地方政府債券的風(fēng)險及防范研究

孫　靈

摘要：為保持國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、調(diào)動地方政府積極性、緩解中央財政壓力、有效落實(shí)積極財政政策，應(yīng)當(dāng)適時賦予地方政府發(fā)債權(quán)。但是，如何在發(fā)揮地方政府債券最大效益的同時，正確認(rèn)識發(fā)行地方政府債券可能存在的風(fēng)險和及時采取有效的風(fēng)險防范措施，是我們必需要考慮的重要問題。

關(guān)鍵詞：地方政府；債券；風(fēng)險防范

中圖分類號：F810.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198(2009)12-0146-01

2009年2月17日，十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》有關(guān)情況的匯報。財政部3月17日表示，我國將首次在全國范圍內(nèi)發(fā)行地方政府債券。這次發(fā)行的地方政府債券是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)同意，以省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費(fèi)的可流通記賬式債券。債券期限為3年，利息按年支付，利率通過市場化招標(biāo)確定。雖然目前由財政部“代發(fā)”的地方政府債券從某種程度上來說，還不是完整意義上的地方政府債券，但這意味著地方政府第一次在政治和法律層面獲得了一個責(zé)任主體“舉債”的權(quán)利，這對地方公債的發(fā)展和完善有著深遠(yuǎn)的意義。此次中央代發(fā)地方債不僅僅是為地方提供資金配套的一個臨時性措施，更多的是一個地方政府財權(quán)、事權(quán)匹配改革積極的信號。

地方政府債券，就是以地方政府為主體發(fā)行的債券，通?？煞譃橐话阖?zé)任債券和收益?zhèn)瘍纱箢悺Ｒ话阖?zé)任債券是以地方政府征稅能力為擔(dān)保發(fā)行的公債；收益?zhèn)且哉Y助項(xiàng)目的收益為擔(dān)保而發(fā)行的公債。地方政府債券一般具有信用較好、融資成本低的特點(diǎn)。適時開放地方政府發(fā)債的限制，既是在經(jīng)濟(jì)起飛階段發(fā)揮地方政府積極作用的必要舉措，也是為地方財政資金提供必要的補(bǔ)充渠道，緩解當(dāng)前地方政府在推進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品提供資金方而壓力的重要手段。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)峻的背景下，抓緊時間推動地方政府發(fā)債，也是理順中央政府財權(quán)與事權(quán)分配格局，深化財政管理體制改革，強(qiáng)化預(yù)算硬約束的戰(zhàn)略舉措。然而地方政府債券的發(fā)行也存在一定風(fēng)險，必須采取適當(dāng)措施防范風(fēng)險。地方政府債券發(fā)行風(fēng)險的預(yù)防和控制，不僅是使地方政府債券能夠順利發(fā)行的必要條件，也是其能高效使用的基本保證。

1發(fā)行地方政府債券的風(fēng)險

1.1信用風(fēng)險

信用風(fēng)險是指公債發(fā)行主體不履行還本付息義務(wù)的風(fēng)險。國債一般被稱為“金邊債券”，其發(fā)行主體是中央政府，是以政府的信譽(yù)作為保證的，因而國債基本上是沒有信用風(fēng)險的。而地方政府發(fā)行的債券被稱為“銀邊證券”，其發(fā)行主體主體一般為地方政府，其信用度也很高，一般不會出現(xiàn)無人購買的現(xiàn)象，但地方政府債券同公司債券一樣也存在著一定程度上信用風(fēng)險。世界經(jīng)濟(jì)形勢變化、國家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗(yàn)不足都可能導(dǎo)致決策失敗。因此即使地方政府在發(fā)債前進(jìn)行了科學(xué)的可行性論證，對風(fēng)險有充分的認(rèn)識并采取了有效措施，也不能在絕對意義上消除風(fēng)險。地方財政收人不足是地方政府發(fā)行債券的重要原因之一，以這樣的財政收人擔(dān)保地方政府債券的償還，本身就是存在風(fēng)險的。目前我國地方政府沒有根據(jù)本地的實(shí)際情況選擇地方稅稅種、稅率的權(quán)力，也就不能通過調(diào)整稅種、稅率拓寬財源，這必然會影響地方政府財政收入的穩(wěn)定性。地方政府以不穩(wěn)定的財源擔(dān)保債券發(fā)行，給債券的償還帶來了風(fēng)險。

1.2宏觀調(diào)控風(fēng)險

主要是指由于地方政府債券的管理及其相關(guān)政策的不當(dāng)對國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行所造成的不確定性影響。從具體表現(xiàn)來看，地方政府債券的主要風(fēng)險有：(1)地方政府債券的擠出效應(yīng)。政府通過大規(guī)模發(fā)行地方政府債券向社會借款，導(dǎo)致政府在資金需求上和民間進(jìn)行競爭，產(chǎn)生擠出效應(yīng)。(2)地方政府債券的貨幣化可能引發(fā)通貨膨脹效應(yīng)。地方債的發(fā)行意味著投資規(guī)模的擴(kuò)大，投資規(guī)模的擴(kuò)大加速了資金流動，貨幣流動性的提升和增大貨幣發(fā)行量一樣，都會導(dǎo)致通貨膨脹。(3)地方政府債券的發(fā)行導(dǎo)致市場利率的上升和投資的減少。發(fā)行地方政府債券，使整個經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增加，抬高金融市場的利率，從而提高企業(yè)的生產(chǎn)升本，相對降低了企業(yè)投資收益率。于是企業(yè)的投資意愿受到抑制，導(dǎo)致投資規(guī)?？s減，使資本出于一種較低的均衡水平，總需求量下降。

