安徽“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”觀察

賀海峰

“放權(quán)是一場(chǎng)改革，涉及到方方面面的利益……省里是下了決心的?！?/p>

“在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)上，省委、省政府動(dòng)了‘真刀真槍!”2009年6月下旬，安徽省肥東縣委常委、撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委書記張生在接受《決策》專訪時(shí)，頗有幾分興奮，“尚方寶劍在手，加快發(fā)展不愁。”

撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)位于合肥市東郊，是全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)和第一批全國(guó)發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。之前，安徽省委、省政府剛剛出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的若干意見(jiàn)》，在全省確定了150個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，撮鎮(zhèn)名列其中?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)，安徽省委、省政府決心“通過(guò)政府推動(dòng)、體制創(chuàng)新、政策扶持、市場(chǎng)運(yùn)作，力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)5年或更長(zhǎng)一段時(shí)間的努力，在全省形成一批規(guī)劃布局合理、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、基礎(chǔ)設(shè)施完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、社會(huì)和諧發(fā)展的小城市”。

有專家形象地比喻：此舉是為新型城市化“點(diǎn)火”。

“天大的責(zé)任，巴掌大的權(quán)力”

縣級(jí)擴(kuò)權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)，正在形成一種強(qiáng)烈對(duì)比。

最近幾年，安徽實(shí)行了“省直管縣”試點(diǎn)，開(kāi)展對(duì)縣一級(jí)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，完善對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考評(píng)辦法。這些政策減少了政府管理層次，降低了管理成本，提高了行政效率，大大增強(qiáng)了縣域自主發(fā)展能力。經(jīng)過(guò)持續(xù)多年的扶持和推進(jìn)，全省縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)邁入了持續(xù)較快發(fā)展的軌道。2008年，全省縣域生產(chǎn)總值增長(zhǎng)13.9％，高于全省1.2個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)46％，高于全省11.4個(gè)百分點(diǎn)；縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)全省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到49.8％，較上年提高2.7個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了積極變化，縣域工業(yè)化率達(dá)到35.4％，較上年提高3.4個(gè)百分點(diǎn)。實(shí)踐證明，加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須堅(jiān)持放權(quán)搞活，給縣一級(jí)更多的主動(dòng)權(quán)，激活縣域經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展?jié)摿?。擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，是理順行政管理體制、增強(qiáng)縣域發(fā)展活力的重要方向。

然而，在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)普遍精簡(jiǎn)的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限明顯不相適應(yīng)。鎮(zhèn)一級(jí)的社會(huì)管理權(quán)限仍停留在農(nóng)村小集鎮(zhèn)的層面上，特別是在安全生產(chǎn)管理、勞資糾紛處理、農(nóng)村拆違、環(huán)境監(jiān)察等方面，“權(quán)責(zé)不一”嚴(yán)重束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的手腳。例如，如果安全生產(chǎn)方面發(fā)生死亡事故，按照上面規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面的相關(guān)負(fù)責(zé)人將受到處理。另外，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入按規(guī)定如數(shù)上交，縣級(jí)財(cái)政再按人頭費(fèi)用和管理費(fèi)用撥款。受“吃飯財(cái)政”的制約，鎮(zhèn)一級(jí)社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)和公共管理產(chǎn)品供給根本無(wú)法滿足富裕起來(lái)的農(nóng)民對(duì)城市化生活的追求。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自嘲說(shuō)，過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簡(jiǎn)直就是“維持、維護(hù)、被動(dòng)型和看守型的政府”。

