試論我國反避稅審計的困境與出路

常華兵　朱海濤

【摘要】 本文基于近年來我國企業(yè)尤其是外資企業(yè)避稅盛行的現(xiàn)實,首先分析了我國反避稅審計走入困境的原因,然后提出了建立一支高素質(zhì)的反避稅審計隊伍,建立反避稅審計調(diào)查的跨國合作機制,建立稅收信息庫以提高反避稅能力,合理設置反避稅工作權(quán)責,加大對避稅行為的責罰力度以增加企業(yè)避稅的成本等反避稅審計策略。

【關(guān)鍵詞】 反避稅;審計;困境;策略

隨著2007年11月28日中國第一起因反避稅調(diào)整引起的行政訴訟案件在貴陽市云巖區(qū)人民法院公開開庭,中國的反避稅審計開始進入了一個新階段。可以預見,在以后相當長時期內(nèi),反避稅審計將是我國經(jīng)濟審計領(lǐng)域中一項非常重要而艱難的工作。

一、我國反避稅審計的困境

據(jù)統(tǒng)計,在我國設立的外企虧損面在1988-1993年期間約占35%-40%,在1994-1995年增至50%-60%,在1996-2000年期間平均達到60%-65%;在此以后,外企虧損面穩(wěn)定在50%左右,自報虧損總額每年都在1 200億元-1 500億元之間。另有相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,目前全世界159個實行企業(yè)所得稅的國家和地區(qū)平均稅率是28.6%,我國周邊18個國家和地區(qū)的平均稅率是26.7%。我國執(zhí)行25%的企業(yè)所得稅率屬于適中偏下的水平,有利于提高企業(yè)競爭力和吸引外資。但在中國較低稅率的條件下卻有如此大規(guī)模的避稅,令人深思。這也表明我國必須建立高效、完備的反避稅審計新體系。

與發(fā)達國家上百年的反避稅審計歷史相比,我國反避稅審計工作開展得很遲。從1988年深圳試點、1991年立法全國施行到現(xiàn)在,僅有20余年時間。在當今日趨復雜的避稅與反避稅對抗中,我國反避稅審計工作尚處于初級階段,成效不明顯。探究我國反避稅審計走入困境的原因,主要有以下幾個方面:

(一)反避稅審計人才極其缺乏

在日趨開放的市場經(jīng)濟中,很多時候企業(yè)稅收不僅涉及國內(nèi)稅法和稅率,還涉及到國(境)外稅法和稅率。這需要稅務審計人員通曉世界各地的稅收制度和稅收協(xié)定,更要熟練掌握和運用電子商務環(huán)境下跨國企業(yè)經(jīng)濟交易的運作狀況和規(guī)律。但目前國內(nèi)在這方面的人才培養(yǎng)遠遠趕不上形勢的發(fā)展。

(二)反避稅審計機構(gòu)與其他部門協(xié)作不夠

企業(yè)逃避稅收往往涉及到跨區(qū)域、跨國范圍內(nèi)產(chǎn)品價格和市場信息,這需要反避稅審計機構(gòu)與商務部、海關(guān)、統(tǒng)計和工商管理等相關(guān)部門密切合作,加強各個部門之間的信息聯(lián)絡與溝通,單靠審計部門“單兵作戰(zhàn)”,力量有限。

(三)地方政府反避稅意愿不夠堅決

在某些地方政府看來,招商引資重于稅收流失,引資越多政績越大,稅務部門反避稅會破壞投資軟環(huán)境。于是地方官員不正當干預反避稅審計成為一種常見現(xiàn)象,這大大降低了審計機關(guān)反避稅的效率。地方稅務部門在稅收征管手段上也存在技術(shù)落后、查堵不嚴等問題。

(四)中國稅法存在漏洞且隨意性較大

目前各類保稅區(qū)、開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)企業(yè)等涉及到各種各樣的稅收優(yōu)惠,這為合法避稅提供了一個很大的操作空間。在具體政策上,剛正式施行的新企業(yè)所得稅法,雖然對限制轉(zhuǎn)移性定價行為作了原則性規(guī)定,但還未達到可直接操作的程度。