1.3道德風(fēng)險

在目前地方長官任命制的背景下，很多官員的任期都像走馬燈一樣，而且一些新官上任都要燒“三把火”。地方政府負(fù)責(zé)人有可能為了滿足自己任期內(nèi)政績的需要，大搞政績和形象工程，即在短期之內(nèi)獲取政績。而將還款責(zé)任延續(xù)給后人，而且很有可能會出現(xiàn)為了短期效益而損害長遠(yuǎn)利益，通過盲目的GDP擴(kuò)張，來提前攫取社會資源和經(jīng)濟(jì)增長的后勁，制造一大堆腐敗工程。

2地方政府債券風(fēng)險防范機(jī)制構(gòu)建

(1)嚴(yán)格控制發(fā)債規(guī)模。地方政府發(fā)債的規(guī)模必須納入舉債規(guī)模的整體預(yù)算和國家整體投資規(guī)模中，國家總體的舉債總量需要由中央政府做決定。同時地方政府債券的審批權(quán)應(yīng)屬于中央政府。建議成立地方政府債券審核委員會，作為地方政府發(fā)債的審核機(jī)構(gòu)。這樣會避免各地區(qū)“各自為債”可能帶來債務(wù)總規(guī)模過大的風(fēng)險。

(2)加強(qiáng)地方政府債券資金使用管理。地方政府債券不是解救債務(wù)危機(jī)的靈丹妙藥。通過發(fā)行債券的方式進(jìn)行融資可以解決緩解地方政府一時的財務(wù)壓力，但是借錢消費(fèi)可能引發(fā)跨代融資的道德風(fēng)險問題。我國許多地方政府多處于財政赤字狀態(tài)，從根本上缺乏大規(guī)模推動基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的資金支持能力?，F(xiàn)階段地方發(fā)債后募集的資金，應(yīng)將用于中央財政投資地方項(xiàng)目的配套工程，以及民生項(xiàng)目。提供配套資金，靠投資拉動內(nèi)需。

(3)建立科學(xué)的地方官員的考核標(biāo)準(zhǔn)和健全的監(jiān)督體制。地方有權(quán)發(fā)行債券以后。為了保障地方政府債券的安全行，必須進(jìn)一步深化行政體制改革，建立嚴(yán)格科學(xué)的官員任期考核制度，認(rèn)真核實(shí)地方政府官員任期內(nèi)的債務(wù)情況，以防止道德風(fēng)險的發(fā)生。同時財政部門要及時、準(zhǔn)確地掌握政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目貸款及配套資金等的使用情況，通過有關(guān)部門加強(qiáng)稽核檢查，實(shí)行過程控制，嚴(yán)防項(xiàng)目舉債突破計劃規(guī)模。

(4)加強(qiáng)績效評價。政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目完成后，財政等部門要對項(xiàng)目的社會經(jīng)濟(jì)效益、功能作用以及負(fù)債的償還能力等進(jìn)行全面的績效評價。強(qiáng)化政府性投融資機(jī)構(gòu)對財務(wù)的監(jiān)督，切實(shí)規(guī)范內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制。引入獨(dú)立機(jī)構(gòu)對地方政府及其債券產(chǎn)品進(jìn)行跟蹤評級。

(5)建立完善的地方債信息披露制度。地方政府債券信息的披露是各項(xiàng)債務(wù)管理工作的基礎(chǔ)，實(shí)踐證明，信息披露越薄弱，起造成的損失會越大。雖然信息公開披露可能給地方政府者帶來一定的外在壓力，但從長遠(yuǎn)來看，他卻可以幫助政府的決策者避免風(fēng)險的發(fā)生。地方政府債券信息披露制度對地方政府債券的安全運(yùn)行起到積極的約束作用，它不僅可以約束政府的非理性發(fā)債行為，還為中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，廣大進(jìn)行人民監(jiān)督提供了前提。發(fā)行公開原則是政府發(fā)行債券所遵循的基本準(zhǔn)則之一，建立完善的地方宅信息披露制度使能使投資者及時了解地方政府債券風(fēng)險大小，激勵他們加強(qiáng)對資金使用的監(jiān)督。

(6)建立完善地方政府債券市場的外部環(huán)境。發(fā)達(dá)的資本市場和貨幣市場是一個規(guī)范的公債市場不可或缺的外部環(huán)境。所以應(yīng)大力發(fā)展資本市場和貨幣市場建設(shè)：首先要加強(qiáng)地方政府債券發(fā)行市場和流通市場的建設(shè)；其次要發(fā)展市場中介機(jī)構(gòu)，使其為地方公債的發(fā)行、承銷、流通等提供全方位的服務(wù)，平且能夠?qū)Φ胤秸畟M(jìn)行有效的市場約束和監(jiān)督；最后，為了提高發(fā)債的信譽(yù)度，轉(zhuǎn)移地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險，可以考慮由保險公司進(jìn)行擔(dān)?；蚱渌姆绞椒婪讹L(fēng)險。