以肥東縣撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)為例。2005年5月，為支持撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)的發(fā)展改革試點(diǎn)工作，肥東縣政府專門出臺(tái)10項(xiàng)扶持舉措，在城鎮(zhèn)建設(shè)、項(xiàng)目審批、用地指標(biāo)、財(cái)政稅收等方面給予撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)特殊的優(yōu)惠政策，僅2007年就報(bào)批工業(yè)用地1000畝。但是，與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展相比，撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)的社會(huì)管理，卻仍停留在傳統(tǒng)的農(nóng)村小鄉(xiāng)小鎮(zhèn)層面。比如，市容、環(huán)保、安全、城建等行政執(zhí)法權(quán)依然集中在縣里，鎮(zhèn)里缺少必要的調(diào)控手段，“看得見(jiàn)的管不著、管得著的看不見(jiàn)”。遇到問(wèn)題必須向縣有關(guān)部門請(qǐng)示報(bào)告，請(qǐng)他們來(lái)處理，可縣里又有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)要管，往往人手不夠，很難顧及周全。

對(duì)此，安徽省發(fā)改委相關(guān)處室一位負(fù)責(zé)人向《決策》打了一個(gè)生動(dòng)的比方：“這就如同一個(gè)青年人裹著小孩子的馬褂，是很不適應(yīng)的?！?/p>

“鎮(zhèn)域強(qiáng)，則縣域強(qiáng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟(jì)的重要載體，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)，是加速推進(jìn)縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。在此背景下，緊隨擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣之后，安徽再次擂響制度變革的戰(zhàn)鼓。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)路線圖

“該放的要堅(jiān)決放，該管的要切實(shí)負(fù)責(zé)管好!”安徽省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)一槌定音。

根據(jù)省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)指示，2009年3月29日至4月3日，安徽省政府副秘書長(zhǎng)、辦公廳主任鄭為文牽頭，會(huì)同省發(fā)展改革、財(cái)政、編制、法制等部門組成聯(lián)合調(diào)研小組，赴吉林、浙江兩省取經(jīng)。

吉林省“十強(qiáng)鎮(zhèn)”試點(diǎn)從1994年開(kāi)始，目前試點(diǎn)鎮(zhèn)已達(dá)105個(gè)；2009年，吉林省又提出實(shí)施“百鎮(zhèn)建設(shè)工程”。浙江省“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革自1995年啟動(dòng)，迄今大致經(jīng)歷了綜合改革、改革促發(fā)展、深化培育三個(gè)階段。兩省的主要做法如下：一是注重規(guī)劃引領(lǐng)，如浙江省編制了《浙江省中心鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃》，有重點(diǎn)地選擇200個(gè)左右中心鎮(zhèn)作為省級(jí)中心鎮(zhèn)進(jìn)行培育。二是注重培育特色產(chǎn)業(yè)，如浙江省設(shè)立中心鎮(zhèn)特色工業(yè)園區(qū)和工業(yè)功能區(qū)，大力發(fā)展一鎮(zhèn)一品特色經(jīng)濟(jì)，推廣工業(yè)主導(dǎo)型、工貿(mào)并舉型、商貿(mào)流通型、文化旅游帶動(dòng)型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)型等發(fā)展模式。三是注重強(qiáng)化鎮(zhèn)一級(jí)發(fā)展自主權(quán)，也即“給印子、給票子、給帽子”。

通過(guò)一系列的改革和政策支持，兩省試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展迅速，綜合實(shí)力顯著提升。浙江省141個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，2007年平均財(cái)政收入達(dá)2.78億元，財(cái)政總收入超過(guò)5億元的中心鎮(zhèn)有25個(gè)；吉林省105個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)中，2008年鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)政收入超過(guò)億元的有15個(gè)，農(nóng)民人均純收入達(dá)到5700元，高于全省平均水平790元。更重要的是通過(guò)改革，極大地調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群眾的積極性，激發(fā)了加快發(fā)展的活力。

取經(jīng)歸來(lái)，調(diào)研小組相繼在廣德縣、合肥市召開(kāi)全省“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”調(diào)研座談會(huì)，省內(nèi)17個(gè)典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)參加。調(diào)研小組的結(jié)論是：盡管部分縣市在擴(kuò)大鎮(zhèn)一級(jí)自主權(quán)方。面也進(jìn)行了一些有益探索，但總體上力度不大，扶持政策既不配套也不持續(xù)。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中的突出問(wèn)題是權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對(duì)等、權(quán)小責(zé)大、財(cái)少事多、“小馬拉大車”，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)缺少必要的財(cái)力、人事自主支配權(quán)，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。

