維穩(wěn)：政府執(zhí)政能力新挑戰(zhàn)

金融危機對我國的影響，正從經(jīng)濟層面向社會層面延伸、發(fā)展。高失業(yè)率導(dǎo)致的農(nóng)民工、大學生等群體的個人生存危機加劇了社會矛盾的易發(fā)性；體制轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會變革的影響，在廣度上已波及經(jīng)濟、政治、文化等領(lǐng)域，所出現(xiàn)的貧富差距、貪污腐敗等問題不斷拉低著社會問題的“燃點”；社會保障、醫(yī)療教育、征地拆遷等攸關(guān)普通百姓切身利益領(lǐng)域政策的密集變化，不斷敲擊著公民社會公正這根敏感的神經(jīng)。種種跡象表明，維護穩(wěn)定(以下簡稱“維穩(wěn)”)的形勢相當嚴峻，維穩(wěn)的任務(wù)相當艱巨。如何消解深層次矛盾糾紛，是對各級黨委政府執(zhí)政能力、治理智慧的一大考驗。

不容否認的是，維穩(wěn)工作在當前矛盾凸顯期正掙扎在政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的張力之中：政府在多重壓力之下大力維護以“零非訪”等為指標的“穩(wěn)定”，而民眾在權(quán)利救濟極度困難時不得不以種種非常規(guī)方式“沖出重圍”。在此種情勢中，一方面，穩(wěn)定變得脆弱，維穩(wěn)壓力日增，政府公民關(guān)系緊張；另一方面，面對社會敏感點越來越多、社會“燃點”越來越低、動輒出現(xiàn)群體性事件的現(xiàn)實，政府對穩(wěn)定問題似乎也越來越焦慮。

當前我們已經(jīng)進入了權(quán)利時代。順應(yīng)時代要求維穩(wěn)，當有科學穩(wěn)定觀?？茖W維穩(wěn)，需要改變哪些思維定式?亟待破除哪些體制弊端?

各式各樣的“抓手”

發(fā)展是政績，穩(wěn)定也是政績。近年來我國從上到下對社會穩(wěn)定高度關(guān)注，地方政府及各部門為了維穩(wěn)花了相當大的心思、付出了相當大的人力物力，確保了諸多敏感期的社會平安穩(wěn)定。

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然地方找到了多種有利于維穩(wěn)工作推進的“抓手”，獲得了相當突出的“穩(wěn)控”工作成效，但非正常上訪仍出現(xiàn)了令人尷尬的高壓后的“強勁反彈”。地方維穩(wěn)工作在控制集體訪、非正常訪數(shù)量的壓力機制下，正出現(xiàn)異化傾向。

記者從信訪、維穩(wěn)辦等部門了解到，在考核的壓力之下，除了普遍開展“大接訪”外，一些地方政府想方設(shè)法尋找維穩(wěn)的絕招：

●“大領(lǐng)導(dǎo)包抓”?！袄洗箅y，老大出面則不難?！比珀兾魇≡诿耪{(diào)查、梳理研究的基礎(chǔ)上提出群眾反映集中、影響社會穩(wěn)定的突出問題，由省委常委會安排省級領(lǐng)導(dǎo)干部負責包抓解決。據(jù)陜西省維穩(wěn)辦副主任張榮博介紹，陜西省“一控制、兩下降”工作成效明顯，群體性事件、來省集體訪、進京非正常訪三項數(shù)據(jù)均出現(xiàn)大幅度下降。

●考核。如河北省綜治辦、省委組織部目前正著手建立和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)綜治工作實績檔案，把完成綜治責任狀及有關(guān)情況，作為各級各部門黨政領(lǐng)導(dǎo)落實綜治、維穩(wěn)責任的重要內(nèi)容計人檔案，與綜治考核和干部晉職晉級、獎懲直接掛鉤。對發(fā)生影響穩(wěn)定重大問題的地方，堅決實行一票否決警示，直至一票否決。

●達標評比。如甘肅某市不久前下發(fā)了《萬名婦女“維穩(wěn)維權(quán)”大行動實施方案》，部署開展“婦女維權(quán)站點”建設(shè)達標活動，要求各縣(區(qū))婦聯(lián)盡快建設(shè)“婦女維權(quán)站點”，按照“六有標準”(有組織、有人員、有牌子、有陣地、有活動、有記錄)，5月底上報各級“婦女維權(quán)站點”的底數(shù)和作用發(fā)揮情況。

