論美國《國家環(huán)境政策法》對完善我國環(huán)境法制的啟示

王　曦

摘 要:美國《國家環(huán)境政策法》(1969)是一部在世界環(huán)境法立法史上占有重要地位的法律。它以一系列立法創(chuàng)新為美國當代環(huán)境法制建設奠定了基礎。對于新時期的我國環(huán)境法制建設而言,美國《國家環(huán)境政策法》提供了具有戰(zhàn)略意義的啟示。這些啟示主要體現(xiàn)在環(huán)境法制戰(zhàn)略突破口的選擇、觀念更新、職能創(chuàng)新和制度創(chuàng)新四個緊密聯(lián)系的重要方面。從這4個方面吸取美國《國家環(huán)境政策法》的有益經(jīng)驗,對于新時期我國環(huán)境法制的完善具有重要意義。

關鍵詞: 環(huán)境法;戰(zhàn)略突破口;觀念;職能;制度創(chuàng)新

中圖分類號:DF468

文獻標識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.04.19

經(jīng)過改革開放30年的歷程,我國環(huán)境法律的覆蓋面已經(jīng)相當廣泛,幾乎所有已知的重大環(huán)境問題都處在環(huán)境法律的覆蓋之下。就環(huán)境法律的覆蓋面而言,我國環(huán)境法律已經(jīng)比較完備。在這樣的形勢下,我國的環(huán)境法制應當如何發(fā)展?下一步環(huán)境法制建設的戰(zhàn)略突破口在哪里?鑒于美國《國家環(huán)境政策法》對美國政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)型和行政決策程序的科學化和民主化的重大推動作用,深入研究該法必將有助于我們確定我國環(huán)境法制建設的發(fā)展方向和戰(zhàn)略突破口。以下擬先介紹該法的主要內(nèi)容,然后再論述該法對再我國環(huán)境法制建設方向和戰(zhàn)略突破口的啟示。

一、美國《國家環(huán)境政策法》的主要內(nèi)容

美國《國家環(huán)境政策法》(National Environmental Policy Act,NEPA)于1969年12月31日在國會通過,1970年1月1日由尼克松總統(tǒng)簽署生效并施行?！秶噎h(huán)境政策法》的主要內(nèi)容有4個方面。其一是宣布國家環(huán)境政策和國家環(huán)境保護目標;其二是明確國家環(huán)境政策的法律地位;其三是規(guī)定環(huán)境影響評價制度;其四是設立國家環(huán)境委員會。這4個方面的內(nèi)容具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系,是一個整體。

(一)宣布國家環(huán)境政策和國家環(huán)境保護目標

《國家環(huán)境政策法》宣布了一項新的國家政策,叫做“國家環(huán)境政策”。它的法律表述是:“聯(lián)邦政府與各州、地方政府以及有關的公共和私人團體合作,采取包括財政和技術援助在內(nèi)的一切切實可行的手段和措施,以旨在發(fā)展和增進普遍福利的方式,創(chuàng)造和保持人類與自然得以在建設性的和諧中生存的各種條件,滿足當代美國人及其子孫后代對于社會、經(jīng)濟和其他方面的要求?！?/p>

(注: 42 U.S.C.A. 4331(a).參見王曦.美國環(huán)境法概論 [M].武漢: 武漢大學出版社, 1992:215.)

與上述國家環(huán)境政策相適應,《國家環(huán)境政策法》宣布了國家環(huán)境目標。它包括6個方面:1.國家能夠履行作為子孫后代的環(huán)境受托保管人的責任;2.國家能夠保證為全體國民創(chuàng)造安全、健康、多產(chǎn)的并富于美學和文化價值的優(yōu)美環(huán)境;3. 國家能夠最大限度地合理利用環(huán)境,不得使其惡化或者對健康和安全造成危害,或者引起其他不良的和不應有的后果;4.國家能夠保護國家歷史、文化和自然等方面的重要遺產(chǎn),并盡可能保持一種能為每個人提供豐富與多樣選擇的環(huán)境;5.國家能夠促進人口與資源的利用達到平衡,以實現(xiàn)國民享受高度的生活水平和廣泛舒適的生活;6.國家能夠提高可再生資源的質(zhì)量,并使易枯竭資源達到最高程度的再循環(huán)。(注:42 U.S.C.A. 4331(b).參見王曦.美國環(huán)境法概論 [M].武漢: 武漢大學出版社, 1992:216.)這項6個方面的國家環(huán)境目標是國家環(huán)境政策所追求的總目標——創(chuàng)造和保持人類與自然得以在建設性的和諧中生存的各種條件,滿足當代美國人及其子孫后代對于社會、經(jīng)濟和其他方面的要求——的細化。

這項法律對美國國家環(huán)境政策的表述是相當精辟的。它充分體現(xiàn)了國際社會到1987年才正式提出,到1992年才得到公認的“可持續(xù)發(fā)展”的思想。美國提出這個國家環(huán)境政策的時間是1969年,比國際社會提出類似的思想早了18年,難能可貴。

值得注意的是,國家環(huán)境目標的6個方面中,每一個方面都以“國家”二字作為主語,這體現(xiàn)了在環(huán)境危機面前立法者對于政府公共職能的新認識。立法者認為確保這些目標的實現(xiàn)是政府的職能和責任。

(二)國家環(huán)境政策的法律地位

《國家環(huán)境政策法》在宣布新的國家環(huán)境政策后,以進一步的規(guī)定來明確其法律地位。

首先,《國家環(huán)境政策法》規(guī)定國家的其他政策、法律和法律解釋及其執(zhí)行都應當同它保持一致?！秶噎h(huán)境政策法》規(guī)定:“國會授權并命令國家機構,應當盡一切可能實現(xiàn):1.國家的各項政策、法律以及公法解釋與執(zhí)行均應當與本法的規(guī)定相一致……”(注: 42 U.S.C.A. 4332(1))