“擴(kuò)大強(qiáng)鎮(zhèn)管理權(quán)限勢(shì)在必行，應(yīng)當(dāng)盡快讓成長(zhǎng)快的孩子換上一件大衣服。”安徽省發(fā)改委一位處長(zhǎng)表示。

6月1日，安徽省委、省政府下發(fā)《關(guān)于實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的若干意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》列舉了8點(diǎn)主要扶持政策和改革措施：依法下放部分行政審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)；賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)一定的規(guī)劃建設(shè)管理權(quán)；實(shí)施鼓勵(lì)試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的財(cái)政政策；加大對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)的投入；著力增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚能力；加大用地支持力度；深化人事制度改革；加快建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)和社會(huì)保障制度。

上述舉措均極富含金量，如第三款有這樣一句話：建立財(cái)政超收激勵(lì)機(jī)制，以2008年財(cái)政收入為基數(shù)，超收部分由縣級(jí)財(cái)政全額返還試點(diǎn)鎮(zhèn)，一定5年不變；在試點(diǎn)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)收取的土地出讓金凈收益予以全額返還，優(yōu)先用于試點(diǎn)鎮(zhèn)的土地開(kāi)發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)。

“這可都是真金白銀啊!”某試點(diǎn)鎮(zhèn)招商局一位副局長(zhǎng)告訴《決策》，“按照這一規(guī)定，2009年，僅縣里返還給我們的土地出讓金一項(xiàng)，至少要在1億元以上?！?/p>

6月14日，在安徽省加快推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展電視電話會(huì)議上，安徽省主要領(lǐng)導(dǎo)明確指出：“現(xiàn)有的管理體制、

運(yùn)作模式、職責(zé)權(quán)限已經(jīng)不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，甚至嚴(yán)重束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展?，F(xiàn)在的關(guān)鍵，就是要幫助這些正在加速起跳的強(qiáng)鎮(zhèn)放開(kāi)手腳，釋放能量，加快發(fā)展。”

接下來(lái)，就是縣鄉(xiāng)兩級(jí)對(duì)如何授權(quán)進(jìn)行協(xié)商，同時(shí)省、市、縣三級(jí)分別成立領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則、指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施方案。

“放權(quán)是一場(chǎng)改革”

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，在現(xiàn)實(shí)中必然會(huì)遇到利益沖突與博弈?！胺艡?quán)是一場(chǎng)改革，涉及到方方面面的利益……省里是下了決心的?！卑不帐∈￠L(zhǎng)王三運(yùn)強(qiáng)調(diào)。

在采訪中，《決策》深切地感受到，如何授權(quán)，成為縣鄉(xiāng)兩級(jí)一個(gè)非常敏感的話題。沿江某試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委書記兼鎮(zhèn)長(zhǎng)通過(guò)中間人婉拒了《決策》的采訪要求，“不好說(shuō)啊，真的不好說(shuō)啊。在這個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)，你讓我說(shuō)什么好呢?”

無(wú)為縣縣長(zhǎng)林緒文坦言，加快行政管理體制改革步伐，適當(dāng)擴(kuò)大中心鎮(zhèn)管理權(quán)限十分必要。他告訴《決策》，可以賦予中心鎮(zhèn)在計(jì)劃、規(guī)劃、建設(shè)、工商登記、安全生產(chǎn)等方面的縣級(jí)管理權(quán)限，使中心鎮(zhèn)政府責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一；也可以建立與中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的上級(jí)政府有關(guān)部門和縣本級(jí)事業(yè)單位分支機(jī)構(gòu)，包括土地管理分局、建設(shè)規(guī)劃分局等，實(shí)行條塊結(jié)合、以塊為主的管理模式，采取委托授權(quán)的方式行使相應(yīng)的管理服務(wù)權(quán)限，解決中心鎮(zhèn)政府“看到管不到”的問(wèn)題。

