綜合監(jiān)管　路在腳下

曉　訥　楊　璇

2008年12月2日，全國安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作座談會(huì)在山東省濟(jì)南市召開。會(huì)議對(duì)2008年以來的安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作進(jìn)行了總結(jié)，同時(shí)研究探討了如何進(jìn)一步有效地開展綜合監(jiān)管工作。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局梁嘉琨副局長出席了會(huì)議，并詳細(xì)闡述了安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的框架體系、面臨問題、方法途徑等內(nèi)容。

綜合監(jiān)管是各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的一項(xiàng)全局性、宏觀性的工作。在近些年的監(jiān)管實(shí)踐中，由于缺乏必要的監(jiān)管手段，致使相關(guān)部門對(duì)綜合監(jiān)管的內(nèi)涵理解不同，實(shí)施綜合監(jiān)管的履職難度較大，缺乏指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的權(quán)威性、有效性。

按照2008年7月國務(wù)院批準(zhǔn)的國家安監(jiān)總局“三定”方案規(guī)定，綜合監(jiān)管職責(zé)包括：承擔(dān)國家安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理責(zé)任，依法行使綜合監(jiān)督管理職權(quán)，指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查國務(wù)院有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府安全生產(chǎn)工作，監(jiān)督考核并通報(bào)安全生產(chǎn)控制指標(biāo)執(zhí)行情況，監(jiān)督事故查處和責(zé)任追究落實(shí)情況。

這一方案強(qiáng)化了安監(jiān)總局的綜合監(jiān)管職能，明確了安監(jiān)總局對(duì)全國安全生產(chǎn)工作實(shí)施宏觀指導(dǎo)和綜合管理的職責(zé)范圍和具體內(nèi)容，為綜合監(jiān)管工作指明了發(fā)展方向。

綜合監(jiān)管 成績顯著

據(jù)國家安監(jiān)總局監(jiān)管二司吳鑫司長介紹，近年來，為了充分發(fā)揮綜合監(jiān)管的職能，確保各地安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作順利、有效地開展，總局及各級(jí)安監(jiān)局在綜合監(jiān)管的制度、思路、方法等方面做了大量探索，工作取得了很大成效，主要表現(xiàn)在以下5個(gè)方面。

第一，不斷完善工作機(jī)制，建立健全綜合監(jiān)管工作制度。各級(jí)安監(jiān)部門建立了同有關(guān)主管部門的工作通報(bào)制度，通過不定期地編發(fā)簡報(bào)、通報(bào)，及時(shí)將本地區(qū)安全生產(chǎn)形勢、措施、事故分析等通報(bào)有關(guān)部門，進(jìn)一步加強(qiáng)了工作溝通。各地重視協(xié)調(diào)配合制度建設(shè)，會(huì)同有關(guān)部門積極協(xié)調(diào)解決跨地區(qū)、跨行業(yè)重大隱患的整治工作。注重聯(lián)合督查制度的落實(shí)。各地安監(jiān)部門不斷加大同有關(guān)部門聯(lián)合督查力度，會(huì)同教育、公安、交通等部門就隱患排查治理工作開展了聯(lián)合督查。探索建立事故約談制度。各地安監(jiān)部門對(duì)發(fā)生重大典型事故的有關(guān)單位負(fù)責(zé)人實(shí)施約談，分析事故原因和管理上的漏洞，指導(dǎo)制訂整改措施。充分發(fā)揮綜合分析制度作用。通過開展調(diào)研工作，提出了加強(qiáng)和改進(jìn)相關(guān)行業(yè)安全生產(chǎn)工作的對(duì)策建議。積極推進(jìn)綜合監(jiān)管工作法制化。針對(duì)目前綜合監(jiān)管缺乏相關(guān)法規(guī)支持的情況，許多地方逐步探索將綜合監(jiān)管工作納入法制化的途徑。

第二，精心組織，全力以赴開展安全生產(chǎn)百日督查專項(xiàng)行動(dòng)。開展安全生產(chǎn)百日督查專項(xiàng)行動(dòng)和“回頭看”，成為2008年工作的重要內(nèi)容。各地安監(jiān)部門對(duì)有主管部門行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)工作在加強(qiáng)指導(dǎo)、聯(lián)合督查、跟蹤督辦、總結(jié)交流等方面做了很多工作，積累了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)。

第三，突出重點(diǎn)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、配合相關(guān)部門做好事故防范工作。深化道路交通安全“五整頓”“三加強(qiáng)”工作；開展水上交通防船舶碰撞、防泄漏和渡口渡船等專項(xiàng)整治；開展建筑施工安全專項(xiàng)整治；加大人員密集場所火災(zāi)隱患整治力度；加強(qiáng)漁業(yè)安全生產(chǎn)工作。

