紀(jì)委書記落馬折射反腐困境

斯　通

紀(jì)委書記紛紛落馬,部分權(quán)力監(jiān)督者成為新的腐敗源頭,折射出眼下反腐機(jī)制的困境。

近期以來,多起紀(jì)委書記落馬的消息引發(fā)了輿論的廣泛關(guān)注。先是原浙江省委常委、紀(jì)委書記王華元因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì),遭中紀(jì)委調(diào)查并被免職,成為首名落馬的省級紀(jì)委書記。再有原河南省鄭州市委副書記、紀(jì)委書記王治業(yè)被開除黨籍,撤銷正市級待遇,收繳其違規(guī)所得387.2萬元。據(jù)報(bào)道,王治業(yè)案始于一盒暗藏8張巨額存折的陳茶被兩個(gè)收破爛的農(nóng)民以三毛錢價(jià)格收得后,對其進(jìn)行敲詐而東窗事發(fā)。

事實(shí)上,紀(jì)委書記落馬現(xiàn)象近年已時(shí)有發(fā)生。去年11月20日,湖南省郴州市原紀(jì)委書記曾錦春被一審判處死刑,剝奪政治權(quán)利終身,并處沒收個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)。曾受賄3151萬余元,另有952萬余元的巨額財(cái)產(chǎn)不能說明其合法來源,創(chuàng)下紀(jì)委書記腐敗之最。

更早前,還有湖南省常德市原紀(jì)委書記彭晉鏞、婁底市原紀(jì)委書記羅子光,因受賄數(shù)十萬元先后分別獲刑16年、11年。其中,彭是公開報(bào)道可見的首名落馬的地廳級紀(jì)委書記。此外,湖南省紀(jì)委原副書記杜湘成2005年12月在北京與烏茲別克斯坦賣淫女嫖娼時(shí)被抓,次年5月,因“個(gè)人作風(fēng)”原因被開除黨籍,但未被進(jìn)一步追究其經(jīng)濟(jì)責(zé)任。重慶市沙坪壩區(qū)原紀(jì)委書記鄭維因受賄罪,于2007年12月被判處有期徒刑13年。

作為中共反腐的主力軍,同時(shí)是面對腐敗的最后一道防線,紀(jì)委的重要性不言而喻。各級紀(jì)委在拓展從源頭上防治腐敗,推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中發(fā)揮了重要作用。今年1月中紀(jì)委就曾披露,中共十七大以來,全國共查處違紀(jì)人員2177人,兩萬多名領(lǐng)導(dǎo)干部上交現(xiàn)金、有價(jià)證券和支付憑證1.6億元。

但在紀(jì)檢機(jī)構(gòu)中處于核心位置的紀(jì)委書記帶頭搞腐敗,其社會(huì)影響之惡劣與對反腐打擊之沉重可想而知。而部分權(quán)力監(jiān)督者成為新的腐敗源頭,也折射出眼下反腐機(jī)制的困境。

紀(jì)委系統(tǒng)角色日隆

自1978年重新組建中紀(jì)委以來,中共紀(jì)委系統(tǒng)發(fā)展至今角色日隆。

重建之時(shí),中共黨章規(guī)定,中紀(jì)委第一書記必須由中央政治局常委中產(chǎn)生。但1987年中共十三大通過了黨章修正案,取消了該條款。1992年,尉健行以中央書記處書記兼中紀(jì)委書記,某種程度上降低了中紀(jì)委的權(quán)重。直至1997年中共十五大,尉健行當(dāng)選政治局常委,兼中紀(jì)委書記。自2002年中共十六大起,兩任中紀(jì)委書記均由政治局常委兼任,現(xiàn)任中紀(jì)委書記由政治局常委賀國強(qiáng)兼任。

近年來紀(jì)委系統(tǒng)不斷強(qiáng)化。1993年2月,監(jiān)察部與中紀(jì)委合署辦公,機(jī)構(gòu)列入國務(wù)院序列,編制列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)。2007年9月,新成立的國家預(yù)防腐敗局列入國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)序列,在監(jiān)察部加掛牌子。

2006年12月,中紀(jì)委常委、中央國家機(jī)關(guān)紀(jì)工委書記馬志鵬等先后出任北京、天津、上海和重慶的紀(jì)委書記,四大直轄市紀(jì)委書記完成由中央“空降”。該模式被認(rèn)為將有利于中央加強(qiáng)對地方的垂直監(jiān)督。2007年10月,新一屆中紀(jì)委增設(shè)了一名副書記,也被視為凸顯中央反腐決心。今年5月8日,中紀(jì)委首次集訓(xùn)全國2000名縣紀(jì)委書記,專家認(rèn)為,這表明中央開始更加重視基層腐敗現(xiàn)象。

同時(shí),2007年5月30日,中紀(jì)委印發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》。規(guī)定列出八種權(quán)錢交易形式和認(rèn)定這些違紀(jì)行為的具體政策界限,并要求“發(fā)布后30日內(nèi)主動(dòng)說清問題的可考慮從寬處理”。在此威懾下,河南省有979名干部主動(dòng)交代了問題。

