，現(xiàn)實生活中的土地制度，遠比這一段簡單的描述復雜得多。

（一）中國土地制度的沿革

中華人民共和國建國后的多年中，中國基本上是一個農業(yè)國家，農業(yè)土地制度的變化，相當程度上代表著國家土地的制度變化方向。

第一次土地改革：土地農民人人所有的私有制，城市中還存在有土地私有制。中國共產黨人領導中國革命的一個目的，就是消除農村土地資源大多被地主富農占有的局面，實行均田地的土地制度，消滅農村因生產資料占有不均而造成的兩極分化。建國前，中國共產黨在根據(jù)地的農村初步地進行了土地改革，建國后的兩年內，根據(jù)《中華人民共和國土地改革法》，在全國通過對封建地主土地的無償沒收和舊式富農土地的有償征收，將土地分給無地或者少地的農民，實現(xiàn)了“耕者有其田”，確立了農民土地私有制。土地改革后的農戶土地產權和家庭經營核算，極大地調動了農民從事農牧漁業(yè)生產的積極性。和1949年相比，1952年糧食產量增長44.79%，超過解放前最高產量9.27%；棉花產量增長93.25%，超過解放前最高產量一半以上；除油菜籽和花生外，其他農業(yè)產品都超過了解放前的最高產量；牲畜和畜產品方面，大牲畜增長了27.39%，超過解放前最高產量6.92%，豬羊的產量也分別提高55.45%和45.88%，其中豬的產量為解放前最高年份的114.31%，而羊的產量則接近解放前最高年份。

1954年頒布的第一部《中華人民共和國憲法》，關于生產資料，特別是土地制度的規(guī)定是這樣的：（1）關于總的生產資料制度，憲法第五條規(guī)定，中華人民共和國的生產資料所有制現(xiàn)在主要有下列幾種：國家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動群眾集體所有制；個體勞動者所有制；資本家所有制；國家依照法律保護公民的私有財產的繼承權。（2）對于土地和房屋，憲法的有關各條款是這樣規(guī)定的，國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權；國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有；礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。

第二次土地改革：將農民個人所有的土地集中到集體所有和集中使用。實際上，中國共產黨人革命的最終目的是建立一個生產資料全民所有和計劃配置生產要素及生活資料的社會，從新民主主義社會，先要過渡到社會主義社會，再過渡到共產主義社會。農村土地的均分，仍然是平均了土地私有制度。城市中，最終也要消滅土地作為最基礎生產資料的私有制度。城鄉(xiāng)土地，特別是農村土地，就是平分到了農戶中，最終結果，也要被改革為全民所有（也即國有），而人民公社化后土地的農村集體所有制，最后多年沒能被改革為全民所有制，是因為將農民土地的更大范圍的共產風，損害農民種糧積極性，恐于出現(xiàn)的糧食危機而所罷。我們來看建國后的第二次土地制度改革。

農民農戶耕者有其田的土地私有制到高級農業(yè)合作社農民私有土地集體所有化。從1952年冬天到1957年，我們進行了將農民土地私有制變?yōu)橥恋氐募w所有制的農業(yè)合作化運動。第一步是建立互助組，在土地和其他生產資料私有及分散經營的基礎上實行勞動互助；第二步是組建初級農業(yè)合作社，在土地及其他生產資料私有的條件下實行土地入股，按股分紅，統(tǒng)一經營，集中勞動，其中按股分紅的比例約占分配總額的30％，按勞動數(shù)量和質量分配的約占70％；第三步是建立高級農業(yè)合作社，取消了土地分紅，農民的報酬主要是按勞動數(shù)量和質量分配，農民的土地無償歸農業(yè)生產合作社集體所有，這是土地私有制向集體所有制過渡的質變階段。到1957年末，全國高級農村高級社總數(shù)達到75.3萬個，入社農民11 945萬戶，占農戶總數(shù)的96%以上。實際上，將建國后分給農民的土地，收歸小范圍的公有了。