我國正處于社會矛盾凸顯期，客觀存在的社會矛盾高發(fā)態(tài)勢與政府對社會穩(wěn)定的高強度壓力形成了一對鮮明的矛盾。在這種矛盾中，許多工作方式應(yīng)運而生：

●建立“信訪承包責任制”。如海南某縣不定期抽調(diào)數(shù)百名干部組成駐村維穩(wěn)工作隊，進駐10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)170個行政村，解決農(nóng)村各類矛盾糾紛。

●交納“保證金”。江西某市民政局為做好某敏感時期的“涉軍維穩(wěn)”工作，與各縣市區(qū)民政局簽訂了《涉軍維穩(wěn)工作目標責任書》，規(guī)定各縣市區(qū)民政局局長、分管副局長作為第一、第二責任人，分別向市局交納責任保證金3000元、2000元，在責任期內(nèi)，凡有涉軍人員越級上訪、群訪的，一律不退還保證金，并通報批評，責令限期整改。

●“銷號”，花錢買穩(wěn)定。河南某縣縣委常委、政法委書記在該縣信訪穩(wěn)定工作會議上說：“銷號只是經(jīng)濟上的付出，不銷號就是政治前途上的損失。”該縣于是動用財政資金“公關(guān)”上級信訪機構(gòu)，使其拒絕給信訪者登記，或者從記錄中抹去上訪登記，不將其列入統(tǒng)計通報范圍。由于“銷號”得力，2007年1至3月份，當?shù)貙嶋H發(fā)生赴京上訪25起65人，進入登記的僅1起。

費盡心機的穩(wěn)控

由于許多地方政府都將穩(wěn)定作為考評下級黨委政府工作的要素，被考核的地方政府便將一些長期上訪的重點戶作為重點對象進行穩(wěn)控。

記者在采訪中了解到，一些地方敏感時期需穩(wěn)控的對象竟有“21種人”，穩(wěn)控一名重點對象的相關(guān)人員可達數(shù)十名，重點人員出門上廁所都跟著；為防止其繼續(xù)上訪，以超優(yōu)惠的解決辦法力求讓上訪人息訴罷訪，甚至為上訪者在政府機關(guān)謀份工作，一些地方在敏感時期采取組織重點戶“集體旅游”的方式防止非正常上訪……

各地為接返勸返上訪者而設(shè)置在北京的信訪接待站工作也不輕松。甘肅一名長期從事信訪工作的工作人員告訴記者，一些地方信訪部門設(shè)在北京的信訪接待站現(xiàn)在也會遭遇到一些尷尬的問題：有人想要從北京“搭個便車”，到國家信訪局等部門的門前轉(zhuǎn)一轉(zhuǎn)，地方就得出錢、派人把他領(lǐng)回去。

從北京接返1名上訪人員，往往需要2至3名工作人員專程從縣上出發(fā)趕到北京。一些省市由于距離北京較遠，“接返勸返”周期較長，上訪群眾往往要在省市設(shè)在北京的信訪接待站呆上一兩天。

由于上訪案件的多少直接牽連著官員政績，基層官員經(jīng)常遭遇到一些哭笑不得的事，一些干部對這一問題頗多苦楚。一名基層干部告訴記者，有了解信訪制度的“老上訪”，到黨委政府提要求，說完之后總是要加一句“你要不解決我就到北京上訪”，以此相要挾。

“非訪”：最尷尬的最重要指標

群眾利益受到侵害必然“喊疼”。記者在基層調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，部分政府官員片面地認為“維權(quán)就是和政府過不去”，“維權(quán)者就是刁民”，“你維權(quán)可以，但你維權(quán)一出格就抓你”……這種干部作風和處事方式也直接導(dǎo)致群眾對基層黨委政府的公信力下降，并且容易進一步激化社會矛盾。繼“纏訪”、“鬧訪”之后，“非訪”概念的出現(xiàn)、對“非訪”的“嚴打”、“非訪”的頑強“反彈”，正是當前維穩(wěn)工作最尷尬的體現(xiàn)。

