政府監(jiān)管影響因素與對(duì)策

聞道才

為配合2008年“隱患治理年”的中心工作，推動(dòng)地方政府和企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實(shí)，激發(fā)地方政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)搞好安全生產(chǎn)的內(nèi)在動(dòng)力，營(yíng)造全社會(huì)重視安全生產(chǎn)的良好氛圍，2008年6月16日至8月31日，國(guó)家安監(jiān)總局在全國(guó)開(kāi)展了“百名縣(市)長(zhǎng)論安全”征文活動(dòng)。此次征文活動(dòng)得到全國(guó)縣(市)長(zhǎng)的的充分重視，紛紛結(jié)合本地安全生產(chǎn)工作特點(diǎn)，從履行政府責(zé)任主體的角度，撰文策論安全生產(chǎn)問(wèn)題。

本刊從310篇征文中選取了8篇，分別以地級(jí)市、縣級(jí)市、中心區(qū)3個(gè)層面、從各地依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同的特點(diǎn)出發(fā)，介紹了他們采取的不同的安全監(jiān)管思路和手段。雖然揚(yáng)州市、棗莊市、菏澤市、東莞市、即墨市、江油市、上海徐匯區(qū)、南京鼓樓區(qū)這8個(gè)城市和城區(qū)思路和手段各不相同，但他們?nèi)〉玫男Ч且恢碌模罕Ｒ环狡桨?，促?jīng)濟(jì)發(fā)展。這些思路和做法，為我國(guó)其他地區(qū)政府的安全管理工作提供了借鑒。

揚(yáng)州市位于江蘇省中部長(zhǎng)江和大運(yùn)河的交匯處，是南京都市圈的重要組成城市，在承接上海、蘇南,輻射蘇北具有重要的地域、交通、產(chǎn)業(yè)等發(fā)展優(yōu)勢(shì)。全市石油化工、汽車(chē)及零部件、船舶、裝備制造等支柱產(chǎn)業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)總量60%以上。汽車(chē)及零部件、金屬板材加工及設(shè)備制造和半導(dǎo)體照明被列為國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)基地。同時(shí)，民營(yíng)資本投資領(lǐng)域更加廣泛，投資規(guī)模不斷擴(kuò)大。2007年，新發(fā)展民營(yíng)企業(yè)9998家，新增民資注冊(cè)資本金316億元，分別比上一年增長(zhǎng)24%和47%。

近年來(lái)，揚(yáng)州市通過(guò)實(shí)施安全生產(chǎn)目標(biāo)管理、加強(qiáng)控制指標(biāo)考核和監(jiān)控、規(guī)范及加強(qiáng)“三重”(重點(diǎn)行業(yè)、重大危險(xiǎn)源、重大隱患)監(jiān)管、深化安全生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)整治、加大安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察力度、嚴(yán)肅事故責(zé)任追究等手段和措施，有力推動(dòng)了政府監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任的進(jìn)一步落實(shí)，全市安全生產(chǎn)形勢(shì)總體穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，連年受到江蘇省安委會(huì)的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。2007年，全市發(fā)生各類(lèi)安全生產(chǎn)事故1932起，死亡411人，重傷1119人，經(jīng)濟(jì)損失1402.2萬(wàn)元，同比實(shí)現(xiàn)全面下降。

從事故統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來(lái)看，揚(yáng)州市的安全生產(chǎn)工作有三大特點(diǎn)，一是揚(yáng)州市雖然加強(qiáng)了重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)安全監(jiān)管，但是重點(diǎn)行業(yè)事故比重仍然較大?；?、船舶、冶金、機(jī)械、建筑等行業(yè)事故起數(shù)占到工礦商貿(mào)領(lǐng)域企業(yè)事故總數(shù)的74%，死亡人數(shù)占到66%。其中，化工、船舶行業(yè)事故尤為突出，事故起數(shù)、死亡人數(shù)超過(guò)總數(shù)的1/5。二是道路交通事故總量居高，危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸事故時(shí)常發(fā)生。2007年,發(fā)生道路交通事故1079起，死亡383人，經(jīng)濟(jì)損失372.6萬(wàn)元，道路交通事故死亡人數(shù)占到總數(shù)的93%。三是中小企業(yè)的安全生產(chǎn)形勢(shì)不容樂(lè)觀。2007年，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品加工企業(yè)發(fā)生一起硫化氫中毒事故，死亡7人，重傷2人。