(五)稅務管理執(zhí)行情況難度大

從稅務管理執(zhí)行來看,由于稅法的不完善,存在諸如納稅人定義上的可變通性、課稅對象金額上的可調(diào)整性和稅率上的差別性等缺陷,導致納稅人可以利用稅法的不足之處進行避稅,這加大了反避稅審計執(zhí)行的難度。例如在實踐中,很多時候避稅與反避稅并非是糾纏在“違法或不違法”之間的爭論,征納雙方爭執(zhí)的焦點在于納稅人的交易行為是合理還是不合理;合理或不合理的爭執(zhí)用現(xiàn)行法律是難以準確界定的。

(六)新稅法反避稅條款的執(zhí)行還需要相關(guān)法律的配套

例如,在企業(yè)所得稅上目前通行的做法是由納稅人負舉證責任,以提高行政效率,即如果稅務機關(guān)裁定納稅人有轉(zhuǎn)移定價避稅行為,納稅人又不能提供與事實相反的證明,則按稅務機關(guān)的裁定執(zhí)行。但是,我國行政訴訟法采用的是被告舉證義務制度,即由行政部門承擔舉證責任。顯然,反避稅中的納稅人舉證規(guī)則和行政訴訟的舉證規(guī)則相互矛盾。

二、我國反避稅審計的出路

(一)建立一支高素質(zhì)的反避稅審計隊伍,強化相關(guān)部門的合作

當今的納稅人尤其是大型跨國公司,基本都是知識密集型和資本密集型企業(yè),其經(jīng)營方式、管理方式以及最終產(chǎn)品等都融入了先進科技和現(xiàn)代管理理念,許多跨國公司本身就是高科技的產(chǎn)物。另外,我國反避稅審計工作的主要對手是外國公司重金聘請的職業(yè)會計師、律師,這些人精通各國法律且信息靈通,具有豐富的避稅經(jīng)驗。要對這樣的納稅人實施有效管理,必須具備很高的理論知識和實踐技能。要維護國家主權(quán),保護國家利益,稅務審計機關(guān)必須有大批高素質(zhì)人才。因此,有必要設置專職的反避稅審計機構(gòu),提高征管人員尤其是反避稅審計人員的職業(yè)道德素質(zhì)和業(yè)務技能,使他們熟悉稅法,精通外語,通曉財務會計、國際貿(mào)易、國際金融、國際稅收等知識,提高稅務審計水平,具備應付因稅制執(zhí)行而引發(fā)的國際間摩擦和稅務爭議的能力。

另外,由于反避稅涉及到社會經(jīng)濟生活各個部門,單靠稅務審計機關(guān)來加強稅收的防避工作是不夠的,必須與海關(guān)、外貿(mào)、金融、保險、商檢、工商、外匯等專業(yè)部門以及各類會計、審計、稅務事務所通力協(xié)作。特別是要結(jié)合國際貿(mào)易中新出現(xiàn)的一些爭端和事件,加強與諸如傾銷與反傾銷調(diào)查部門之間的聯(lián)系和信息溝通,做好轉(zhuǎn)讓定價反避稅工作,從各方面堵塞稅收漏洞,維護稅法尊嚴,保護國家利益不受損失。

(二)建立反避稅審計調(diào)查的跨國合作機制,細化相關(guān)規(guī)則

經(jīng)濟全球化和信息經(jīng)濟的興起,使某些生產(chǎn)和流通方式發(fā)生了重大變化。僅由一個國家的稅務審計部門對某些經(jīng)營活動遍及多個國家的大型跨國公司進行稅收審計調(diào)查往往力不從心,其結(jié)果就是無法解決日益嚴重的避稅問題。目前在反避稅的跨國合作方面,一個緊迫任務是進行情報交換。我國在與有關(guān)國家的稅收協(xié)定中也都有情報交換的條款。2005年5月,中日兩國稅務當局在北京簽署了我國第一個雙邊預約定價安排(簡稱BAPA),雙方首次開始反避稅合作。在BAPA框架下,雙方可以共享來自對方國家的商品和勞務的價格信息;其主要功能是反避稅,其次是避免雙重征稅。鑒于國際形勢的發(fā)展,今后還應加強稅收征管的跨國協(xié)作,加大國際間反避稅審計調(diào)查的合作力度。