第四，嚴(yán)肅事故查處，用事故教訓(xùn)推動(dòng)工作。做好事故查處和結(jié)案工作；強(qiáng)化對(duì)下級(jí)安監(jiān)部門事故調(diào)查工作的指導(dǎo)和督辦；及時(shí)提出相關(guān)措施，用事故教訓(xùn)推動(dòng)工作。

第五，推進(jìn)有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域安全制度建設(shè)和立法工作。各地安監(jiān)局制訂出臺(tái)了各種規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確了政府及其有關(guān)部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任，強(qiáng)化了安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任考核獎(jiǎng)懲體系，充分調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府及其有關(guān)部門抓安全工作的積極性和主動(dòng)性，對(duì)全省安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的開展起到了積極的推動(dòng)作用。

會(huì)上，吳鑫司長對(duì)各地的綜合監(jiān)管工作給予了充分肯定。但他同時(shí)表示，目前在綜合監(jiān)管工作中，仍存在一些矛盾和問題，如果這些問題得不到有效解決，綜合監(jiān)管工作的難度將會(huì)越來越大。突破伴隨著矛盾，成就伴隨著問題，這成為目前安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的現(xiàn)狀。

解決問題 探索方法

針對(duì)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的現(xiàn)狀，國家安監(jiān)總局副局長梁嘉琨在會(huì)上全面分析了目前綜合監(jiān)管工作中的突出矛盾與面臨的問題。概括起來，當(dāng)前綜合監(jiān)管工作面臨最突出的問題主要體現(xiàn)在5個(gè)方面。

一是綜合監(jiān)管的層級(jí)定位問題。安全生產(chǎn)的綜合監(jiān)管部門是國家安全監(jiān)管總局，它和別的部門的行政級(jí)別相同，但是在安全生產(chǎn)工作領(lǐng)域是指導(dǎo)、監(jiān)督，其職能定位又是高于主管部門的，對(duì)于這個(gè)問題，現(xiàn)在還不是很清晰。

二是安委會(huì)辦公室的職能發(fā)揮得不夠。國務(wù)院常設(shè)機(jī)構(gòu)都是把辦公室放在某個(gè)部門負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)，只有安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室是有職能的，因此需要考慮研究如何發(fā)揮安委會(huì)辦公室的職能。

三是綜合監(jiān)管和被監(jiān)管部門的職責(zé)體系還沒有形成。綜合監(jiān)管的工作必須建立一個(gè)明確的職責(zé)體系，這樣便于履行職責(zé)。但這不是一個(gè)單一的體系，各級(jí)職責(zé)都應(yīng)是相互對(duì)應(yīng)的，不能交叉。

四是綜合監(jiān)管的工作機(jī)制沒有制度化，運(yùn)行起來隨意性比較大。

五是綜合監(jiān)管部門所需資源還比較貧乏，工作的權(quán)威性受到一定限制。

經(jīng)過實(shí)踐探索，一些省市安監(jiān)局在這些問題的解決途徑上，摸索出了大量經(jīng)驗(yàn)，為其他地區(qū)的綜合監(jiān)管工作提供了可借鑒的方法。

福建省探索準(zhǔn)確定位，當(dāng)好“裁判員”。在明確綜合監(jiān)管層級(jí)定位方面，福建省安監(jiān)局確立了“有所作為有所不為，做到不越位、不錯(cuò)位、不缺位”，將自己角色定位為綜合監(jiān)管的“裁判員”。

福建省安監(jiān)局副局長施惠財(cái)指出，綜合監(jiān)管是各級(jí)安監(jiān)機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，對(duì)綜合監(jiān)管工作的認(rèn)識(shí)水平、把握程度、運(yùn)作能力及實(shí)際效果，不僅對(duì)各級(jí)安監(jiān)機(jī)構(gòu)的地位、形象和權(quán)威至關(guān)重要，也對(duì)整個(gè)安全生產(chǎn)形勢有著重要的影響。因此，綜合監(jiān)管更是各級(jí)安監(jiān)機(jī)構(gòu)一項(xiàng)非抓不可、非抓好不可的重要工作。

福建省安監(jiān)局把綜合監(jiān)管的內(nèi)容確定在9個(gè)方面：把握安全生產(chǎn)工作的總體方向，當(dāng)好政府在安全生產(chǎn)工作方面的參謀助手；倡導(dǎo)安全生產(chǎn)工作的科學(xué)理念；傳播安全生產(chǎn)先進(jìn)文化；設(shè)計(jì)安全生產(chǎn)工作規(guī)則；整合各種安全生產(chǎn)資源；制定安全生產(chǎn)綜合政策；推動(dòng)安全生產(chǎn)科技進(jìn)步；評(píng)價(jià)安全生產(chǎn)政績業(yè)績；協(xié)調(diào)處理包括調(diào)查處理生產(chǎn)安全事故在內(nèi)的安全生產(chǎn)重大問題。