其次,《國家環(huán)境政策法》要求聯(lián)邦行政機關為保證其現(xiàn)行職權的行使同本法相一致,清理現(xiàn)行的法定職權和相關法規(guī)和政策,并向總統(tǒng)報告清理的結果和整改的建議。《國家環(huán)境政策法》規(guī)定:“所有聯(lián)邦政府機構均應當對其現(xiàn)有的法定職權、行政法規(guī)以及各項現(xiàn)行政策和程序進行一次清理,以確定其是否存在有妨礙充分執(zhí)行本法宗旨和規(guī)定的任何缺陷或矛盾,并應當就清理結果在不遲于1971年7月1日以前,向總統(tǒng)報告其職權和各項政策符合本法所規(guī)定的意圖、宗旨和程序”。(注:42 U.S.C.A. 4333)

最后,《國家環(huán)境政策法》明確規(guī)定國家環(huán)境政策和國家環(huán)境保護目標是對行政機關現(xiàn)行職權的補充?！秶噎h(huán)境政策法》規(guī)定“本法所制定的政策與目標,性質(zhì)上屬于對聯(lián)邦各機構現(xiàn)行職權的補充”。(注:42 U.S.C.A. 4335)

從這些規(guī)定我們可以看到,《國家環(huán)境政策法》是美國國會在環(huán)境危機的挑戰(zhàn)面前作出的戰(zhàn)略性反應,是立法者與時俱進,對美國聯(lián)邦法律體系、行政目標和行政職能的重大完善。

(三)環(huán)境影響評價制度

然而,僅有上述一系列法律宣示是不夠的。新的國家環(huán)境政策不會因為有了這些宣示就可以在現(xiàn)實中得到實行。法律必須為新的國家環(huán)境政策的施行提供一個的平臺、載體或程序,使之在現(xiàn)實中成為可操作的東西。為避免《國家環(huán)境政策法》成為無人理睬的一紙空文,印第安納大學林頓?戈得維爾教授建議在該法中增加一項要求行政機關斷定其行政行為的環(huán)境影響的內(nèi)容[1]。他的建議得到《國家環(huán)境政策法》提案人杰克遜參議員的采納,并最后反映在這項法律中。這個建議就是環(huán)境影響評價制度。

《國家環(huán)境政策法》規(guī)定:聯(lián)邦政府的所有部門對人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的各項提案或法律草案、建議報告以及其他重大聯(lián)邦行為,均應當由負責經(jīng)辦的官員提供一份包括下列事項的詳細說明:1擬議行為對環(huán)境的影響;2提案行為付諸實施對環(huán)境所產(chǎn)生的不可避免的不良影響;3提案行為的各種替代方案;4對人類環(huán)境的區(qū)域性短期使用與維持和加強長期生命力之間的關系;5提案行為付諸實施時可能產(chǎn)生的無法恢復和無法補救的資源耗損。(注:42 U.S.C.A. 4332(c))這個說明就是《環(huán)境影響報告書》。這就是《國家環(huán)境政策法》關于環(huán)境影響評價制度的規(guī)定。

從1970年到1987年,為了落實《國家環(huán)境政策法》關于環(huán)境影響評價的規(guī)定,依據(jù)《國家環(huán)境政策法》設立的總統(tǒng)咨詢和協(xié)調(diào)機構——國家環(huán)境質(zhì)量委員會(Council on Environmental Quality,CEQ)為之規(guī)定了詳細的程序——《國家環(huán)境政策法條例》(NEPA Regulations,又稱“《CEQ條例》”。《CEQ條例》被收入美國政府的《聯(lián)邦條例典》(Code of Federal Regulations, CFR)第40卷之中。(注:40 CFR 1500-1508)《CEQ條例》總結了《國家環(huán)境政策法》施行初期的經(jīng)驗,尤其是法院有關環(huán)境影響評價問題的重要判決,對環(huán)境影響評價的主體、內(nèi)容,以及是否、何時、如何編制環(huán)境影響報告書等程序性問題作了詳細的說明?！秶噎h(huán)境政策法條例》規(guī)范了環(huán)境影響評價程序,為行政機關依法行政提供了詳細的、可操作的程序。

美國的環(huán)境影響評價制度是為了改善行政決策而制定的?！禖EQ條例》這樣表述環(huán)境影響評價制度的目的:“環(huán)境影響報告書的主要目的是提供一種強制行動手段,以保證法律規(guī)定的政策和目標能夠納入聯(lián)邦政府進行中的項目和行動……《環(huán)境影響報告書》不應當只是一個披露文件,它應當和其它相關材料一同被聯(lián)邦行政人員用來計劃行政和做出決策?！?注:40 CFR 1502.1)環(huán)境影響報告書是一個對社會公開的,征求政府其他行政機構和公眾及非政府組織的評論的文件。由于有了這些規(guī)定,國家環(huán)境政策變成了一個可以影響和改變行政決策的實在而完整的制度。保護環(huán)境從可被行政機關當作“口惠”利用的東西變成了對行政決策的新的、具有法律效力的約束?！秶噎h(huán)境政策法》用環(huán)境影響評價程序的規(guī)定建立對政府有關環(huán)境的行政行為的監(jiān)督和制約制度。通過環(huán)境影響評價程序,國家環(huán)境政策和目標被納入行政機關的決策過程,成為在決策中同經(jīng)濟等其他因素相平衡的一個重要砝碼。通過環(huán)境影響評價程序,其他行政機構、公眾和社會團體都可以對行政機關有關環(huán)境的行政行為表達意見,從而可以合法、有序、有效地參與政府的環(huán)境管理過程。

《國家環(huán)境政策法》以及它所規(guī)定的環(huán)境影響評價程序為法院對于行政機關有關環(huán)境的行政行為的司法審查提供了法律依據(jù)和平臺。在《國家環(huán)境影響評價法》施行之后的頭20年里,在聯(lián)邦法院里,關于環(huán)境影響評價的行政訴訟不斷發(fā)生。企業(yè)、公共團體、州政府等法律主體針對聯(lián)邦政府機關的決策在環(huán)境影響評價程序上的瑕疵提出了無數(shù)的行政訴訟,一次又一次地將聯(lián)邦行政機關的決策者告上法庭。美國聯(lián)邦法院的三個層次——聯(lián)邦地方法院、聯(lián)邦上訴法院和聯(lián)邦最高法院都審理過關于《國家環(huán)境政策法》的案件。其中由前二者受理的此類案件不計其數(shù)。聯(lián)邦法官的判決,反過來影響環(huán)境影響評價程序的完善,上述《CEQ條例》吸收了大量的法院判決中決定的規(guī)則。法院司法審查權的行使,為《國家環(huán)境政策法》規(guī)定的環(huán)境影響評價制度提供了最后的保障,有力地促進了《國家環(huán)境政策法》的立法宗旨——完善行政決策,使其在涉及環(huán)境的事項上民主化和科學化;因此,環(huán)境影響評價程序是一個具有重大而深遠意義的制度創(chuàng)新。