巡視制度則是黨內(nèi)監(jiān)督的另一項(xiàng)舉措。自2003年起由中紀(jì)委、中組部聯(lián)合組建專門巡視工作機(jī)構(gòu)。最早設(shè)立了5個(gè)地方巡視組,負(fù)責(zé)巡視督察各省區(qū)市大員。目前,又增設(shè)1個(gè)金融巡視組、3個(gè)國有企業(yè)巡視組和2個(gè)國家機(jī)關(guān)巡視組。各省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委也相繼設(shè)立了專門的巡視機(jī)構(gòu)。

該制度為監(jiān)督黨內(nèi)高官起到了特殊作用,像原全國人大常委會(huì)副委員長成克杰,原中央政治局委員、上海市委書記陳良宇等案都是在巡視組提供了線索之后被逐一查處的。

獨(dú)立性與監(jiān)督的缺失

但有分析認(rèn)為,紀(jì)委部門依然缺乏足夠的獨(dú)立性。中央“空降”紀(jì)委書記是對監(jiān)督權(quán)的加碼,并沒有改變紀(jì)委書記從屬地位的現(xiàn)實(shí)。

在中共現(xiàn)有組織架構(gòu)下,權(quán)力過于集中,缺乏權(quán)力的制衡和監(jiān)督。紀(jì)委書記是黨委班子成員,自然要服從黨委班子的決定,而黨委書記在這個(gè)班子中的影響力舉足輕重。這就決定了紀(jì)委書記首先不可能有效監(jiān)督同級班子成員,就是對非常委班子的政府副職也沒有權(quán)力直接管,充其量只是協(xié)助上級紀(jì)委開展調(diào)查;對于下級部門黨政干部的權(quán)力監(jiān)督也要受到黨委班子尤其是“一把手”書記的影響和干涉。

此外,紀(jì)委書記兼任黨委常委的組織安排也在一定程度上給其提供了變賣手中監(jiān)督權(quán)、腐敗的可能,形成“窩案”。這從湖南郴州黨政班子集體腐敗案中可見一斑。

另一方面,對紀(jì)委書記監(jiān)督的缺失,又成為反腐體系的一大軟肋。從理論上說,下級可監(jiān)督上級,全黨可監(jiān)督中央,已寫入中共黨章和黨內(nèi)監(jiān)督條例,但在實(shí)際操作中較難做到。對于紀(jì)委書記的監(jiān)督,除了地方黨委、上級紀(jì)委敢監(jiān)督外,沒有一個(gè)同級的機(jī)構(gòu)能監(jiān)督。而上級紀(jì)委平時(shí)很少接觸下級紀(jì)委,存在信息不對稱的情形,很難起到監(jiān)督作用。且上級紀(jì)委和地方黨委與下級紀(jì)委存在隸屬關(guān)系,上級護(hù)短、不好拉下情面的事情也常有發(fā)生。在黨委里,紀(jì)委書記一般就是常委,怎么監(jiān)督?“在這種體制下,紀(jì)委書記腐敗絕非偶然?！?/p>

在法律法規(guī)方面,對紀(jì)委書記也沒有監(jiān)督。目前憲法只規(guī)定地方人大對“一府兩院”的監(jiān)督,2007年1月1日起施行的《監(jiān)督法》也回避了對黨委及紀(jì)委的監(jiān)督。

專家表示,“在現(xiàn)行的反腐體系中,紀(jì)委書記處于關(guān)鍵和核心地位。因此,從所處的領(lǐng)導(dǎo)地位上講,作為平級的檢察機(jī)關(guān)也很難對紀(jì)委書記進(jìn)行有效的監(jiān)督,其他機(jī)關(guān)更難以對紀(jì)委書記進(jìn)行有效監(jiān)督。”

“雙規(guī)”特權(quán)遭質(zhì)疑

紀(jì)委書記難被監(jiān)督,還在于紀(jì)委書記有“雙規(guī)”特權(quán)。按照規(guī)定,紀(jì)委有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)對調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明”,但在實(shí)際操作中,“雙規(guī)”對象并不局限于黨員、干部。亦即,紀(jì)委書記主導(dǎo)的“雙規(guī)”,只要愿意,就可能落到任何人的頭上,這一設(shè)計(jì)中的“反腐利器”,極有可能淪為紀(jì)委書記權(quán)力腐敗和牟取私利的工具。

像郴州市原紀(jì)委書記曾錦春,就將“雙規(guī)”運(yùn)用到了極致。2006年,新華社在報(bào)道該案時(shí)稱,“郴州市紀(jì)委成了曾錦春的‘東廠”,敢與他爭利的黨員、干部,一律“雙規(guī)”。從2002年開始,曾錦春越來越頻繁地借助“雙規(guī)”手段,參與礦產(chǎn)利益的控制與掠奪,一些官員因不愿將煤礦審批權(quán)交給他而被“雙規(guī)”調(diào)查,或因得罪其本人而被調(diào)查和威脅。對那些不聽“招呼”的既不是黨員干部、又沒有公職的人,他也實(shí)施“雙規(guī)”。曾錦春之所以膽大妄為,是因?yàn)樗瑫r(shí)充當(dāng)了原郴州市委書記李大倫的“打手”。李為掃清政治障礙,授意曾錦春陷害那些與他不一條心的官員,曾因此有恃無恐,趁機(jī)巧取豪奪。

