城市化進(jìn)展中“城巾村”土地權(quán)益探析

梁美光

摘要：“城中村”是我國城市化進(jìn)程的快速發(fā)展的必然結(jié)果，其根本形成原因是土地的=元所有制結(jié)構(gòu)，“城中村改造”只有解決了土地二元所有制問題，“城中村”才能成為真正意義上的城市，而要解決土地的二元所有制問題也只有通過征用途徑來完成。

關(guān)鍵詞：城中村；土地所有權(quán)；土地使用權(quán)；征用

中圖分類號：F293.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198(2009)12-0256-02

1城市化“城中村”現(xiàn)狀及形成原因

所謂“城中村”，是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地全部被征用，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺?，仍居住在由原村改造而演變成的居民區(qū)，或是指在農(nóng)村村落城市化進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地大部分被征用，失地農(nóng)民保障措施滯后于時代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外的失地農(nóng)民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“都市里的村莊”。通常所說的“城中村”，僅指在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化不斷推進(jìn)的過程中，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。莆田市80年代城市面積為10平方公里。到了90年代中期為20平方公里。隨著莆田市行政區(qū)域調(diào)整，將原先莆田縣和兩個區(qū)重新調(diào)整為四個行政區(qū)。這一來城市面積擴(kuò)大到90平方公里。(1)秀嶼區(qū)：將原先的秀嶼鎮(zhèn)三分之二的面積規(guī)劃為城市，約15平方公里；(2)涵江區(qū)：將原先的江口鎮(zhèn)、三江口鎮(zhèn)、梧塘鑲、涵東辦事處、涵西辦事處、白塘鎮(zhèn)、國歡鎮(zhèn)等部分或全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃為城市，將城區(qū)面積擴(kuò)大到25平方公里；(3)城廂區(qū)：龍橋辦事處、鳳凰山辦事處、霞林辦事處、華亭鎮(zhèn)等部分或全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃為城市，將城區(qū)面積擴(kuò)大到25平方公里；(4)荔城區(qū)：鎮(zhèn)海辦事處、拱辰辦事處、西天尾鎮(zhèn)、新度鎮(zhèn)，黃石鎮(zhèn)等部分或全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃為城市，將城區(qū)面積擴(kuò)大到25平方公里。為了弘揚(yáng)媽祖文化，2007年，莆田市召開“兩會”期間，以地方性法規(guī)形式確定建設(shè)媽祖城。媽祖城開發(fā)建設(shè)按近期、中期、遠(yuǎn)期三個階段推進(jìn)，近期(核心區(qū))5.68平方公里(三年內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建成并初具規(guī)模，五年基本建成)，中期16平方公里，遠(yuǎn)期與湄港新城融為一體用地面積達(dá)到60平方公里。那么莆田市將越來越多農(nóng)村沒有改造直接成為“城中村”。

究其原因，從客觀上來說，是我國城市化進(jìn)程的快速發(fā)展的結(jié)果，如莆田市行政區(qū)劃經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)重新劃分，撤消莆田縣成立荔城區(qū)、城廂區(qū)、涵江區(qū)和秀嶼區(qū)。城市建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大，需要通過征收周邊農(nóng)村的耕地獲得擴(kuò)展的空間。土地被征用了，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民，卻仍然留在原居住地，并且保有一部分供他們建房居住的宅基地。一場“城市包圍農(nóng)村”的運(yùn)動隨即發(fā)生了。村莊進(jìn)入城市，形成了“城中村”。從主觀上來說，是我國城鄉(xiāng)二元管理體制及土地的二元所有制結(jié)構(gòu)所造成的，這也是深層次的制度原因。所謂城鄉(xiāng)二元管理體制，是指“城市”和“農(nóng)村”分屬不同的管理模式，二元所有制結(jié)構(gòu)是指城市的土地屬于國家所有，而農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有的。土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村村民可以低價甚至無償?shù)厝〉猛恋氐氖褂脵?quán)，集體將宅基地按戶劃撥，由各戶村民自行建設(shè)后租出獲得盡可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的結(jié)果致使“城中村”形成的進(jìn)一步加劇。故而我國“城中村”的改造也應(yīng)從根本的土地制度及權(quán)利開始。