導(dǎo)致上述問(wèn)題存在的原因是多方面的，但是很關(guān)鍵、很重要的是政府層面存在的制約因素。

從政府層面分析原因

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的階段和水平

安全生產(chǎn)作為社會(huì)和人們的現(xiàn)實(shí)需求,不可能脫離當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和所處的階段而獨(dú)自發(fā)展。當(dāng)一個(gè)國(guó)家人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值處于1000～3000美元時(shí)，正是工業(yè)化的加速階段,也就是所謂的“黃金發(fā)展期”。這一階段同時(shí)又是“矛盾凸顯期”，大量結(jié)構(gòu)性、體制性的問(wèn)題集中顯現(xiàn)。地方政府在維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面的壓力和任務(wù)非常繁重，因此在招商引資、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)大規(guī)模上所給予的關(guān)注和投放的精力、物力相較于安全生產(chǎn)是大大超過(guò)的。同時(shí)，我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本模式仍主要是粗放型、高能耗、低附加值。一些企業(yè)在利潤(rùn)的驅(qū)使下，吝于安全投入和防范，忽視職工生命安全，超能力、超規(guī)模生產(chǎn)，導(dǎo)致了安全生產(chǎn)事故時(shí)常發(fā)生。加之在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，化工、船舶等一些高危高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)仍是部分地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，財(cái)政收入的重要來(lái)源，安全與生產(chǎn)發(fā)展在短期內(nèi)構(gòu)成一對(duì)現(xiàn)實(shí)的矛盾，政府面臨兩難選擇。

2.安全生產(chǎn)監(jiān)管體系和運(yùn)行機(jī)制

雖說(shuō)國(guó)家在安全監(jiān)管體制上有了較為明顯的突破，強(qiáng)化了安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)的建設(shè)和職權(quán)，但是仍然存在職責(zé)劃分不清、組織機(jī)構(gòu)不全、人手力量不足、裝備投入不夠的情況，這在基層表現(xiàn)尤為突出。面廣量大的中小企業(yè)遍布鄉(xiāng)村街道，而基層安全監(jiān)管卻處于無(wú)機(jī)構(gòu)、無(wú)人員、無(wú)裝備、無(wú)執(zhí)法權(quán)的尷尬境地。因此，大量的事故發(fā)生在基層的中小企業(yè)。從運(yùn)作機(jī)制看，負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合、整體作戰(zhàn)的機(jī)制相對(duì)缺乏，齊抓共管的工作格局并未真正形成。

3.安全生產(chǎn)行政執(zhí)法面臨的現(xiàn)實(shí)

由于部分企業(yè)安全意識(shí)淡薄，安全生產(chǎn)違法行為大量存在，而執(zhí)法力量、執(zhí)法手段與為數(shù)眾多的被執(zhí)法對(duì)象之間的嚴(yán)重不匹配，導(dǎo)致違法行為未被發(fā)現(xiàn)和查處，某種程度上影響了安全生產(chǎn)法律法規(guī)的權(quán)威，法律的“剛性”未得到體現(xiàn)。

由于安全生產(chǎn)領(lǐng)域執(zhí)法涉及的部門(mén)較多，一定程度上造成執(zhí)法的交叉或者脫節(jié)，容易造成部門(mén)與部門(mén)之間、企業(yè)與部門(mén)之間的重復(fù)和矛盾。

現(xiàn)實(shí)條件下，如果全部嚴(yán)格執(zhí)行安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的要求，不少企業(yè)認(rèn)為生產(chǎn)和發(fā)展會(huì)受到一定影響，企業(yè)的抱怨或者投訴有時(shí)會(huì)使少數(shù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為安全生產(chǎn)執(zhí)法對(duì)投資環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境造成阻礙，從而對(duì)安全生產(chǎn)執(zhí)法的環(huán)境有所限制。

4.政府領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)際認(rèn)知和態(tài)度

由于現(xiàn)在責(zé)任追究的力度不斷加大，促使各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)不得不重視安全生產(chǎn)工作。但是由于安全生產(chǎn)工作并不直接帶來(lái)效益，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)形不成明顯的亮點(diǎn)或者“資本”，因此少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)在“動(dòng)力”不足，僅僅是滿(mǎn)足于“站穩(wěn)腳跟”“不求有功，但求無(wú)過(guò)”，大多數(shù)停留在會(huì)議上、文件上、形式上，真正去研究和思考的少，真正去解決實(shí)際問(wèn)題的少。