1958年進行了農村土地的人民公社化改革，實際是一次實行農業(yè)共產主義的試驗。為了鞏固和發(fā)展農業(yè)合作化，從1958年開始，主要通過對農業(yè)生產合作社的合并，將土地加以集中，實行公社集體所有，“產品按需分配”，力圖在農村將生活和生產資料所有和供給制向共產主義社會過渡。這種脫離生產力水平在生產關系上的大冒進，損害農民的個人利益，嚴重影響了農民生產的積極性，極大地破壞了農業(yè)生產力，后果是糧食產量從1957年的3 900.9億斤下降到了1960年的2 870億斤，降幅達26.4%，導致了1960年全國城鄉(xiāng)大饑荒的暴發(fā)。

1960年在農村土地制度上往后退了，11月黨中央提出，土地的“三級所有，隊為基礎”的制度，即土地歸公社、大隊和生產隊三級所有，土地的使用權歸生產隊，由農民統(tǒng)一使用，勞動報酬按工分配。雖然在給農民的自留地政策上有所反復，總體上這一制度一直實行到20世紀70年代末和80年代初。然而，這一土地制度在促進農業(yè)生產力的發(fā)展上，基本上也是失敗的。我們在第一個研究報告中已述，1976年全國農村每個社員從集體分得的收入只有63.3元，農村人均口糧比1957年減少4斤；1977年全國有1.4億人平均口糧在300斤以下，處于半饑餓狀態(tài)；1978年全國居民的糧食和食油消費量比1949年分別低18斤和0.2斤；當年全國有139萬個生產隊（占總數(shù)的29.5％），人均收入在50元以下。

城鎮(zhèn)土地國有化，而農村集體土地轉變?yōu)槌擎?zhèn)國有土地時，政府有關部門和國有單位可以以最低補償強制征用。從國有單位從農村獲得土地的制度看：（1）當時的土地開發(fā)不是由市（縣）政府統(tǒng)一分配的，而是以計劃項目為中心，由各項目主管部門或單位各自與農民協(xié)商的；（2）雖然沒有明確的地價，卻并非完全“無償使用”，征地單位要償付征地費用，安排農民就業(yè)，實際上這是一種“變通”的土地有償使用形式。當時沒有明確的土地征用補償?shù)姆珊头ㄒ?guī)。從城鎮(zhèn)土地看，當1956年社會主義改造基本完成時，城鎮(zhèn)原來的資本家和其他私人的土地，也基本上收為國有，其特點是，土地沒有價值，國家對項目用地形式上無償劃撥，使用單位可以無償使用，但不能交易轉讓。城鎮(zhèn)土地的無償使用，其最大的問題在于可能不需要土地，或者不需要那樣多土地的單位，可以憑借權力和關系，浪費性地使用土地資源；而急需土地的單位，則因無權，或者無關系，而得不到土地資源。從經濟學上講，土地資源不能優(yōu)化配置和利用，土地資源的產出效率較低。

第三次土地制度改革至今，在農村實行了集體土地，農民承包使用的體制；在城鎮(zhèn)，土地國有，實行了有償出讓，有償使用，有償轉讓等體制，土地使用權可以抵押、入股；而農村土地轉為城鎮(zhèn)土地，仍實行集體土地轉為國有的征用體制，但明確征地的補償辦法，補償金額較低，近兩年有所提高，與土地價值相比，還是非常低。20世紀70年代末，一些省區(qū)農村探索集體土地“包產到戶”，實行上交國家和農村的農牧產品和社隊提留的“大包干”制，就是土地聯(lián)產承包，生產家庭經營。到80年代初，特別是1982年1月1日中央關于農村工作的一號文件肯定了現(xiàn)階段下，這種農村生產經營的方式。第一輪將集體土地承包給農民，其合同的期限一般為15年。另一個較為重大的事件是，1985年6月，全國已經完成了政社分設和建鄉(xiāng)的改革，實際上廢除了1958年設立的工農兵學商一體，并實踐了20多年的，政社合一的，中國農村中的共產主義試驗體——人民公社制度。自1997年開始，由于第一輪農村耕地15年承包經營已經普遍到期，各地開始了第二輪的土地承包經營，承包期限是30年。2008年的黨的十七屆三中全會強調，農民與土地的承包關系長久不變，突破了承包年限的限制，實際上實行了農民對土地的永包制。