(四)國家環(huán)境質(zhì)量委員會

《國家環(huán)境政策法》宣布在總統(tǒng)辦公廳下設立一個國家環(huán)境質(zhì)量委員會。委員會由3人組成。委員人選須由總統(tǒng)任命并經(jīng)參議院批準?？偨y(tǒng)從3人之中任命一人為委員會主席?！董h(huán)境政策法》對委員人選的資歷有很高要求。他們必須是極優(yōu)人才。他們教育背景、工作經(jīng)驗和成就必須使他們適合承擔下列工作:分析、解釋環(huán)境趨勢和環(huán)境政策和目標;評價聯(lián)邦政府的項目和活動;深刻理解并關心國家的科學、經(jīng)濟、美學和文化需要和利益,起草并提出促進國家環(huán)境質(zhì)量的國家政策。(注:42 U.S.C.A.4342)

國家環(huán)境質(zhì)量委員會的職能主要有兩項:為總統(tǒng)提供環(huán)境方面咨詢意見和協(xié)調(diào)行政機關的有關環(huán)境影響評價的活動。

國家環(huán)境質(zhì)量委員會首先是一個總統(tǒng)的咨詢機構。《國家環(huán)境政策法》規(guī)定它的職責是:協(xié)助總統(tǒng)編制國家環(huán)境質(zhì)量報告;收集有關環(huán)境條件和趨勢的情報,分析解釋這些環(huán)境條件和趨勢及其對國家環(huán)境政策的影響,并向總統(tǒng)報告;根據(jù)《國家環(huán)境政策法》審查、評價聯(lián)邦政府的項目和活動并報告總統(tǒng);向總統(tǒng)提出有關改善環(huán)境的政策建議;對環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)狀況進行調(diào)查研究,記錄并確定自然環(huán)境的變化,并為連續(xù)分析這些變化和解釋變化的原因積累資料;至少每年一次向總統(tǒng)報告國家環(huán)境質(zhì)量狀況等。(注:42 U.S.C.A.4344)

國家環(huán)境質(zhì)量委員會還是一個行政機關間的協(xié)調(diào)機構。它的協(xié)調(diào)職能來自法律和總統(tǒng)行政命令兩方面的授權。一方面,《國家環(huán)境政策法》要求聯(lián)邦、州和地方行政機關將其《環(huán)境影響報告書》連同有關的評論和觀點提交國家環(huán)境質(zhì)量委員會。(注:42 U.S.C.A.4332,2,(3),⑤)而后,《清潔空氣法》第309條(b)款規(guī)定,當聯(lián)邦環(huán)保局長從保護公眾健康和環(huán)境質(zhì)量的角度對立法、行動或規(guī)章有不同意見時,他必須將該事項移交國家環(huán)境質(zhì)量委員會。(注:42 U.S.C.A.7609(b))這些法律授權環(huán)境質(zhì)量委員會協(xié)調(diào)解決行政機關間有關環(huán)境影響評價的意見分歧。另一方面,1970年第11514號總統(tǒng)行政命令授權環(huán)境質(zhì)量委員會制定聯(lián)邦行政機關編制環(huán)境影響報告書所應遵守的準則。1977年第11991號總統(tǒng)行政命令更進一步,授權委員會制定實施《環(huán)境政策法》的條例并以其取代原準則。該條例于1987年頒布施行至今。(注:4O CFR l504)該條例規(guī)定委員會有權采取下列行動:提議舉行討論、公開會議或聽證會;根據(jù)爭議的問題是否具有全國性意義決定爭議是否由爭議各方自行解決;決定有關問題暫不適于移交委員會,應由分歧各方繼續(xù)協(xié)商;將有關事項移交總統(tǒng)決定等。這兩項總統(tǒng)行政命令的意圖在于統(tǒng)一聯(lián)邦行政機關實施《環(huán)境政策法》的程序,尤其是統(tǒng)一它們的環(huán)境影響評價程序。國家環(huán)境委員會制定的關于環(huán)境影響評價的準則和實施《環(huán)境政策法》的條例是委員會的行使協(xié)調(diào)職能的集中體現(xiàn)。它為聯(lián)邦行政機關的環(huán)境影響評價活動和其他實施《環(huán)境政策法》的行為規(guī)定統(tǒng)一的基本程序,從而大大減少出現(xiàn)分歧和沖突的可能性。這些準則和條例的規(guī)定在很多有關環(huán)境影響評價的訴訟中得到法院的承認和援引。據(jù)早年的統(tǒng)計,到1982年為止,環(huán)境質(zhì)量委員會共受理19件協(xié)調(diào)案件。其中12件來自聯(lián)邦環(huán)保局,6件來自內(nèi)政部,1件來自國防部。(注:Coundlon Environmental Quality. 13th Annual Report on Environmental Quality[R], 1983:234. 轉(zhuǎn)引自Daniel R. Mandelker. NEPA Law and Litigation[M], Callaghan & Company, USA:37.)

從上可見,設立國家環(huán)境質(zhì)量委員會的目的,一是使行政部門的首腦——總統(tǒng)掌握關于國家環(huán)境狀況的準確而全面的信息,從而使總統(tǒng)能夠在有關資源與環(huán)境的事項的決策時作出正確的決策。

二、美國《國家環(huán)境政策法》的實施效果

《國家環(huán)境政策法》的立法目的是通過環(huán)境影響評價程序迫使聯(lián)邦行政機關把對環(huán)境價值的考慮納入決策過程。在實踐中這個目的達到了嗎?對這個問題的回答是對《國家環(huán)境政策法》實施成敗的判斷。筆者曾在1992年考察了10多位學者和若干官方機構的研究報告,發(fā)現(xiàn)對美國官方和非官方大都對《國家環(huán)境政策法》持肯定的態(tài)度。

惠克爾曼(Wichelman)在1976年發(fā)表的《〈1969年國家環(huán)境政策法〉的行政機關解釋:解釋不同反應的概念框架》一文中指出行政機關實施《國家環(huán)境政策法》經(jīng)歷了4個階段:早期的解釋性階段和形式遵守階段和后期的一體化規(guī)劃階段和計劃性規(guī)劃階段。他認為,在一體化規(guī)劃階段,行政機關認識到環(huán)境影響評價的好處并將環(huán)境審查制度化,成為行政機關職能的組成部分。在計劃性規(guī)劃階段,環(huán)境利益在項目和政策在決策層次上被結合到行政決策之中。(注:轉(zhuǎn)引自Mandelker. NEPA and Litigation [M].USA: Callaghan & Company. Chap. 11:12-13.)