2“城中村”土地權(quán)利現(xiàn)狀

“城中村”現(xiàn)狀的土地權(quán)利包括土地所有權(quán)狀態(tài)和土地使用權(quán)狀態(tài)兩者情形。

2.1“城中村”土地所有權(quán)狀態(tài)失地農(nóng)民

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第2條規(guī)定；“中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！奔此^的“土地的二元所有耐結(jié)構(gòu)”。土地所有權(quán)狀態(tài)依據(jù)《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第8條規(guī)定，具體劃分為“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外。屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。由于“城中村”在城市化不斷推進(jìn)的過程中，位于城區(qū)邊緣而被劃人城區(qū)，成為城市的一部分，既有城市的一些習(xí)性，又?jǐn)[脫不了農(nóng)村固有的特質(zhì)，是二者的混合體。“城中村”土地的所有權(quán)狀態(tài)大體可分為三類：(1)已“撤村建居”，土地被國家全部征用，農(nóng)民不再享有集體土地所有權(quán)，村已經(jīng)被城市完全包圍，原農(nóng)民已全部轉(zhuǎn)為居民，只是保留著農(nóng)村傳統(tǒng)的生活習(xí)慣。這是通常所說的廣義上的“城中村”，它經(jīng)過改造已融人城市之中，不再是“城中村”改造的對象。(2)正在“撤村建居”。土地大部分被征用，土地所有權(quán)部分屬于國家所有，部分屬于集體所有，但原農(nóng)民未轉(zhuǎn)為居民。(3)尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范圍，土地全部仍屬于集體所有。后兩種村的情形是狹義上的“城中村”，是通常所說的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有權(quán)狀態(tài)即有國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)兩類，兩種土地所有權(quán)從表象看，僅是所有權(quán)主體不同而已，但其實(shí)質(zhì)是不平等的，“城中村”土地所有權(quán)往往表現(xiàn)國家所有權(quán)借助“公共利益的需要”而不斷地?cái)U(kuò)大，“城中村”集體土地所有權(quán)逐漸縮小的趨勢；同時也表現(xiàn)集體土地所有者已經(jīng)看清國家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，為征用后轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得商業(yè)上的利益，因此，農(nóng)村集體在土地所有權(quán)交易中開始嘗試用市場價格討價還價，甚至漫天要價，憑此來保留其土地所有權(quán)，村落在城市中得以延續(xù)。

2.2“城中村”土地使用權(quán)狀態(tài)

土地使用權(quán)是指土地使用者在法律允許范圍內(nèi)對土地享有占有、使用、收益與處分的權(quán)利，即依法取得利用土地的權(quán)限。由于兩種土地所有權(quán)存在本質(zhì)的差異，相應(yīng)其土地使用權(quán)也不完全一樣，國有土地使用權(quán)僅有一種形式，而集體土地使用權(quán)又可分為宅基地使用權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)與非農(nóng)用地使用權(quán)。集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)雖在性質(zhì)上都有物權(quán)性質(zhì)，屬于他物權(quán)的范疇，但集體土地使用權(quán)比國有土地使用權(quán)具有更多的限制：(1)宅基地使用權(quán)依法不能轉(zhuǎn)讓、抵押；(2)只有依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村集體荒地的土地使用權(quán)和抵押鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)廠房等建筑物涉及所使用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)可以抵押；(3)集體土地使用權(quán)不能用于租賃；(4)集體土地使用權(quán)不能作價出資或入股。這些限制使得集體土地使用權(quán)在實(shí)質(zhì)上與國有土地使用權(quán)不平等，使集體土地使用權(quán)的功能上僅限于住宅、農(nóng)業(yè)用地。而在“城中村”區(qū)域里，這兩種土地使用權(quán)并存但在效能上差距很大，突出表現(xiàn)為土地使用權(quán)所產(chǎn)生的收益上，國有土地使用權(quán)人所獲得的利益遠(yuǎn)大于集體土地使用權(quán)所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑，使得集體土地使用權(quán)人不再安分于土地使用的各種規(guī)范之中，突破了原規(guī)則，尋找與國有土地使

用權(quán)對等的利益。這就必然出現(xiàn)了“城中村”現(xiàn)實(shí)存在的情形：(1)大量的違章違規(guī)建筑存在，而沒有任何規(guī)劃與建設(shè)部門的批準(zhǔn)；(2)存在大量亂占、亂圈地現(xiàn)象；(3)非法租賃土地；(4)以土地入股開辦各種實(shí)業(yè)；(5)用集體土地抵押貸款；(6)用集體土地進(jìn)行非法的房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營等。由于“城中村”集體土地的邊緣性、稀缺性、區(qū)位性、固定性，多樣性，復(fù)雜性以及相比較于國有土地使用權(quán)的低廉性，是它擁有旺盛的需求市場，土地使用權(quán)的差別使“城中村”得以客觀存在。