（二）現(xiàn)行土地制度描述

從土地資源的配置和利用來看，土地制度結構的主要內容為產權規(guī)定和配置方式。我們有必要以此為分析線路，將現(xiàn)行土地制度供給的結構進行簡單的框架性的描述。從目前憲法和土地法規(guī)定的土地制度來看，主要有以下內容。

《憲法》規(guī)定了中國目前土地的國有和集體兩種所有形式：即城市的土地屬于國家所有，土地的所有權由國務院代表國家行使；農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；農戶使用和經營的宅基地和承包地、承包山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對集體土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。特別是農村，集體和農民不得私自改變土地的用途，并買賣土地或者以其他形式轉讓土地。

城市土地國家可以依法無償和有償出讓一定年限的土地使用權，農村土地耕地和宅地由農民經營、居住和使用，耕地有承包經營期限；國有土地使用權可以交易，但是用途轉變受到嚴格管制；城鎮(zhèn)住宅，視商品房、經濟適用房、單位改革房等等的不同，其使用權的出租和交易，特別是改變用途，在法律和法規(guī)上也受到嚴格的控制。

國家對土地資源的分配進行高度集中和嚴格的管制。一是國家規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，嚴格控制土地的用途的改變。城市編制城市用地規(guī)劃，改變用地性質的需要由土地規(guī)劃部門和土地管理部門批準；農村耕地，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農民宅基地、農村道路等建設用地外，改變用途首先要經過國家征用變成國有土地后方可。二是高度集中土地資源的分配和管理權力。如《土地管理法》第四十五條規(guī)定：征用下列土地的，由國務院批準：（1）基本農田；（2）基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；（3）其他土地超過七十公頃的。此三條規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

如果將中國目前的土地制度進行簡單的總結：可概括為國家和集體兩種所有，國家擁有高度集中分配土地資源的權力，國家規(guī)定和管制城鄉(xiāng)土地的用途，建設用地絕大部分只能用國有土地，集體不可購買國有土地，國家強制征用集體土地。

從十七屆三中全會農村改革的精神看，對以上制度有這樣一些方面的突破，一是縮小公益性征地范圍，暗含著非公益性建設用地，農村集體土地只要符合建設規(guī)劃，就可以進入用地市場；二是形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，則農村集體土地掛拍上市，同地同價，集體土地和城鎮(zhèn)國有土地享有同等權力，利益在農民、政府和開發(fā)商之間合理分配；三是允許農民合法參與土地的開發(fā)與經營，暗含著土地不再由國家壟斷收購，只讓給非農民的開發(fā)商開發(fā)和經營，并且可以通過入股、出租等多種方式參與開發(fā)和經營；四是擴大農村可抵押物的范圍，包括農村的集體土地和農民的宅基地，可以在金融機構抵押融資；五是給農民承包的耕地、林地和宅基地，確定其長期使用權屬，發(fā)放權證；六是農村承包經營的土地可以依法流轉，使發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和土地規(guī)模經營，有促進土地集中的制度上的保證。但是，這些突破有待于有關部門制定實施細則，特別是重新修改的土地法的具體化。

二、現(xiàn)行土地制度供給結構與需求的矛盾和沖突

由于《土地法》還沒有修改和頒布，我們仍然分析目前還在實行的土地制度。以上內容為核心要素的土地制度供給，與目前和將來經濟發(fā)展結構轉型，以及總經濟體制向市場經濟模式轉變對土地制度的需求，發(fā)生了尖銳的矛盾和沖突，陷入了現(xiàn)行土地制度運行的困境。

（一）集體土地所有權的虛無性及其衍生問題

現(xiàn)行土地制度架構中最大的困惑，是土地集體所有實際上的虛無并衍生出諸多問題。從所有主體來看，村委會既不是經濟法人，也不是一級政府，作為當?shù)卮迕竦纳鐓^(qū)性自治組織，來充當集體土地財產的所有者代表，在村民現(xiàn)有民主法制知識積累有限和文化素質不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村長和村委會少數(shù)人所有，這樣的問題相當普遍：即村長或者村委會少數(shù)人出租和變相出賣集體土地，從中尋租；侵占、挪用國家征地的補償；多留機動地和集體田，頻繁進行土地承包的調整，從中謀利等等。