“非訪”，即“非正常進京上訪”。內(nèi)蒙古自治區(qū)去年下發(fā)的《關(guān)于依法處置進京非正常上訪行為的意見》對此作出了具體的解釋：非正常上訪是指信訪人不按照《信訪條例》第十八條的規(guī)定到有關(guān)機關(guān)設(shè)立或者指定的接待場所、違反《信訪條例》第二十條的規(guī)定到天安門廣場、中南海周邊、駐華使領(lǐng)館、中央領(lǐng)導(dǎo)人住地以及奧運會期間涉奧場所(包括分賽區(qū))等非信訪接待場所“上訪”的行為。這份文件規(guī)定：對于非正常上訪，不論是個訪還是集體訪，不論是否實施過激行為，不論信訪理由是否成立，都違反了《信訪條例》第十八條、第二十條的有關(guān)規(guī)定，一律認定為違法行為。

對“非訪”，各地的處置思路與手段大體和內(nèi)蒙古自治區(qū)這

份文件相似。然而，當前北京“非訪”數(shù)量激增的現(xiàn)實表明，如此嚴厲的手段，所獲得的“太平穩(wěn)定”卻僅能限于一時。中國社會科學院農(nóng)村所社會問題研究中心主任于建嶸指出：考核“非訪”數(shù)量這種維穩(wěn)措施對減少上訪登記量可能會起到一定作用，但是這種措施能否真正解決問題，實現(xiàn)長期穩(wěn)定?事實上，大量“非訪”之所以形成，最主要的原因是矛盾在基層未得到及時化解。而壓制“非訪”，不僅會掩蓋矛盾，還可能導(dǎo)致矛盾集聚、升級、集中爆發(fā)，造成社會不穩(wěn)定。在現(xiàn)有的工作機制下，有些地方政府不但不解決問題，還采取諸如截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等手段壓制上訪群眾，嚴重侵犯了他們的各種合法權(quán)益，有的甚至造成人身和精神的巨大傷害與摧殘。并不是說地方政府根本不想解決問題，因為有很多問題確實不是地方政府能夠解決的，也有很多問題是任何政府都不能解決的。但是，地方政府對于上訪人員的壓制常常激起更大的怨憤。有些上訪者本來可能是無理訪，但是一旦被地方政府打擊，比如勞教，那么因為上訪被勞教便成了他們繼續(xù)上訪的合理緣由。

尋求維護穩(wěn)定的大智慧

●當前我國群體性事件有哪些表現(xiàn)形態(tài)，社會穩(wěn)定處于何種狀態(tài)?

單光鼐(中國社會科學院社會學研究所研究員)：現(xiàn)有的群體性事件蔓延，大多呈現(xiàn)為三種形態(tài)：其一是無訴求、無組織、多帶有情緒宣泄的集體行為；其二是有明確訴求目的、組織化程度稍高一些的集體行動，事件因其持續(xù)時間較長、組織化程度較高，已見“社會運動”端倪；其三是有的事件起初是訴求、目標明晰的集體行動，隨著其他人裹挾進去，又演變?yōu)闆]有目的僅是發(fā)泄憤恨情緒的集體行為，整個事件表現(xiàn)為兩種形態(tài)的混合體。

近年來的群體性事件出現(xiàn)了一些新特點。一是訴求者通過“非暴力不合作的方式”表達自己的利益訴求。二是網(wǎng)上群體性事件初現(xiàn)端倪，公權(quán)力大、公益性強、公眾關(guān)注度高的“三公部門”和其中的公職人員，成為網(wǎng)絡(luò)新聞炒作的焦點。群體性事件的升級、演化，不是因為老百姓的訴求多了，而是由于一些干部的責任心少了。為什么?因為他們的利益不是與群眾、而是與投資者和官場聯(lián)系在一起?？吹搅诉@一點，就更容易掌握群體性事件蔓延的癥結(jié)。

●當前應(yīng)該怎樣看待社會不穩(wěn)定因素?

