總理可以做縣官　縣治就會(huì)有希望

笑　蜀

官至民國(guó)內(nèi)閣總理的唐紹儀,晚年出任故里香山縣縣長(zhǎng),并不認(rèn)為屈尊,反倒干得有滋有味,這故事早傳為美談。惜乎后繼無(wú)人,美談竟成絕響。

最近發(fā)布的中共中央一號(hào)文件,特別強(qiáng)調(diào)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣,改市管縣為省管縣。這給了我們豐富的想象空間。精英回鄉(xiāng),反哺故土,這歷史血脈或能重新接續(xù)?縣政改革、鄉(xiāng)村治理或能增加新的生力軍?

“我們的家鄉(xiāng)在希望的田野上”,這1980年代流行的歌調(diào),反映了當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村勝景。當(dāng)時(shí)能有如此勝景,一個(gè)重要的原因,是鄧小平、胡耀邦等主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)引爆“文化大革命”的高度中央集權(quán)體制的反思,以及建立在這種反思基礎(chǔ)上的權(quán)力下放。這強(qiáng)化了地方自主權(quán),使得本土資源一定程度上能留在本土,滋養(yǎng)本土。

但1990年代中期之后,隨著市管縣的確立,高度中央集權(quán)的重新強(qiáng)化,局面逐步改觀。高度中央集權(quán)集中的不只是行政權(quán)力,更有如一部抽血機(jī),最大限度地抽取地方資源,尤其是地方精英。

最終的結(jié)果,就是地方的空心化和黑惡化?！巴穗[鄉(xiāng)里”曾經(jīng)是中國(guó)歷史上常見(jiàn)的現(xiàn)象,地方精英大多出而為官,退而定居鄉(xiāng)里,這不僅因?yàn)閼雅f,更是因?yàn)楣释吝m宜棲居,不僅有青山綠水可周游,有舊雨新知可邀約,而且鄉(xiāng)村政治相對(duì)開(kāi)放,只要愿意,就能以鄉(xiāng)紳身份為家鄉(xiāng)建設(shè)出力。這才有前總理做縣官的美談,而當(dāng)時(shí)人們并不以為怪,因?yàn)檫@沒(méi)有超出他們的經(jīng)驗(yàn)范疇。

而在當(dāng)下,地方的空心化和黑惡化,使鄉(xiāng)村不再適宜棲居,甚至普通勞動(dòng)力都留不住。資源愈貧瘠,對(duì)資源的爭(zhēng)奪就愈是激烈和殘酷。過(guò)去一年中,市縣一級(jí)的群體性事件為什么頗多血腥意味,而不像爆發(fā)在大都市的群體性事件那樣優(yōu)雅和從容,只能從這里得到解釋。

基礎(chǔ)不牢,地動(dòng)山搖。資源貧瘠的鄉(xiāng)村成了社會(huì)矛盾和沖突最集中的地方,威脅到整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定,以致需要中央政府集中兩千多縣官專(zhuān)門(mén)受訓(xùn)如何應(yīng)對(duì)群體性事件。但是顯然,縣政不治不只是縣官的治理能力問(wèn)題,而主要是一個(gè)制度安排問(wèn)題?；蛟S正是基于此層考量,擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣繼之而來(lái)。

先從財(cái)政體制上突破,再擴(kuò)大戰(zhàn)果,發(fā)展為以縣為單元的行政改革,逐步為縣松綁。這個(gè)思路無(wú)疑切合當(dāng)下需要,大方向是對(duì)的。但具體操作上仍不乏推敲余地?？h權(quán)不彰,縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處處受制,市管縣固然難辭其咎,但不能全歸咎于市管縣,而主要應(yīng)該由高度中央集權(quán)負(fù)責(zé)。市管縣本身,不過(guò)是高度中央集權(quán)這龐大機(jī)器上的一個(gè)部件。單單松動(dòng)這么一個(gè)部件,是否就能真正給縣松綁,從而最大限度激活縣域活力,其實(shí)是大可質(zhì)疑的。

如上所述,縣政要走上正軌,鄉(xiāng)村要重新繁榮,需要千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)唐紹儀。而要千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)唐紹儀回歸鄉(xiāng)里,反哺父老,卻不是縱向的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣就能做到的。只是縱向的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣,不免造成只有縣官能治縣的封閉格局,那么縱有千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)唐紹儀心儀故土,怕也是不得其門(mén)而入吧。

一個(gè)有著三千年文明史的古老國(guó)家,一個(gè)有著十三億人口的國(guó)家,何愁沒(méi)有人才,何愁沒(méi)有地方精英擔(dān)負(fù)鄉(xiāng)村治理的責(zé)任?如果有一個(gè)相對(duì)開(kāi)放的地方政治來(lái)最大限度地吸納地方精英,又何愁縣政不正?又何愁鄉(xiāng)村不治?古今中外的歷史都證明,這樣相對(duì)開(kāi)放的地方政治別無(wú)所出,惟自治而已。

推行以縣為單位的地方自治,首先需要與縣域民主相結(jié)合,已經(jīng)推行到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人大代表直選,不妨升級(jí)為縣級(jí)人大代表直選,并且是競(jìng)爭(zhēng)性直選,通過(guò)這樣的程序,來(lái)有效解決縣官的政治授權(quán)問(wèn)題,讓從政變成一個(gè)受人尊敬的職業(yè),讓縣官變成一種有尊嚴(yán)的職位。其次需要與縣域公民組織的充分發(fā)展相結(jié)合,讓地方精英能夠各得其所,以多元的力量共同治理鄉(xiāng)村,尤其以多元的力量來(lái)監(jiān)督和制約政府。否則,只是縱向的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣,在省級(jí)政權(quán)治理半徑有限的情況下,已有黑惡化苗頭的縣級(jí)政權(quán)更易坐大和失控,縣就很可能蛻變成一個(gè)一個(gè)土圍子,最終陷入一放就亂、一收就死的惡性循環(huán)。

自秦以來(lái),縣一直是中國(guó)最穩(wěn)定和最基本的政治單元,縣政一直是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。但是近年來(lái)的中國(guó)現(xiàn)代化更多局限于城市化,而且是以城市利益為中心的片面的城市化,導(dǎo)致縣政不治、鄉(xiāng)村衰敗積重難返。這就亟待以地方自治促成資源返鄉(xiāng),尤其促成精英返鄉(xiāng)。精英返鄉(xiāng)根本上說(shuō)是文明返鄉(xiāng),是現(xiàn)代文明向鄉(xiāng)村延伸最有效的渠道,是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化最重要的力量。從這個(gè)角度來(lái)反哺鄉(xiāng)村,才是城鄉(xiāng)平等、城鄉(xiāng)共同發(fā)展的根本出路。縣政改革,唯此為大。

(摘自《南方周末》)