從集體所有的內部結構來看，可分為明晰每個農戶財產權的集體所有和不明晰每個農戶財產權的集體所有。就前者來看，由于農戶無法明確自己產權部分的價值、增值和收益，由于財產、收益的不透明性和不確定性，農民的工作動力和財產保護的自覺性受到極大的影響。這就是我們20世紀70年代末期實行土地承包經營改革的原因。明晰每個農戶財產權，可分為明晰實物財產權和明晰價值財產權兩種路徑。在農村土地制度上，我們實行了明晰使用權的限定下，耕地實物承包使用這樣的財產權，即將土地的使用和經營權在一定的時間內歸于農戶。但是，這種實物長期使用權的每個農戶明晰和分割，也帶來一系列的問題：如果使用權的交易受到限制，規(guī)模經濟、專業(yè)化生產和現(xiàn)代家庭農牧場組織形式的發(fā)展必定會受到限制；在村辦企業(yè)較多的發(fā)達地區(qū)和城郊地區(qū)，土地的統(tǒng)一使用也受到限制，土地被用在非農業(yè)上的農戶和土地仍然被用于農業(yè)的農戶，無法均等地分享工業(yè)化和城市化帶來的收益。

土地集體實際的所有權力受到國家的限制。按現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，村組織和農戶基本上只有土地所有權中的使用權，而實際上沒有租讓權、交易權和抵押權。集體不可能將土地的所有權轉賣給另一集體組織和公司，更不能將土地出賣給個人。耕地轉變?yōu)榻ㄔO和住宅用地被國家嚴格控制，耕地和宅地基本上不允許交易?！稉７ā芬?guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押；雖然擔保法上規(guī)定集體建設用土地可以抵押給銀行而貸款融資，但是在實際的操作中，受到村鎮(zhèn)規(guī)劃、各法律條例之間銜接、程序規(guī)定的缺乏等等原因，根本不可能實施。財產只有交換，才能體現(xiàn)和具有其價值。由于農村集體土地的用途變更受到國家的管制，不能交易和抵押，因此，農村土地除了違法改變用途和交易的以外，基本上沒有價值可言；并且也是目前信貸資金難以融向農村和農業(yè)非常重要的一個制度性原因。

（二）集體土地被征用為國有土地的不平等性及其衍生問題

集體所有土地的交易只能被強制征用給國家后進行。市場經濟中，土地作為財產如果屬于不同的所有者所有，其交換雙方在經濟和法律地位上是平等的，雙方通過談判協(xié)商確定土地的交換價格；而多個購買者和多個出賣者的競爭，使土地價格達到均衡和合理的水平。但是，中國土地在集體和國有之間的交易，在法律上是不平等的。土地法規(guī)定：國家依法征用集體土地，按照被征用土地的原用途給予補償，包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6至10倍。近年，征地利益分配的不合理，促進了征地補償標準的提高，除了前幾年陸續(xù)出臺的一些政策外，國土資源部提出，從2009年起，農村土地征用為建設用地的，將逐步提高補償標準。

國家給集體土地確定的是補償價值，而不是交換價值，即低價征用；而各地將征用的集體土地有償出讓工業(yè)、房地產、商業(yè)、金融和其他服務業(yè)時，高價出售。就一般耕地來看，全國根據(jù)地點的不同，集體大多數(shù)耕地得到的補償一畝地低的3 000元，高的數(shù)萬元不等。國有土地出讓價一般一畝在幾十萬元到上百萬，競爭價高的達到千萬元以上，甚至更高。中央到地方的各級財政、各有關政府部門在將集體所有的土地征用轉變?yōu)閲型恋貢r，從集體土地中轉移了巨額的價值。并且，城市除了過去通過工農產品價格剪刀差從農村積累資本外，現(xiàn)在農村則更多地被迫通過土地的不平等交易向城市提供積累。而且一些被不平等征用的土地并不是提供用來建設公共產品或者發(fā)展國有企業(yè)，其中許多成了非國有企業(yè)，甚至私人資本的財產來源。