理查得?安德魯斯(Richard Andrews)在1976年發(fā)表的《〈國家環(huán)境政策法〉的實踐:環(huán)境政策或行政改革》一文中指出了《國家環(huán)境政策法》對行政決策帶來好的影響。好的影響包括:(1)強迫行政機關更廣泛和更系統(tǒng)地探究其行動的目的和環(huán)境后果;(2)環(huán)境影響評價文件對工程設計發(fā)生了中等程度的直接影響和巨大的間接影響;(3)公眾對環(huán)境影響評價的參與和評論發(fā)生了有效的影響;(4)對有關環(huán)境的應用研究予以巨大推動。安德魯斯認為《國家環(huán)境政策法》起到了不大但亦不小的改善行政決策的作用。他認為行政機關在決策時考慮環(huán)境影響的程度取決于行政機關內(nèi)部和外部兩方面力量的影響。(注:轉(zhuǎn)引自Mandelker. NEPA and Litigation [M].USA: Callaghan & Company. Chap. 11:13.)

李諾夫(Liroff)1980年發(fā)表的《〈國家環(huán)境政策法〉一一我們現(xiàn)處何處和朝何處去》和瑟吉?泰勒(Serge Taylor)1984年發(fā)表的《迫使官僚機構思考:行政改革的環(huán)境影響戰(zhàn)略》兩篇文章深入討論了上述安德魯斯文章中關于行政機關內(nèi)、外兩種力量及其影響的觀點。他們認為有兩種力量促使行政機關遵守《環(huán)境政策法》。一種是行政機關以外的力量,如法院和公眾環(huán)保團體;另一種是行政機關的內(nèi)部力量。(注:李諾夫文章節(jié)選,見Frederick R. Anderson, etc., Environmental Protection: Law and Policy [M].p.791-792.泰勒的觀點,轉(zhuǎn)引自Mandelker, NEPA and Litigation[M].Chap. 11:14-17.)

哥倫比亞大學法學院的弗蘭克?格拉德(Frank P,Grad)教授1980年在其《環(huán)境法專論》一書中認為“必須把《國家環(huán)境政策法》看做一個成功的故事?！盵2]他指出《國家環(huán)境政策法》發(fā)生了如下明顯作用:一、使行政機關更加認識其行動的環(huán)境后果;二、使行政機關應用環(huán)境影響評價程序;三、在法院的幫助下,使環(huán)保主義者擁有能與工業(yè)界和政府抗衡的力量。(注:參見Frank P. Grad.Treatise on Environmental Law[M]. New York: Matthew Bender and Company, Inc., 1980:9-153-154,456)

德克薩斯技術大學法學院的弗蘭克?斯基倫(Frank F. Skillern)教授1981年在《環(huán)境保護——法律框架》一書中指出:“因為《國家環(huán)境政策法》,聯(lián)邦行政機關必須有所改變?！瓰榱税循h(huán)境因素同行政機關的決策程序相結合,行政機關必須雇傭在發(fā)展生態(tài)學、環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境科學等學術領域具有專門知識的人員。原來末接觸環(huán)境價值或沒有考慮環(huán)境價值的經(jīng)驗的行政機關現(xiàn)在必須在決策過程中衡量和充分評價環(huán)境價值?！盵3]

環(huán)境影響評價程序的首倡者、印第安納大學戈得維爾教授1982年在《科學與國家環(huán)境政策法》一書中指出:“大多數(shù)最近的關于《國家環(huán)境政策法》實施情況的研究都認為,由于實施《國家環(huán)境政策法》,多學科的科學已普遍地同重要資源管理機關的規(guī)劃過程相結合?！盵4]他指出這方面的一個突出表現(xiàn)是行政機關比以前雇傭更多的科學家。

密蘇里大學哥倫比亞總部法學院的彼得?戴維斯(Peter N. Davis)教授認為《國家環(huán)境政策法》產(chǎn)生下述影響:一、真正糟糕的工程被自愿放棄;二、很多工程由于法院命令的環(huán)境影響報告書中暴露下不利于環(huán)境的影響而被迫放棄;三、很多工程改善其設計;四、大多數(shù)行政機關已掌握編制合格的環(huán)境影響報告書的方法;五、很多行政機關在工程的選擇和設計方面做得更好;六、盡管行政機關的偏向和利益集團的壓力活動仍存在,《國家環(huán)境政策法》在一定程度上削弱了其影響。(注:引自Peter N. Davis. Class Notes of Environmental Law, 1990.)

美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會在1978年和1980年的《國家環(huán)境質(zhì)量報告》中都對《國家環(huán)境政策法》予以肯定的評價。1978年的報告對過去8年依據(jù)《國家環(huán)境政策法》對聯(lián)邦行政機關提起的訴訟作了統(tǒng)計和分忻。據(jù)該統(tǒng)計,在那以前的8年里,共有938起這類案件。

聯(lián)邦環(huán)保局和其他一些聯(lián)邦機關的調(diào)查研究也對《國家環(huán)境政策法》的作用給予積極的評價。聯(lián)邦環(huán)保局1980年在調(diào)查分析對它的污水處理廠和排污許可證項目適用《國家環(huán)境政策法》的情況之后,得出結論:環(huán)境影響評價大大改善了決策。該研究報告指出,環(huán)境影響評價導致對環(huán)境資源的長期保護和改善,環(huán)境影響評價在保護環(huán)境的同時還改善工程的成本效益[5]。其他行政機關如農(nóng)業(yè)部森林署、內(nèi)政部、住房和城市發(fā)展部、能源部、陸軍工程兵團等也認為實施《國家環(huán)境政策法》改善了行政決策。