作為一個世界性難題,反避稅審計的關(guān)鍵是信息。在納稅申報、審核評稅、稅務稽查等環(huán)節(jié)要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段,完善反避稅工作機制。就國內(nèi)而言,長期以來我國有關(guān)部門對市場價格信息都有一定收集,稅務部門可加強與它們的聯(lián)系,進行互聯(lián)網(wǎng)將分散于各部門的信息集中起來,做到彼此信息能夠迅速相通、核對,必然會增強反避稅審計的能力。此外,還可以直接向境外派駐價格信息情報員,及時了解和掌握國際市場行情和價格動態(tài)。應抓緊細化、修訂有關(guān)反避稅規(guī)章制度,特別是與新稅法相配套的納稅調(diào)整管理規(guī)程或細則。重點圍繞關(guān)聯(lián)申報與審核、同期資料管理、轉(zhuǎn)讓定價辦法、預約定價安排、成本分攤協(xié)議、受控外國企業(yè)管理、資本弱化管理、一般反避稅調(diào)整及國際磋商等多方面內(nèi)容進行規(guī)范。

(三)建立稅收信息庫,提高反避稅審計的能力

反避稅審計是否成熟的一個重要標志就是稅務機關(guān)對納稅人經(jīng)濟活動信息的掌握程度。稅務機關(guān)應當加強征管的基礎設施建設,特別是進行掌握納稅人經(jīng)濟活動信息渠道的建設。因為沒有健全的稅收情報網(wǎng)絡及動態(tài)價格信息,就很難了解納稅人避稅的實際情況。加強對企業(yè)的信息監(jiān)控,是控制避稅的最有效保障。應該研究制定《情報交換管理規(guī)則》,規(guī)范情報交換程序,適時擴大情報交換范圍。建議由國家稅務總局負責組建稅務情報收集和交換的專門機構(gòu),省、市建立分支機構(gòu),專門負責反避稅情況信息的收集、分類、儲存,同時建立國際信息庫,廣泛收集國際經(jīng)貿(mào)稅收有關(guān)資料,收集和跟蹤國際市場主要商品價格、成本、行業(yè)利潤率、貸款利率以及費用收取標準等信息資料。還要建立國際上著名跨國企業(yè)有關(guān)組織結(jié)構(gòu)、管理特點以及內(nèi)部交易的資料庫,并及時對信息進行分析、處理,提供給稅務部門,以便稅務機關(guān)對轉(zhuǎn)讓定價企業(yè)調(diào)整定價時有可靠依據(jù)。

針對反避稅信息需求,需要完善信息的收集方法:一是制定有關(guān)反避稅資料的管理辦法,明確企業(yè)應整理備查的關(guān)聯(lián)交易資料檔案;二是加強對關(guān)聯(lián)申報的管理,特別要針對新稅法中資本弱化、避稅地避稅等避稅行為的反避稅規(guī)定,補充和明確相應的關(guān)聯(lián)申報內(nèi)容;三是加強情報交換,通過情報交換掌握企業(yè)與境外關(guān)聯(lián)企業(yè)間勞務發(fā)生的真實性,掌握企業(yè)在境外設立的受控公司的經(jīng)營狀況和盈利水平等,避免稅企間的信息不對稱。只有這樣,才能提高反避稅的能力。否則單純靠一些紙面上的制度,是不可能提高反避稅能力的。

(四)加強稅務管理,合理設置反避稅審計工作的權(quán)責

反避稅工作要實現(xiàn)源頭控管的前提是要及時發(fā)現(xiàn)避稅趨勢,目前我國的反避稅工作權(quán)限設置過高,造成反避稅工作與日常稅收征管工作脫節(jié),發(fā)現(xiàn)問題難,調(diào)查舉證難,導致反避稅工作的成效難以得到較大提高。因此,應將反避稅管理權(quán)限適當下放,提高基層稅務管理人員的積極性和參與度,將反避稅審計工作與日常稅收征管工作有機結(jié)合起來。基層稅務機關(guān)工作職能應定位于發(fā)現(xiàn)疑點,及時上報,并能參與最后的談判工作?；鶎佣悇展芾砣藛T相對于市縣級反避稅主管單位的工作人員,更加了解企業(yè)的基本情況,更容易發(fā)現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)讓定價趨勢,更及時地發(fā)現(xiàn)問題,啟動預約定價安排程序。離開基層管理人員的積極參與來談源頭控管是不現(xiàn)實的。