由于集體所有土地對于每一個農民實際上的不明確性和虛無性，一些農民從集體中分得少量的征地補償款后，成為了無土地、無工作崗位、無社會保障的流民。國家給集體的補償，就分配到農民手中而言，從中縣鄉(xiāng)村三級還要有各種提取，到農民手中每畝征地獲得的分配大約在2 000元到30 000元。農民與村委會就征地補償?shù)姆峙溥M行了博弈：村委以要投資辦企業(yè)，加強集體經濟，防備村民吃光分光而無以后的保障等為由，盡可能多留一些；村民以村長和村委可能將征地補償貪污、挪用，辦企業(yè)中吃回扣、讓自己親屬就業(yè)，投資辦廠可能虧損等等為由，而盡可能爭取多分配到每個涉征農戶。博弈分配的結果：如果村長和村委力量強，村里多留后，由于村民與村長和村委之間委托代理關系的無約束，確實被村長村委投資虧損的，貪污挪用的，甚至被上級政府以各種名目提走的，占90%；而如果村民力量強，全部征地補償款都分給農民，則一是補償不足以養(yǎng)老保障和創(chuàng)業(yè)資本額，二是由于農民投資創(chuàng)業(yè)素質較低、甚至家庭預算的無計劃性，短期內可能將所得款消費盡，并且投資創(chuàng)業(yè)失敗，或者再找政府安置，或者成為無業(yè)、無資產、無保障的游民。據(jù)有關研究報告，如果這種征地方式不予以改變，按照經濟發(fā)展和城市化用地的需要，10年以后，無地農民的規(guī)模將達到1億左右；并且，如果不能安排一種征地補償和土地增值收益與被征地農民社會保障掛鉤的制度，大規(guī)模、無保障的流民將成為一個影響未來社會穩(wěn)定的巨大危險源。

（三）土地管制過度和管制失效并存

政府對土地分配、使用和交易管制過度與管制失效并存。過去土地管理組織和各種法律法規(guī)體現(xiàn)和內涵了這樣一些假設和精神：一是以為放任由市場為主配置土地資源，肯定會混亂。因此，要集中分配和管理土地。其建立在這樣的假設之上，假定分配和管理土地的機構和人員能預測千千萬萬種土地需求并及時地組織供給，假定這種土地縱向集中管理和分配的信息成本和運行的交易成本為零，或者比市場配置低；假定各種與土地有關的機構和工作人員沒有自己的私利，他們的利益與國家和社會的利益是高度一致的。二是各種與土地管理有關的法律法規(guī)中，其立法的嚴格保護耕地、確保糧食安全、平均農戶土地、制約農民進城等意圖很強，而對二元結構轉換趨勢、農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉移、總人口中城市化水平的提高等等考慮不夠，甚至許多立法意圖與之尖銳沖突。三是各種與土地有關的立法中，強化行政審批、強化審批權上收和集中、強化政府對土地的壟斷、強化各種收費、強化行政管制的意圖很濃，而對土地市場的放開搞活、居民的涉地民主權利、公共管理和公共服務性政府、政府土地管理立法行政監(jiān)督三分離等精神體現(xiàn)的不夠，甚至與之尖銳沖突。