《國家環(huán)境政策法》的確起到了它的立法者所希望的迫使聯(lián)邦行政機關在行政決策過程中充分考慮環(huán)境價值的作用?！秶噎h(huán)境政策法》的積極作用可概括為以下幾點:(1)使行政機關對環(huán)境價值的考慮制度化、職能化,在行政機關中創(chuàng)造了一個履行其環(huán)保職能的內(nèi)部環(huán)境和內(nèi)部力量;(2)創(chuàng)造了一個監(jiān)督行政機關履行其環(huán)保職責的外部環(huán)境和外部力量;(3)使環(huán)境影響評價成為行政決策程序的有機組成部分,改善了行政決策的質(zhì)量。但也要看到《環(huán)境政策法》的實施還面臨一些問題和障礙。這些問題和障礙主要有:(1)行政機關對考慮替代方案仍存在消極認識或面臨實際困難;(2)由于政治原因行政機關有時不能正確處理同污染者和環(huán)境主義者之間的關系;(3)環(huán)境影響評價程序中的公眾參與和評論程序,尤其是行政機關之間的參與和評論,有待加強;(4)有待創(chuàng)造條件,幫助行政機關扭轉(zhuǎn)環(huán)境影響評價的“防御性”和被動性。

正是因為《國家環(huán)境政策法》的特殊作用,美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會把它稱作“保護環(huán)境的國家基本章程”。(注: 《CEQ條例》,第1500.1節(jié)。)委員會認為它為美國的環(huán)境保護規(guī)定了政策,設立了目標,并提供了實施政策的手段。(注:《CEQ條例》,第1500.1節(jié)。)《國家環(huán)境政策法》是一部從宏觀方面調(diào)整國家基本政策的法律,它使環(huán)境保護成為聯(lián)邦政府的新增職能并將之法律化。不僅如此,《國家環(huán)境政策法》還是一部監(jiān)督和制約行政決策的法律,它對所有聯(lián)邦行政機關補充了保護環(huán)境的法律義務和責任;它以統(tǒng)一的國家環(huán)境政策、目標和程序改變了行政機關在環(huán)境保護問題上各行其是、消極渙散的局面;它規(guī)定的環(huán)境影響評價程序迫使行政機關將有關環(huán)境的行政決策公開化,應邀請公眾和其他方面對該行政決策表達意見,從而把環(huán)境價值納入決策過程,改變了行政機關過去的忽視環(huán)境價值的行政決策方式?！秶噎h(huán)境政策法》在美國歷史上第一次為行政機關正確對待經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護兩方面利益和目標創(chuàng)造了嶄新的、十分有利的內(nèi)部和外部條件。

三、美國《國家環(huán)境政策法》對新時期完善我國環(huán)境法制的啟示

當前,我國環(huán)境法制建設所面臨的形勢在某些方面同美國在1960年代所面臨的形勢十分相似。美國《國家環(huán)境政策法》的制定是在1960年后期。當時,在資源環(huán)境領域里,美國面臨的形勢是環(huán)境問題嚴重但國家尚未確定國家環(huán)境政策,政府尚未明確其環(huán)境保護職能;政府的現(xiàn)行職能和決策程序很不適應應對環(huán)境挑戰(zhàn)的需要;民眾對環(huán)境立法和政府環(huán)境保護職能的建立和有效行使有很高的呼聲。我國的《環(huán)保法》雖然制定已有18年,但是當前我國仍然面臨嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞,經(jīng)濟發(fā)展的資源環(huán)境代價過大。環(huán)境法律雖然規(guī)定了保護環(huán)境是政府的職能,但缺乏有效的、配套的制度設計來保障其足以同以犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展觀相抗衡。同時,政府這項職能的行使不到位,資源環(huán)境管理存在比較嚴重的缺位和失效。國民對于政府的環(huán)境保護工作是不滿意的?？梢?雖然在時間上相差約40年,但就面臨的形勢、問題和對策而言,我國可以從美國《國家環(huán)境政策法》的歷史經(jīng)驗中吸取有益的營養(yǎng)。

通過研究美國環(huán)境法在與我國某些相似的歷史背景下的發(fā)展,我們可以從中得到很多有益于我國環(huán)境法制的啟示。就美國《國家環(huán)境政策法》的歷史經(jīng)驗而言,它對當前我國環(huán)境法制建設的啟示主要在于環(huán)境法制建設的方向和環(huán)境法律的基本功能上,具體而言體現(xiàn)在環(huán)境法制戰(zhàn)略突破口的選擇、觀念更新、職能創(chuàng)新和制度創(chuàng)新4個緊密聯(lián)系的方面。

(一)戰(zhàn)略突破口——政府的環(huán)境行政行為

綜觀美國政府的立法、行政和司法3大部門對于環(huán)境危機的最初反應,我們可以看到,種種的反應都圍繞著一個中心——行政部門。立法部門的主要反應是授權行政部門進行環(huán)境管理并要求行政部門先從自身的職能和決策程序的改革做起。行政部門的主要反應是按《國家環(huán)境政策法》的要求檢查和完善自己的各項職責,將環(huán)境影響評價制度納入行政決策程序。司法部門的反應主要是通過判例解釋《國家環(huán)境政策法》,并對聯(lián)邦機關的環(huán)境行政行為進行司法審查。

美國《國家環(huán)境政策法》的歷史經(jīng)驗表明,當美國的立法機關——國會決意為應對環(huán)境危機的挑戰(zhàn)而采取立法對策的時候,它所選擇的戰(zhàn)略突破口是行政部門,更具體地說,是聯(lián)邦政府行政部門有關環(huán)境的行政行為?！秶噎h(huán)境政策法》適用于“所有的聯(lián)邦政府的機關”。(注: 《美國法典》,第4332條,第2款。)一切聯(lián)邦行政機關在做出可能對環(huán)境有重大影響的行動決策之前,都要按照《國家環(huán)境政策法》的規(guī)定,對擬議的行動進行環(huán)境影響評價,公開環(huán)境影響報告書并邀請公眾和其他政府機關對其進行評論。有關機關必須認真聽取公眾和來自其他政府機關的意見,并將其提交決策者參考。只有在經(jīng)過這個環(huán)境影響程序之后,擬議行動的政府機構才能做出決策。在聯(lián)邦國會的帶動下,各州議會紛紛制定本州的類似《國家環(huán)境政策法》的法律和環(huán)境影響評價程序,將州政府的環(huán)境行政行為納入法律監(jiān)督和制約的范圍。