3現(xiàn)階段“城中村”改造實(shí)踐中土地權(quán)利的處理

通過上述的分析可知，“城中村”是我國城市化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物，而它在現(xiàn)實(shí)中已發(fā)展成為我國城市發(fā)展的障礙。目前各地城市都在對其進(jìn)行著相應(yīng)的改造，在改造的過程中，必須要面對形成“城中村”的根本原因，解決土地二元所有制問題，根除二者之間的差距，才能從根本上完成“城中村”的改造。在實(shí)踐中，針對土地權(quán)利這一根本問題，通過“土地集體所有轉(zhuǎn)為國家所有”的做法?！巴恋丶w所有轉(zhuǎn)為國家所有”這一行為具有以下特點(diǎn)：(1)土地所有者的主體發(fā)生了根本的變化。土地所有權(quán)主體由原來的農(nóng)村集體，包括鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組，全部變?yōu)閲遥?2)土地的性質(zhì)也發(fā)生了根本的變化。由原來的集體所有變?yōu)閲宜校?3)土地的權(quán)能也發(fā)生了根本的變化，原來集體土地使用權(quán)不能進(jìn)行的抵押、租賃問題在土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)變后得以解決。伴隨這一根本轉(zhuǎn)變的同時是農(nóng)民身份的改變，全部脫農(nóng)民戶籍而成為城市居民，一切納入城市化的管理，建筑要進(jìn)行規(guī)劃，醫(yī)療、保險均按城市居民對待。

“土地集體所有轉(zhuǎn)為國家所有”的做法似乎從根本上已改造了“城中村”，解決了土地二元所有制的問題，成為一種可行的方案。透過實(shí)踐的背后，我們隱隱感到一種疑慮，這一合法行為的公平性明顯存在著質(zhì)疑：集體土地所有權(quán)變?yōu)閲型恋厮袡?quán)后，所有權(quán)人以其永久所有權(quán)換取了有期限的使用權(quán)，對于原集體土地所有人權(quán)而言，在與國家就土地所有權(quán)的交易中，付出的代價太大，交易成本過高，存在明顯的不公平，具有不可交易性。

4“城中村”改造中土地權(quán)利解決的途徑

既然“城中村”在地域上已經(jīng)屬于城市的一部分，“城中村”內(nèi)的人理應(yīng)與城市居民應(yīng)享有同樣的待遇，最直接的體現(xiàn)是財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，“城中村”的房屋也應(yīng)該向城市中的其他房屋一樣，可以進(jìn)行自由的轉(zhuǎn)讓，根據(jù)我國房地產(chǎn)法關(guān)于“房隨地走”的原則規(guī)定，說到底是其房屋的土地使用權(quán)的性質(zhì)必須是國有土地使用權(quán)。要使集體土地使用權(quán)變?yōu)閲型恋厥褂脵?quán)，其前提必須是集體土地所有權(quán)變?yōu)閲型恋厮袡?quán)；根據(jù)我國《憲法》第10條和《土地管理法》第2條的規(guī)定，只能是采取“征用”途徑，通過征用，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厮袡?quán)，才可從根本上解決“城中村”形成的原因，因?yàn)樗险饔玫臈l件。根據(jù)我國《憲法》第10條和《土地管理法》第2條的規(guī)定，征用的條件必須是“為了公共利益的需要”，且國家給予必要的補(bǔ)償；而“城中村”改造的目的就是“為了公共利益的需要”，是為了“城中村”內(nèi)居住的居民、外來人員的利益，為了整個城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展，同樣也是為了國家、社會的利益的而改造，“城中村”改造的目的屬于公共利益的范圍；而且在集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐耐瑫r國家也給予相應(yīng)的補(bǔ)償，只不過與通常征用集體土地的貨幣補(bǔ)償方式不同而已，“城中村”改造中的補(bǔ)償方式包括農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?，以及因身份改變而獲得的各種物質(zhì)利益，如可以享受到醫(yī)療保險、失業(yè)保險、居民的最低生活保障等，同時還有長期的國有土地使用權(quán)。

因此，“城中村”改造中，要解決“城中村”形成的根本原因，就必須解決土地二元所有制問題。而要解決土地的二元所有制問題也只能通過征用途徑。在征用集體土地的過程中，應(yīng)處理好土地所有權(quán)與土地承包權(quán)的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是土地法與農(nóng)村土地承包法的關(guān)系問題。土地承包經(jīng)營權(quán)是公民和集體經(jīng)濟(jì)組織依法對集體所有或者國家所有由集體使用的土地所享有的承包經(jīng)營的權(quán)利。由于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國農(nóng)村土地的基本經(jīng)營制度，它是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在法律上的具體體現(xiàn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生以集體土地所有權(quán)和國有土地使用權(quán)的存在為前提。在征用集體土地的過程中，應(yīng)先由農(nóng)村集體解除農(nóng)村土地承包合同，并給與相應(yīng)補(bǔ)償，土地使用權(quán)由集體收回后，國家才開始征用。