政府目前高度集中和僵化的土地制度供給，極不適應經濟發(fā)展和城市化的制度需求，并且阻礙農村耕地向規(guī)模、專業(yè)化家庭農場集中，阻礙土地向城市化和工業(yè)化分配，也阻礙了城鎮(zhèn)土地和房產的流動和再配置，加大了交易成本。在涉地的許多法律和法規(guī)中，切實保護耕地、嚴格控制農地轉為非農地的導向非常強烈；農民對承包的土地，不得改變作其他用途，宅基地不得轉讓；為了公平用地利益和防止土地兼并，對農戶擁有土地的最高面積進行限制。在這樣重農思想的制度安排下，土地被用作城市建設和企業(yè)場地，受到嚴格的控制，土地制度中滲透著耕地為本、農業(yè)為本、限制城市和工商企業(yè)發(fā)展的立法意識；而隨著農民城鎮(zhèn)化的進程，如果不讓土地流轉，不讓轉讓宅基地，耕地撂荒和空巢住宅將越來越多；現(xiàn)代化農場的發(fā)展也將受到最高土地面積規(guī)定的限制。前面已述，土地征用的權力被國務院和省政府高度集中。實際上可以想象，城市都處于較好的地形位置上，也是一個整體地理形式，我們不可能為了不占耕地，而將其分散地建設在山坡、荒漠等處；也可能現(xiàn)有的城市所轄行政區(qū)地理面積較小，沒有山坡等非耕地可用，城市擴大只能占用耕地面積。實際的土地資源分配中，隨著農業(yè)經濟向城市經濟和工商業(yè)經濟的轉型，大量的違“法”將農村土地轉變?yōu)槌鞘?、住宅、工商業(yè)和服務業(yè)用地的情況比比皆是，到處可見，這到底是農業(yè)社會向城市和工商社會轉型的不可抗拒的趨勢，還是亂占耕地、土地管理失控的混亂呢？值得經濟學家、法學家和政府決策和管理者深思。

從土地資源流動和配置看，現(xiàn)行土地管理中的分配和控制制度不適應于市場經濟配置資源的需要，土地要素配置時間長、效率低、交易成本過高，并且土地閑置、浪費和稀缺并存。由于征地審批權力的高度集中和涉地行政管理部門較多，一個項目用地從審批到開工建設，往往從基層上報到國務院和省政府批復，并由各規(guī)劃、計劃、土地、建設、外經貿、房地產、國資、環(huán)保等許多涉地行政管理部門認可后實施，需要蓋少則幾十，多則200多個公章，需要少則1年，多則3年，甚至更長的時間才能蓋完。改變土地用途的報告、轉讓土地使用權的申請等等，審批環(huán)節(jié)也很多，需要報批的部門也不少，各部門管理的規(guī)定時有沖突。投資者、建設者和其他土地變更事宜，需要支付打通各種關系的協(xié)商和談判成本，如果貸款還要支付貸款閑置時的利息成本，還要承受因時間太長而市場變化造成項目建成后虧損報廢的風險。

在政府管制過度的同時，也存在著政府土地管理失效。由于土地征用、土地用途改變、土地和房產轉讓等受到政府集中和管制過度的制約，而城市化和市場經濟對土地要素配置和高效率流動有著內在強勁的要求，于是集體土地聯(lián)建、化整為零審批、私下出租和交易房地、私自改變土地和房產用途等等情況防不勝防，管不勝管，最后法不責眾，不了了之。而就土地利用情況來看，在這樣的既管不了，又管不好，應該管的沒有管，不應該管的管了不少的土地集中和管制體制下，有的單位土地閑置，利用率不高，有的單位迫切需要土地，而得不到土地；土地審批中的腐敗久治不絕，而且越趨嚴重；有的開發(fā)商從土地倒賣、土地優(yōu)惠中獲得暴利；一部分土地收益通過各種渠道流入審批、不法中介、私人開發(fā)商等等的手中；而且一些城市中的建設并沒有按照規(guī)劃嚴格得以實施，亂占亂建、容積率太高、城市功能分區(qū)混亂、農工商居政兵學等雜處的現(xiàn)象也不少見。

由于政府強制征用土地，國有的權力實際上又被多個政府有關部門代表和行使，政府各涉地部門為了本部門的利益，在管理征用、劃撥、出讓、規(guī)定用途、改變用途、建設、交易等等業(yè)務時，在土地和房產資源的分配和交易中，處處收費、時時收費、各環(huán)節(jié)收費、各項目收費。在地價和房價構成中，政府各部門的規(guī)費在1 / 5到1 / 3；其收入有的成了中央和地方各級財政的收入，有的成了各部門的收入，甚至成為部門福利、住房、獎金的資金來源。政府各部門、各環(huán)節(jié)據(jù)地權隨意安排土地分配和管理中的收費性設置，是中國高地價和高房價的一個制度性原因。（未完待續(xù)）

（作者單位：中共中央黨校）