在明確自身定位后，福建省主要從5個(gè)方面開展綜合監(jiān)管工作：一是注重運(yùn)作，爭取省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)安監(jiān)部門綜合監(jiān)管地位的充分支持。福建省委書記、省長、分管安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)各級(jí)各單位“一把手”必須親自抓、負(fù)總責(zé)。在多種場合明確強(qiáng)調(diào)：“安監(jiān)部門是安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門，其責(zé)任就是代表政府檢查、督促各主管有關(guān)部門是否認(rèn)真履行好安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，工作的重點(diǎn)與主要方式是監(jiān)督，而不是管理”。二是建章立制，構(gòu)建安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作機(jī)制。2008年9月28日，省人大常委會(huì)通過了《福建省安全生產(chǎn)條例》，對(duì)安監(jiān)部門和負(fù)有專項(xiàng)監(jiān)管職責(zé)部門的安全生產(chǎn)職責(zé)內(nèi)容及綜合監(jiān)管部門與其他部門在安全生產(chǎn)監(jiān)管中的關(guān)系進(jìn)行了明確規(guī)定，安監(jiān)部門的綜合監(jiān)管有了更為具體、可操作的法律依據(jù)。三是準(zhǔn)確定位，把握好安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作切入點(diǎn)。注意把握好安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理的準(zhǔn)確定位，有所作為，也有所不為，努力當(dāng)好“裁判員”。四是突出重點(diǎn)，爭取安全生產(chǎn)工作的主動(dòng)權(quán)。對(duì)關(guān)系全省安全生產(chǎn)工作全局的重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域，主動(dòng)、大膽從自己的定位出發(fā)及時(shí)介入，有所作為。五是用好職責(zé)，加大綜合監(jiān)管工作力度，依據(jù)法律法規(guī)賦予的職權(quán)、用好安委辦的牌子，把目前擁有的工作手段用好用足。

福建省安監(jiān)局通過以上做法正確把握了工作切入點(diǎn)，為福建的綜合監(jiān)管工作開了一個(gè)好頭。

安徽省安監(jiān)局高舉安委辦大旗, 開展好綜合監(jiān)管工作。從當(dāng)前全國的安全生產(chǎn)工作情況看，安委辦在社會(huì)上的關(guān)注度越來越高，各主管部門對(duì)安委辦的認(rèn)可度也在不斷提升。這一形勢，讓安徽省安監(jiān)局開始思索該如何利用安委辦平臺(tái)，做好綜合監(jiān)管工作。

安徽省安監(jiān)局主要在3個(gè)方面，通過安委辦共同推進(jìn)綜合監(jiān)管工作：一是通過省政府安委辦全體成員會(huì)議，對(duì)全年或季度重點(diǎn)工作進(jìn)行部署，對(duì)有關(guān)職能部門進(jìn)行任務(wù)分解并落實(shí)。二是通過安委辦的專題會(huì)議，對(duì)綜合監(jiān)管工作任務(wù)進(jìn)行研究部署。通過組織省建設(shè)廳、公安廳、水利廳等重點(diǎn)行業(yè)、部門負(fù)責(zé)人召開專題會(huì)議，及時(shí)研究部署落實(shí)國務(wù)院辦公廳的安全生產(chǎn)工作安排。三是通過安委辦聯(lián)席會(huì)議，對(duì)綜合性的工作進(jìn)行協(xié)商協(xié)調(diào)，現(xiàn)場辦公，具體事項(xiàng)具體辦理。對(duì)上級(jí)文件、省委省政府領(lǐng)導(dǎo)批示的綜合監(jiān)管工作事項(xiàng)，立即召開聯(lián)系辦公會(huì)議，及時(shí)研究解決。

安徽省安監(jiān)局充分運(yùn)用省政府安委辦的協(xié)調(diào)功能，把握《安全生產(chǎn)法》第9條的“綜合協(xié)調(diào)管理”。凡涉及綜合監(jiān)管事項(xiàng)的工作，均以安委辦的工作模式進(jìn)行運(yùn)作。截至2008年7月底，省安委辦及相關(guān)主管部門共協(xié)調(diào)檢查企業(yè)(單位)9120家，查出各類隱患3萬8710處，整改3萬7221處。安委辦在綜合監(jiān)管中的職能，得到顯著的體現(xiàn)。