在《國家環(huán)境政策法》施行之后,《CEQ條例》對“聯(lián)邦行動”給予寬泛的解釋,從而將環(huán)境影響評價程序適用于幾乎所有的由聯(lián)邦行政機關做出的行政決定。它將“聯(lián)邦行動”分為對人類環(huán)境有重大影響的“立法建議”和對人類環(huán)境有影響的其他聯(lián)邦行動兩大類。這里的“立法建議”,指的是由聯(lián)邦行政機關對國會提出的議案或立法建議,包括聯(lián)邦行政機構申請批準條約的行為。(注: 《CEQ條例》,第1508.17節(jié)。)聯(lián)邦行政機關對國會提出的議案或者立法建議,必須附有關于該議案或者立法建議的《環(huán)境影響報告書》以及聯(lián)邦行政機關收到的對該《環(huán)境影響報告書的》評論和該機關對這些評論的答復,供國會有關委員會在審議該立法建議時參考?！捌渌卮舐?lián)邦行動”包括“全部或部分地由聯(lián)邦政府資助的、 協(xié)助、從事的、管理的或批準的工程或項目(又被稱為‘聯(lián)邦化了的行為,federalized actions);新的或修改了的行政決定、條例、計劃、政策或程序”。(注: 《CEQ條例》,第1508.18節(jié)。)這類行動包括新的和正在進行的行動和按照法律規(guī)定應當作為但未作為的法律行為。根據(jù)《CEQ條例》的這個規(guī)定,應當做環(huán)境影響評價的行政行為,既包括立法建議,又包括行政行為;既包括行政作為,又包括行政不作為;既包括純粹的聯(lián)邦行為,又包括“聯(lián)邦化了的”州、地方政府的和私人的行為;既包括具體行政行為如審批和許可,又包括抽象行政行為如制訂政策、規(guī)章、計劃和行動方案。

在環(huán)境危機面前,美國國會選擇聯(lián)邦政府的行政行為作為突破口,道理有3條。其一,保護環(huán)境,防治污染是政府的職責,政府是為了克服環(huán)境污染這樣的市場失靈而存在的。清潔的、有益于健康的環(huán)境是政府應當提供的基本的公共產(chǎn)品和公共服務;其二,政府是社會管理者,管理企業(yè)和其他社會主體的對環(huán)境有害的行為如排放污染物和廢物的行為?，F(xiàn)時的污染泛濫,在很大程度上是政府管理不力造成的;其三,政府的行政行為往往也是造成環(huán)境問題的原因,例如,政府土地利用規(guī)劃、國家資源開發(fā)規(guī)劃和審批、建設項目的資助、審批等等,往往帶來嚴重的環(huán)境問題。這3條理由都說明政府職能和行政決策的完善是應對環(huán)境危機的首要目標。企業(yè)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的影響在空間和時間上往往是有限的。但政府環(huán)境保護職能的缺失,卻往往對全國乃至國外環(huán)境帶來大范圍、長時間的損害,而且這種損害在事后往往無法補救或補救的經(jīng)濟代價極高。因此,在環(huán)境資源保護領域里政府職能和行政決策的完善對于一個國家的長遠發(fā)展而言是必不可少的,而且完善得越早,環(huán)境、資源和經(jīng)濟的代價越小。

反觀我國,從1979年制定的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》到1989年制定的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)保法》),環(huán)境保護工作戰(zhàn)略突破口的選擇都不在政府行政職能和行政程序的完善,而在企業(yè)上。我們的戰(zhàn)略突破口,先是工業(yè)“三廢”(廢氣、廢水、廢渣),后擴大到生態(tài)建設或者生態(tài)破壞的防治,始終圍繞著企業(yè)(產(chǎn)品生產(chǎn)者和資源開發(fā)者)轉(zhuǎn)。法律對于政府由于決策失當可能引起大范圍、長時期的環(huán)境危害這一情況沒有給予足夠的注意。法律沒有為預防政府在資源環(huán)境問題上的決策失誤做出嚴謹?shù)闹贫仍O計。我國的環(huán)境資源法律重對市場主體的控制,輕對市場主體的管制者——政府的制約和監(jiān)督。由于缺乏這種針對政府的制度設計,政府中一部分領導同志的“重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護”的觀念和行為沒有被有效遏制,在有的地方或情況下甚至出現(xiàn)了環(huán)境管理者與管理相對人同流合污的現(xiàn)象。從1979年的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》算起,我國的環(huán)境法制已經(jīng)經(jīng)過了30年。但現(xiàn)在我們?nèi)匀幻媾R著嚴重的資源環(huán)境問題。這種情況迫使我們尋找完善我國環(huán)境法制的突破口。我國的資源環(huán)境形勢和美國《國家環(huán)境政策法》的經(jīng)驗都告訴我們,這個新的突破口應當在政府身上。

(二)觀念更新——以國家環(huán)境政策統(tǒng)一思想

《國家環(huán)境政策法》宣布的國家環(huán)境政策對于更新和統(tǒng)一美國政府和國民的發(fā)展觀起到了重大作用。美國國家環(huán)境政策的核心表述是:“以旨在發(fā)展和增進普遍福利的方式,創(chuàng)造和保持人類與自然得以在建設性的和諧中生存的各種條件,滿足當代美國人及其子孫后代對于社會、經(jīng)濟和其他方面的要求”。這段話包含著一些世界各國公認的、至今仍在努力實踐的重要思想。