從浙江等地的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，通過(guò)委托授權(quán)，既能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)不一問(wèn)題，又能優(yōu)化執(zhí)法機(jī)制。如在全國(guó)率先實(shí)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)的紹興縣，從2005年8月下旬起，按照“重心下移、能放則放”的思路，本著“統(tǒng)一管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作、部門指導(dǎo)”的原則，對(duì)農(nóng)村中直接影響穩(wěn)定、發(fā)生比較頻繁、縣機(jī)關(guān)鞭長(zhǎng)莫及、管理容易滯后的一些執(zhí)法管理職能問(wèn)題，在3個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)嘗試委托執(zhí)法方式，把環(huán)保、安監(jiān)、勞動(dòng)和社會(huì)保障、林業(yè)等執(zhí)法部門的檢查、監(jiān)督權(quán)及部分審批、處罰權(quán)委托給專門成立的鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所。

但也有人認(rèn)為此舉相當(dāng)于打了個(gè)“擦邊球”，一不小心，很有可能導(dǎo)致新的問(wèn)題發(fā)生。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，影響執(zhí)法效率與質(zhì)量。所以，可以從縣機(jī)關(guān)選派了一批業(yè)務(wù)骨干到“擴(kuò)權(quán)”鎮(zhèn)掛職工作，并著手研究“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”與縣機(jī)關(guān)“瘦身強(qiáng)體”的聯(lián)動(dòng)配套舉措。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，使得數(shù)量巨大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擁有隨時(shí)的應(yīng)變權(quán)、裁量權(quán)和處置權(quán)，一旦控制不當(dāng)，很可能導(dǎo)致司法和執(zhí)法的不公與濫用。例如，紹興縣授予5個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)區(qū)管理職能，實(shí)行開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式，這必然會(huì)帶來(lái)一種擔(dān)憂，那就是審批權(quán)的下放會(huì)不會(huì)重新導(dǎo)致變相的“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”?因此，擴(kuò)權(quán)的同時(shí)必須有相應(yīng)的政策約束機(jī)制，既要“充分授權(quán)”，又要權(quán)責(zé)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的科學(xué)發(fā)展。

再次，部門“想(可)給的權(quán)力”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)“想要的權(quán)力”不能很好對(duì)接。目前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)很“想要”的執(zhí)法權(quán)，因?yàn)槭芊傻膰?yán)格規(guī)定，只能由縣級(jí)執(zhí)法部門行使，如環(huán)保、勞動(dòng)、安監(jiān)等部門的某些執(zhí)法權(quán)；而部門放下去的某些權(quán)力，如林業(yè)局的“5立方米以下的林木砍伐由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批”等權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往由于行使起來(lái)麻煩或感到權(quán)力太小等原因而不愿意要。

更重要、更突出的問(wèn)題是，有關(guān)執(zhí)法委托的法律法規(guī)與政策制約依然存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體地位尚未確認(rèn)。中國(guó)政法大學(xué)副教授何兵就質(zhì)疑說(shuō)，一份縣級(jí)部門的“指導(dǎo)意見(jiàn)”和相關(guān)的授權(quán)協(xié)議具備多大法律效力，值得探究。譬如，不妨通過(guò)省級(jí)地方政府立法，為授權(quán)方式提供法律依據(jù)，從而掃除法律上的障礙。

一言以蔽之，改革成敗的關(guān)鍵，在于“上面要放權(quán)、下面用好權(quán)”。如何既避免縣級(jí)政府“一授了之”，又防止鎮(zhèn)級(jí)機(jī)關(guān)“只要權(quán)力、不要職責(zé)”，這是安徽正在面臨的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。