針對避稅源頭,需要重點做好以下日常管理工作:一是加強納稅申報源頭監(jiān)控,要求從事跨國經(jīng)營活動的納稅人及時、準確、真實地向稅務機關(guān)申報所有經(jīng)營收入、利潤、成本或費用列支等情況。這也是國際反避稅的首要環(huán)節(jié)。二是積極進行國際間反避稅合作。在經(jīng)合組織稅收協(xié)定范本和聯(lián)合國范本指引下,幾乎所有稅收協(xié)定都設有信息交換條款,在征管各個方面開展互助。反避稅工作與日常征管工作脫節(jié)。

(五)加大對避稅行為的責罰力度,增加企業(yè)避稅的成本

首先要從立法的高度,在明確企業(yè)義務的同時必須告知其不履行納稅行為所應承擔的法律責任。其次,對避稅行為進行明確的定義,并規(guī)定對避稅行為的懲罰。規(guī)定與違規(guī)的法律后果必須匹配,否則規(guī)定將不具約束力。例如在目前急需解決的納稅人對其關(guān)聯(lián)關(guān)系的披露義務問題,明確其披露義務,可以使稅務機關(guān)在關(guān)聯(lián)關(guān)系的認定環(huán)節(jié)處于主動地位,確保反避稅工作得以順利開展。新稅法第43條中雖然規(guī)定了企業(yè)披露其關(guān)聯(lián)關(guān)系的義務,但是由于沒有相應明確的不履行懲罰措施,企業(yè)不會因為不履行該義務而增加額外的成本,因此納稅人會自然地選擇隱瞞其關(guān)聯(lián)關(guān)系的做法。因此要確保納稅人認真履行該義務,明確其法律后果,按照成本與收益相匹配的原則設置金額不低的違規(guī)成本是必要條件。

由于關(guān)聯(lián)企業(yè)避稅行為從主觀上講,具有故意性,因此筆者認為對避稅行為應加大處罰,在現(xiàn)有加息處罰的基礎上側(cè)重于加收罰和資格罰,例如加收滯納金、降低納稅信用等級、取消出口退稅資格和一般納稅人資格等。例如,美國從1996年就轉(zhuǎn)讓定價違法問題增加了處罰規(guī)定,對調(diào)增所得稅凈額達500萬美元以上的企業(yè),按其調(diào)增額處以20%～40%的罰款,力度之大,令避稅企業(yè)望而生畏。目前我國對避稅的企業(yè)大多只進行納稅調(diào)整和加收利息,一般很少涉及罰款,使避稅企業(yè)產(chǎn)生僥幸心理。在新企業(yè)所得稅法中,雖然對獨立交易原則、成本分攤協(xié)議、受控外國企業(yè)規(guī)則、資本弱化條款等方面進行了補充和說明,但仍有許多不明確之處。例如第24條引入間接抵免法,但卻在間接抵免母子公司的層次問題上沒有具體說明。

(六)其他有助于反避稅審計的措施

一是要充分發(fā)揮稅務師、審計師、會計師在反避稅工作中的作用,彌補我國專業(yè)稅務審計人員不足、素質(zhì)不高的缺陷,增強反避稅審計的力度。對重大的轉(zhuǎn)讓定價等避稅行為,除有計劃的派專人到境外對關(guān)聯(lián)企業(yè)進行稅務審計外,稅務機關(guān)還可委托境外會計公司或私人會計師事務所進行審計查證。二是努力阻止會計師事務所和律師事務所幫助公司進行避稅,加大對逃稅幫兇和非法避稅產(chǎn)品推銷者的民事懲罰力度,違法者不僅要上交非法收入,還要繳納大額罰款。還可以借鑒美、英等國做法,要求稅務顧問在向企業(yè)出售有關(guān)避稅方案之前,必須取得稅務部門的許可。三是明確和強化經(jīng)濟實質(zhì)標準,對無經(jīng)濟實質(zhì)或除合法稅收收益外存在其它商業(yè)目的的交易,加大監(jiān)督與懲罰力度。●

【參考文獻】

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