按照這些思想在國家環(huán)境政策文字表述中出現(xiàn)的順序,我們首先可以看到“以發(fā)展來解決環(huán)境問題”的思想。它體現(xiàn)在“以旨在發(fā)展和增進普遍福利的方式”這段文字中。這段文字后面所說的國家環(huán)境政策目標即“創(chuàng)造和保持人類與自然得以在建設性的和諧中生存的各種條件,滿足當代美國人及其子孫后代對于社會、經(jīng)濟和其他方面的要求”,這個目標必須是以保持發(fā)展和增進福利的方式來實現(xiàn),而不是以停止發(fā)展或減少福利的方式來實現(xiàn)。這同我們常說的“以發(fā)展來解決發(fā)展中的問題”是一個意思。以發(fā)展來解決發(fā)展中的問題,需要創(chuàng)造性思維。如何以“以旨在發(fā)展和增進普遍福利的方式”來“創(chuàng)造人類與自然得以在建設性的和諧中生存的各項條件”,這個問題正是我國當前面臨的一個重大挑戰(zhàn)。

其次,我們可以看到“人與自然和諧”的思想。它體現(xiàn)在“創(chuàng)造和保持人類與自然得以在建設性的和諧中生存的各種條件”這一段文字中。這個思想所表達的是一種立法者所追求的理想狀態(tài)。國家環(huán)境政策的終極目標就在于此。國民的根本利益也在于此。這個思想同我國當前提倡的科學發(fā)展觀中關于“以人為本”和“人與自然和諧”的思想有異曲同工之妙。

再次,我們可以看到“代內(nèi)公平和代際公平”的思想。它體現(xiàn)在“滿足當代美國人及其子孫后代對于社會、經(jīng)濟和其他方面的要求”這段文字的前半部分中。這段文字體現(xiàn)了立法者的公平觀和歷史責任感。創(chuàng)造人類與自然的和諧的條件,既是為了滿足當代的美國人的需求,又是為了滿足他們的后代的需求。這個思想在《國家環(huán)境政策法》通過十幾年之后,在聯(lián)合國布倫特蘭委員會集合全世界的關于環(huán)境與發(fā)展問題的專家所制訂的研究報告《我們共同的未來》中得到重申,并在1992年的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上推廣到全世界。

最后,我們可以看到“環(huán)境、社會、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展”的思想。它體現(xiàn)在“滿足當代美國人及其子孫后代對于社會、經(jīng)濟和其他方面的要求”這段文字的后半部分中。環(huán)境保護不是為了環(huán)保而環(huán)保,而是為了滿足人類對于社會、經(jīng)濟和其他方面的需求。不能以犧牲人類的社會、經(jīng)濟和其他方面的需求來搞環(huán)保。環(huán)保必須與人類的社會、經(jīng)濟和其他方面的發(fā)展結合起來,統(tǒng)一起來。這個思想,同布倫特蘭委員會和1992年聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會所推薦的“可持續(xù)發(fā)展”概念是完全一致的,也同我國當前踐行的科學發(fā)展觀的內(nèi)涵是一致的。

在1969年的歷史背景下,美國國家環(huán)境政策中包含這些思想無疑是非常先進的。它們代表著當時的人類對于環(huán)境問題的最高認識。它們對于政府、企業(yè)和國民的觀念更新具有極大的教育意義。正是在這種先進思想的指引下,美國在1970-1980年代進行了大規(guī)模的國內(nèi)環(huán)境立法,而且這種立法成為世界各國的楷模。同樣在這種先進思想的感召下,美國在1970-1980年代成為世界環(huán)境保護事業(yè)的領導者。

當前我國正在踐行的科學發(fā)展觀與美國國家環(huán)境政策有異曲同工之妙,兩者都旨在更新和統(tǒng)一政府、企業(yè)和民眾關于發(fā)展與環(huán)保的認識。從美國《國家環(huán)境政策法》的經(jīng)驗中,我們得到的一個重要啟示是:科學發(fā)展觀必須在法律上得到確立,而《環(huán)保法》的修訂為科學發(fā)展觀在資源環(huán)境法律中得到確認提供了一個寶貴的契機。

(三)職能創(chuàng)新——完善政府公共職能

《國家環(huán)境政策法》最重要的貢獻是豐富和完善聯(lián)邦政府公共職能。在《國家環(huán)境政策法》通過之前,對于美國政府乃至世界各國政府,環(huán)境問題都是一個新的問題,因而政府公共職能中是否含有防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的管理職能,在法律上沒有明確的規(guī)定。在《國家環(huán)境政策法》通過之前,美國雖然有《清潔空氣法》等針對污染問題的法律,但這些法律為聯(lián)邦政府設定的職能僅限于對污染問題的科學研究、統(tǒng)計和報告,沒有確立聯(lián)邦政府環(huán)境管制權力。在涉及政府環(huán)境管制的關鍵問題,如政府干預的合法性、管理體制、管理制度和執(zhí)法權等問題上,法律缺乏明確規(guī)定。

《國家環(huán)境政策法》的通過,標志著美國國會在資源環(huán)境領域里豐富和完善了聯(lián)邦政府公共職能。如前所述,《國家環(huán)境政策法》不僅宣布了國家環(huán)境政策,而且明確規(guī)定它是對聯(lián)邦政府現(xiàn)行職能的補充,并且其他的法律、法規(guī)和法律解釋及其執(zhí)行都不得同其相違背。《國家環(huán)境政策法》從法律上解決了聯(lián)邦政府環(huán)境保護職能的合法性問題,為聯(lián)邦政府的環(huán)境管理權奠定了法律基礎。由于《國家環(huán)境政策法》的通過,美國聯(lián)邦政府的公共職能與時俱進,正式擴展到資源環(huán)境領域,其意義不可低估。