對(duì)策與建議

從現(xiàn)階段來(lái)看，政府應(yīng)如何履行法律規(guī)定的職責(zé)，采取有針對(duì)性的措施，促進(jìn)安全生產(chǎn)工作水平的提高，筆者提出如下建議：

1.科學(xué)設(shè)計(jì)并推行安全生產(chǎn)績(jī)效考核體系

建立安全生產(chǎn)工作績(jī)效考核體系，其目的就是真正細(xì)化和落實(shí)“抓安全生產(chǎn)也是政績(jī)”的要求，解決“內(nèi)在動(dòng)力”的問(wèn)題，使安全生產(chǎn)工作成為領(lǐng)導(dǎo)干部“有面子、有效益”的工作。揚(yáng)州市通過(guò)對(duì)各級(jí)政府安全生產(chǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、安全投入、重點(diǎn)工作、責(zé)任制落實(shí)以及事故控制等方面設(shè)定具體的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行考核并予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，并在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“雙文明”考核中加大安全生產(chǎn)工作的權(quán)重，使安全生產(chǎn)工作真正能夠觸動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部的“神經(jīng)”。經(jīng)過(guò)實(shí)踐，已顯現(xiàn)了一定成效。

2.健全組織，完善制度，加大投入

各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)是代表政府抓好安全生產(chǎn)工作的主力軍，保證安監(jiān)部門(mén)機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、裝備的落實(shí)到位，是政府應(yīng)盡的職責(zé)。揚(yáng)州市部分縣市大力推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)站的建設(shè)，配備了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管人員，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)兼任安監(jiān)站站長(zhǎng)。

制度建設(shè)是推進(jìn)安全生產(chǎn)工作的一個(gè)重要保障。揚(yáng)州市在工作推進(jìn)方面建立了安全生產(chǎn)工作政府常務(wù)會(huì)議季度專(zhuān)題研究制度、重點(diǎn)行業(yè)安全生產(chǎn)部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，在責(zé)任落實(shí)方面建立了政府主要領(lǐng)導(dǎo)年度安全生產(chǎn)述職制度、安全生產(chǎn)一票否決、一崗雙責(zé)制度、市政府領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)安全生產(chǎn)職責(zé)制度，在業(yè)務(wù)工作方面出臺(tái)了危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)星級(jí)達(dá)標(biāo)、規(guī)范事故報(bào)告和調(diào)查處理、隱患排查治理等多個(gè)政府規(guī)范性文件。增加安全生產(chǎn)投入是有效提高安全生產(chǎn)工作水平的基本條件。近年來(lái)，揚(yáng)州市各級(jí)政府均設(shè)立了安全生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金，并且以不低于20%的比例逐年增加。

3.加強(qiáng)應(yīng)急救援體系建設(shè)，嚴(yán)格事故責(zé)任追究

應(yīng)急救援是控制事態(tài)、減少傷亡、降低損失的最后一道防線。因此，政府在督促企業(yè)尤其是高危行業(yè)、重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)落實(shí)好應(yīng)急救援職責(zé)的同時(shí)，要切實(shí)整合各種資源、各種力量，建立起反應(yīng)迅速、指揮順暢、協(xié)作配合、救援有力的應(yīng)急救援機(jī)制，搭建起完善、科學(xué)、高效的應(yīng)急救援領(lǐng)導(dǎo)決策系統(tǒng)、組織指揮系統(tǒng)、預(yù)案管理系統(tǒng)、資源儲(chǔ)備系統(tǒng)和技術(shù)支撐系統(tǒng)。

對(duì)安全生產(chǎn)事故責(zé)任的追究，是推動(dòng)包括政府領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的所有相關(guān)人員切實(shí)履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任的“指揮棒”“風(fēng)向標(biāo)”。應(yīng)嚴(yán)格按照“四不放過(guò)”的原則，在客觀、全面、公正調(diào)查事故的基礎(chǔ)上，嚴(yán)肅事故責(zé)任的追究，絕不能姑息縱容。

編輯呂楠俊