由于可以規(guī)定時(shí)間、規(guī)定地點(diǎn)且規(guī)定權(quán)由行使“雙規(guī)”的各級紀(jì)委自行掌握,所以在實(shí)際操作中等于沒有時(shí)間限制,“雙規(guī)”由此成為組織內(nèi)部涉及黨員人身自由的最為嚴(yán)厲的強(qiáng)制手段,有案可查的“雙規(guī)”最高紀(jì)錄是一年零六個(gè)月。

據(jù)傳,紀(jì)檢監(jiān)察部門的辦案人員,手里都有大把空白的傳喚證、搜查證、拘留證等相關(guān)政法部門的證明,按需要,不經(jīng)有關(guān)部門同意,隨時(shí)開具,比如,給某個(gè)企業(yè)家開個(gè)稅務(wù)稽查通知,將其帶到某處“協(xié)助調(diào)查”。

“雙規(guī)”也因此遭遇各方強(qiáng)烈質(zhì)疑,被指“凌駕于黨和法律之上”。許多觀點(diǎn)認(rèn)為,“雙規(guī)”不是一種符合法治的調(diào)查手段,僅憑黨內(nèi)條例就可限制人身自由,缺乏法律依據(jù)。

權(quán)力監(jiān)督還需回歸于民

紀(jì)委書記紛紛落馬,顯示了對紀(jì)委書記的權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)控的必要性。

專家認(rèn)為,要解決紀(jì)委書記權(quán)力監(jiān)督的問題,首先,紀(jì)委書記的權(quán)力必須規(guī)范行使,紀(jì)委行使權(quán)力時(shí)要依照黨紀(jì)國法,特別是對于“雙規(guī)”這種組織措施的行使,應(yīng)當(dāng)經(jīng)過一定的程序和擁有相應(yīng)的證據(jù)。其次,要規(guī)范平級的橫向監(jiān)督與制約。包括從制度上落實(shí)檢察機(jī)關(guān)對紀(jì)委書記監(jiān)督的機(jī)制,新聞媒體對其實(shí)施監(jiān)督的機(jī)制,以及地方黨委和人大的監(jiān)督權(quán)力與機(jī)制。

專家強(qiáng)調(diào),對地方紀(jì)委進(jìn)行有效監(jiān)督應(yīng)該雙管齊下,在建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的同時(shí),還應(yīng)重視黨外監(jiān)督。

此外,應(yīng)把反腐部門作為一個(gè)特別機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。一是推進(jìn)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制改革,實(shí)行垂直管理;二是推進(jìn)輿論橫向監(jiān)督。對地方紀(jì)委實(shí)行中紀(jì)委垂直管理,是給紀(jì)委書記反腐敗減少干擾;加強(qiáng)橫向社會(huì)監(jiān)督,將包括新聞輿論在內(nèi)的監(jiān)督力量納入到紀(jì)委書記權(quán)力監(jiān)督的體系中來,是讓紀(jì)委書記的權(quán)力得到有效監(jiān)督。

專家普遍贊同,反腐不僅需要權(quán)力之間的相互制約,更需要拓展公開的社會(huì)性監(jiān)督渠道。只有做好輿論監(jiān)督、民眾參與式監(jiān)督等“體制外”監(jiān)督,才是減少紀(jì)委書記腐敗和完善反腐系統(tǒng)工程的有效途徑。

還有建議稱,中共可借鑒香港的廉政公署模式。具體而言就是:紀(jì)委部門獨(dú)立出黨委班子而直接對同級黨委書記負(fù)責(zé),其有權(quán)監(jiān)督、調(diào)查同級黨政班子成員;黨委書記對同級黨代會(huì)負(fù)責(zé),黨代會(huì)實(shí)行專職任期制,并由民主選舉產(chǎn)生;縣市一級可以實(shí)現(xiàn)黨代表的普選,選舉實(shí)行選區(qū)制,提名權(quán)由黨的各級基層組織決定。這樣的結(jié)果是權(quán)力的最終監(jiān)督權(quán)落實(shí)于民,回歸其本源。

上述觀點(diǎn)指,一直以來,中共對于反腐其實(shí)就是處于一種抉擇之中,一方面的確要反腐;但要真正有效地反腐,當(dāng)前的反腐機(jī)制又有其軟肋,而需借助民主的方式來解決“越反越腐”的魔咒。盡管并非有了民主就能解決腐敗痼疾,但民主有助于揭示腐敗,增加權(quán)力運(yùn)行的透明度,加強(qiáng)民眾對于反腐的參與度。不過,這樣一來又同中共維持其權(quán)力足夠控制力的政策相違背。