美國《國家環(huán)境政策法》在聯(lián)邦政府公共職能上的創(chuàng)新,給我們的一個重要啟示是政府公共職能的創(chuàng)新和擴展必須得到法律的確認。只有得到法律的確認,這種公共職能的創(chuàng)新和擴展才是剛性的即穩(wěn)定的和權威的;否則,它就是柔性的即不穩(wěn)定的和無權威的。在我國,不少政府官員可以為了經(jīng)濟發(fā)展和GDP增長指標而無視資源環(huán)境為之付出的巨大代價。這種情況的廣泛存在,不能不說與環(huán)境保護職能在我國仍然處于柔性狀態(tài)有關。這種“柔性”的另一種常見的表述是“軟指標”。很多官員認為環(huán)境保護是“軟指標”,而只有GDP增長才是“硬指標”。我國的資源環(huán)境類法律雖然很多,但沒有一部法律像美國的《國家環(huán)境政策法》那樣,既要求國家機構應做到使國家的各項政策、法律和法律解釋及其執(zhí)行都要同該法相一致,又要求聯(lián)邦行政機關為保證其現(xiàn)行職權的行使同國家環(huán)境政策相一致,清理現(xiàn)行的法定職權和相關法規(guī)和政策,并向總統(tǒng)報告清理的結果和整改的建議,還明確規(guī)定國家環(huán)境政策和國家環(huán)境保護目標在性質(zhì)上屬于對聯(lián)邦各機構現(xiàn)行職權的補充,并要求影響環(huán)境的行政決策要經(jīng)過環(huán)境影響評價程序。環(huán)境保護雖然早就被認為是一項“基本國策”,但不僅它的內(nèi)涵從未得到統(tǒng)一的界定,而且它從未在法律上得到明確的規(guī)定。從功能上看,《環(huán)保法》是環(huán)境資源類法律中惟一的一部應當并可能界定并宣布國家環(huán)境政策的法律。但是《環(huán)保法》沒有這樣做。由于我國的法律對政府環(huán)境保護公共職能沒有給與足夠明確的規(guī)定,政府的這項職能一直處于相對薄弱的地位。這是我國政府中比較普遍存在“重經(jīng)濟發(fā)展,輕環(huán)境保護”現(xiàn)象的重要原因。

由于以法律確認政府環(huán)境保護職能是如此重要,我國環(huán)境法制建設應當盡快補上這一課。修訂《環(huán)保法》為我國彌補政府環(huán)境保護公共職能合法性的不足,從法律上確立政府環(huán)境管理公共職能的地位,提供了一個寶貴的契機。我們可以借鑒美國《國家環(huán)境政策法》的做法,以法律界定并宣布國家環(huán)境政策,并要求政府各部門對照國家環(huán)境政策檢查本部門的職責,使本部門職責同國家環(huán)境政策統(tǒng)一起來,并對我國的環(huán)境影響評價程序做相應的完善。新時期的環(huán)境法制應當能夠通過立法,進一步明確環(huán)境保護是政府公共職能的有機組成部分,使我們的政府成為一個能夠完整統(tǒng)一地行使環(huán)境保護公共職能的政府。

(四)制度創(chuàng)新——改善行政決策方法和程序

上述美國環(huán)境法制戰(zhàn)略突破口的選擇、觀念更新和職能創(chuàng)新,最后都落腳到關于行政決策方法和程序的制度創(chuàng)新上。如前所述,為了避免《國家環(huán)境政策法》成為不具操作性的一紙空文,即為了避免國家環(huán)境政策的落空,《國家環(huán)境政策法》為行政決策專門設計并補充了一個新的程序——環(huán)境影響評價程序。同時,國家環(huán)境質(zhì)量委員會為保障這個程序的實施規(guī)定了《國家環(huán)境政策法條例》,對環(huán)境影響評價程序的各個環(huán)節(jié)作了詳細的規(guī)定?！秶噎h(huán)境政策法》所創(chuàng)立的環(huán)境影響評價程序的基本功能是為公眾參與環(huán)境管理提供平臺,將聯(lián)邦政府的行政行為置于公眾的監(jiān)督和制約之下。大量研究報告表明,環(huán)境影響評價程序在實踐中的確起到了保障決策民主化和科學化的作用。

人們常說“決策失誤是最大的失誤”。決策失誤是在一種事物源頭上的失誤,是根本性的失誤。在資源環(huán)境領域里,我國建國以來的歷史上不乏決策失誤的例子。這些決策失誤往往造成大范圍、長時期的資源環(huán)境損失。例如,1958年“大辦鋼鐵”的決策導致我國的森林覆蓋率在原來已經(jīng)很少的基礎上進一步大幅度下降?！耙约Z為綱”的決策,雖然有其合理性,但是也導致全國性的毀林開荒、毀草開荒、填湖造地,造成一些流域的生態(tài)系統(tǒng)功能紊亂,加大了水、旱災害可能性和危害性,從長期看是得不償失的。過去在工業(yè)建設和城市規(guī)劃上的失誤,導致不少城市的工業(yè)污染源與居民生活區(qū)混雜在一起,為后來的城市環(huán)境整治留下難題?，F(xiàn)在,人們常掛在嘴邊的一句抱怨是“環(huán)保歷史欠賬太多”,指的就是這種宏觀決策失誤的環(huán)境后果。

避免決策失誤的途徑是決策民主。民主化的決策能夠兼聽各種不同意見,權衡各種不同利益,以便做出最佳的決策。美國《國家環(huán)境政策法》對我國修訂《環(huán)保法》的另一個重要啟示是:為了改進我國行政部門的決策,必須改革我國的環(huán)境影響評價制度。改革我國的環(huán)境影響評價制度,發(fā)揮它所特有的公開性和透明性,形成對行政決策的有效而又有序的監(jiān)督和制約,應當是當前我國環(huán)境法制建設的一項重要任務。

四、結語

美國《國家環(huán)境政策法》的歷史經(jīng)驗對于新時期我國環(huán)境法制建設提供了具有戰(zhàn)略意義的啟示。當前,在資源環(huán)境問題成為我國經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”的形勢下,我國可以基于國情,借鑒美國《國家環(huán)境政策法》,在環(huán)境法制戰(zhàn)略突破口、執(zhí)政觀念、政府職能和決策程序4個重要問題上進一步發(fā)展環(huán)境法制,使政府更好地行使其公共職能,有效地的解決“發(fā)展的資源環(huán)境代價過大”的問題。

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Inspiring Effects of the National Environmental Policy Act of the USA upon Improvement of Chinas Environmental Protection Law Regime

WANG Xi

(Shanghai Jiao Tong University Koguan Law School, Shanghai 200240, China)Abstract:

The National Environmental Policy Act (1969), an important law in the world legislative history of environmental law, has, with a series of innovations, laid a solid foundation for modern American environmental laws. It offers strategic inspirations for establishment of Chinas environmental law regime in the new era, which include careful choice of strategic break瞭hrough policies, nursing new notions, change of governmental functions and reform of old system. From these four aspects, American experiences can be surely gained to improve Chinas environmental law regime.

Key Words:environmental law, strategic breaking瞭hrough; ideas; functions; system innovation

本文責任編輯:盧代富