重慶市爭取支持不做“孤膽英雄”?！拔覀儾皇强偝邪?、不是武林盟主、更不是垃圾箱，我們一定要爭取到更多的支持力量，這樣才能做好綜合監(jiān)管工作!”重慶市安監(jiān)局副局長陳勇的一席話引起了所有與會(huì)者的興趣。長久以來，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作者一直在工作陣地上單打獨(dú)斗，顯得孤單而力薄。如何爭取到更多的支持力量，也成為綜合監(jiān)管的一個(gè)重要內(nèi)容。重慶市安監(jiān)局不做 “孤膽英雄”，努力做到了“５個(gè)全力爭取”。

一是全力爭取重慶市委市政府的支持。在“平安重慶”的建設(shè)中，重慶市安監(jiān)局主動(dòng)向市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作，使領(lǐng)導(dǎo)了解、理解和支持綜合監(jiān)管的工作，并代市委市政府起草了《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的意見》，強(qiáng)化了綜合監(jiān)管的地位。

二是全力爭取政府分管領(lǐng)導(dǎo)的支持。爭取到了政府分管安全監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)的支持，重慶市將安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作放到了更加重要的位置，為市安監(jiān)局的綜合監(jiān)管奠定了優(yōu)勢基礎(chǔ)。

三是全力爭取政府督導(dǎo)權(quán)威的影響力。重慶市安監(jiān)局與市政府督查辦、市監(jiān)察局協(xié)同作戰(zhàn)，聯(lián)合組成“市政府督查組”進(jìn)行督辦，對(duì)中央及市屬部分企業(yè)進(jìn)行工作部署，對(duì)區(qū)縣及市安委會(huì)成員單位進(jìn)行督導(dǎo)，極大地發(fā)揮了政府部署督導(dǎo)的權(quán)威。

四是全力爭取政府財(cái)政的硬件支持。重慶市自2005年起，由財(cái)政安排支出3000萬元安全專項(xiàng)資金，用于綜合監(jiān)管在經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)、裝備上的硬件投入。同時(shí)規(guī)定，這筆專項(xiàng)資金今后每年都以10％的幅度遞增。

五是全力爭取人大、政協(xié)的支持。重慶市安監(jiān)局主動(dòng)邀請(qǐng)市人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)檢查、視察安全生產(chǎn)工作，將綜合監(jiān)管工作中需要解決的問題和困難列入人大、政協(xié)議題或提案，依靠他們的力量幫助督辦、呼吁、協(xié)調(diào)解決綜合監(jiān)管工作。

明確目標(biāo) 完善手段

2009年，國家安監(jiān)總局提出了綜合監(jiān)管的工作目標(biāo)：充分發(fā)揮國務(wù)院安委辦的作用，以有效遏制重特大事故為目標(biāo)，以道路和水上交通、建筑施工、消防安全等行業(yè)和領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以隱患排查治理和事故查處為抓手，加大對(duì)有主管部門行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、配合的力度，促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)。

在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國家安監(jiān)總局梁嘉琨副局長概括了14項(xiàng)綜合監(jiān)管工作的工作內(nèi)容，即：研究安全生產(chǎn)綜合性的方針政策；研究安全生產(chǎn)的法制建設(shè)；建立監(jiān)督檢查制度；對(duì)“安全生產(chǎn)十一五規(guī)劃”實(shí)施年度評(píng)估、終期評(píng)估意見，向省政府、國務(wù)院報(bào)告；建立安全生產(chǎn)的控制指標(biāo)考核制度；建立綜合統(tǒng)計(jì)分析制度；依法履行事故調(diào)查權(quán)；協(xié)調(diào)解決好跨地區(qū)、跨行業(yè)安全生產(chǎn)的重大問題；綜合指導(dǎo)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援工作；建立安全生產(chǎn)工作綜合監(jiān)管的報(bào)告制度，一是要向上級(jí)報(bào)告，二是向被監(jiān)管的對(duì)象報(bào)告，行業(yè)部門、下級(jí)政府還要定期向安辦報(bào)告；建立好安委會(huì)辦公室聯(lián)絡(luò)員制度；研究重大項(xiàng)目的“三同時(shí)”審查制度；建立健全新聞發(fā)布制度，形成多層次多渠道的輿論監(jiān)督；建立機(jī)制，調(diào)動(dòng)部門的積極性和工作主動(dòng)性。

綜合監(jiān)管，路在何方？梁嘉琨副局長的總結(jié)及福建、安徽、重慶等省市的經(jīng)驗(yàn)為綜合監(jiān)管工作提供了借鑒。但是，面對(duì)紛繁復(fù)雜的工作局面，還需要各地根據(jù)自身情況，開拓創(chuàng)新，進(jìn)一步理清思路、細(xì)化措施、完善手段。畢竟，路在我們腳下。

編輯楊 璇