李含琳(中共甘肅省委黨校經(jīng)濟社會發(fā)展研究所所長)：目前社會矛盾有激化的苗頭，實際上是經(jīng)濟社會發(fā)展失衡的必然表現(xiàn)，要更多從社會學角度分析和把握。經(jīng)濟發(fā)展快，但社會發(fā)展慢，社會矛盾日益尖銳，必然會以一種形式表達出來。這表明人民群眾表達訴求、參與民主的意識建立起來了。

為什么現(xiàn)在多發(fā)?因為解決社會矛盾的體系、機制和政策還不健全。具體表現(xiàn)在下情上達的機制還不通暢。嚴格來說，在我國還沒有一個專門的應(yīng)對不穩(wěn)定事件的機構(gòu)。像信訪局，處理問題的能力不強，層層批轉(zhuǎn)，對于消化社會矛盾作用不大。

和諧社會的建設(shè)，不代表要消除社會上的各種利益沖突，一個沒有利益沖突的社會是不存在的。真正意義上的和諧社會，應(yīng)當是一個有能力化解矛盾和協(xié)調(diào)利益沖突的社會。在處置過程中，需要政府和利益群體的對接。政府要有專門機構(gòu)，利益群體也要有自己的代言人，將利益調(diào)整納入體制性軌道。

●當前我們已經(jīng)進入了權(quán)利時代，公民權(quán)利意識普遍覺醒與復(fù)蘇。然而，盡管我國民主政治獲得了長足發(fā)展，但由于權(quán)力尚未有效代表權(quán)利，權(quán)利意識覺醒的公民，在表達機制失靈、談判能力弱小、權(quán)利救濟困難中，體會到的更多的是一種苦痛。這種苦痛的力量作用于社會穩(wěn)定領(lǐng)域，是否必然會導(dǎo)致社會穩(wěn)定的“敏感脆弱”?

于建嶸(中國社會科學院農(nóng)村所社會問題研究中心主任)：目前中國民眾的權(quán)利意識正在逐漸覺醒，但缺乏真正代表他們的利益表達機制，民眾的談判能力弱小，還經(jīng)常受到權(quán)力、資本擁有者等強勢群體的不法侵害，在這種情況下，民眾的不公正感和被剝奪感可能成為誘發(fā)社會不穩(wěn)定的因素。但是，這不一定必然導(dǎo)致社會穩(wěn)定的“敏感脆弱”。根據(jù)我的研究，雖然目前中國發(fā)生了一系列影響社會穩(wěn)定的群體性沖突事件，但80％以上屬于維權(quán)抗爭的范疇，這種抗爭事件只是利益之爭，不是權(quán)力之爭，民眾抗爭時的規(guī)則意識大于權(quán)利意識。因此，我一直強調(diào)不能把民眾的維權(quán)抗爭活動作為社會不穩(wěn)定因素打擊或鎮(zhèn)壓，而要看做是可以化解的人民內(nèi)部矛盾。

●科學維穩(wěn)迫切需要突破哪些思維定式?亟待破除哪些體制頑疾?

于建嶸：科學維穩(wěn)需要突破簡單理解“穩(wěn)定壓倒一切”的思維定式，改變那些不計成本和后果，一切都要為穩(wěn)定讓路的做法。為了國家的長遠發(fā)展和長治久安，還需要適時推進一些重要的制度變革和制度建設(shè)。在我看來，需要從以下三個方面著手：其一，建立公平公正的社會分配體制，讓社會各階層真正共享經(jīng)濟發(fā)展的成果；其二，改變目前的壓力體制，建立真正代表民眾利益的表達組織和機制；其三，建立科學的司法制衡制度，樹立法治的權(quán)威，真正做到依法治國。

劉敏(中國社會科學學會副會長，享受國務(wù)院特殊津貼專家)：維穩(wěn)工作要有新的變化，不能依靠群體性事件、“非訪”等發(fā)現(xiàn)問題。政府的思維方式必須及時轉(zhuǎn)換。首先要認識到這種現(xiàn)象的規(guī)律性和必然性，其次政府要從自身找原因，分析問題出在哪里。不能動輒給老百姓特別是上訪人員貼標簽，把自己推到老百姓的對立面。

李含琳：一定要把群體性事件看成常態(tài)。建議在政府職能部門專門設(shè)置一個社會管理部或局，專門管理社會事務(wù)，信訪功能只是其社會事務(wù)管理的一個方面。對可能出現(xiàn)問題的高危群體、社會階層、領(lǐng)域，應(yīng)建立預(yù)警機制，進行監(jiān)測和分析。在事件的處理上，主要的方式還應(yīng)當是溫和的，不能過激。機制問題上，可充分發(fā)揮人大代表的作用：一是本級人大代表要負責本選區(qū)的群眾利益，了解并反映群眾訴求；二是人大代表組織應(yīng)“去官員化”，集中反映人民群眾呼聲。在政策上，要防止離職審計成為形式，建立更加嚴格的責任追究機制。