地方政府公共危機(jī)管理新途徑探討

陳　薇　張靈知

摘要：學(xué)界對公共危機(jī)問題的研究主要著眼于政府內(nèi)部多層次公共危機(jī)管理系統(tǒng)的建立，忽視了地方政府在危機(jī)管理中的主導(dǎo)作用和社會力量的參與。從地方政府在公共危機(jī)中進(jìn)行協(xié)作性管理的原因出發(fā)，分析協(xié)作性公共管理的四大主體，即非政府組織、營利組織、媒體和公眾，在協(xié)作性管理中的具體協(xié)作方式、協(xié)作現(xiàn)狀和協(xié)作困境，力求在公共危機(jī)管理中找到地方治理的新途徑。

關(guān)鍵詞：地方政府；協(xié)作管理；公共危機(jī)

中圖分類號：F123.16

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)13-0053-02

1政府危機(jī)管理的概念界定

隨著社會問題的日益增多，政府作為公共權(quán)力的行使主體，時刻都要面對不同程度的危機(jī)，而政府處理的危機(jī)是屬于公共范疇的，被稱為公共危機(jī)。所謂的公共危機(jī)是指“由于內(nèi)部和外部的高度不確定的變化因素，對社會公共利益和安全生產(chǎn)嚴(yán)重威脅的一種危險情況和緊急狀態(tài)，那么能夠引起這種危機(jī)情況的緊急狀態(tài)的事件就是公共危機(jī)事件”。學(xué)界通常對“政府危機(jī)管理”和“公共危機(jī)管理”作為等同的概念，不做嚴(yán)格的區(qū)分。但是以張小明為代表的一些學(xué)者認(rèn)為政府危機(jī)管理具有雙重意義。政府作為一般的社會組織和其他的組織一樣也會面臨自身體系內(nèi)外的一些危機(jī)狀況，比如財政危機(jī)、生存危機(jī)或人力資源危機(jī)等，關(guān)于應(yīng)對這些危機(jī)的管理活動是政府危機(jī)管理的第一層含義。政府作為社會的管理者這個身份行使社會管理職能時，政府應(yīng)對的危機(jī)是屬于公共范圍的，是對公共危機(jī)的管理，這屬于政府危機(jī)管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機(jī)管理”與“政府危機(jī)管理”不做區(qū)分，且是從政府危機(jī)管理的第二個層面出發(fā)研究政府的公共危機(jī)管理。由于公共危機(jī)普遍是由地方開始引發(fā)和蔓延的，地方政府在預(yù)防、遏制公共危機(jī)中處于主導(dǎo)地位，本文強(qiáng)調(diào)從地方政府的角度分析協(xié)作式公共管理在政府危機(jī)管理中的存在狀況。

2地方政府協(xié)作式管理普遍存在的原因分析

協(xié)作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進(jìn)和運行過程，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題”。協(xié)作性公共管理從方向上可以分為縱向協(xié)作和橫向協(xié)作。縱向協(xié)作強(qiáng)調(diào)政府組織內(nèi)部層級間的協(xié)作活動，政府部門直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強(qiáng)調(diào)政府和非政府直接的聯(lián)絡(luò)和合作，通過伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、契約關(guān)系、結(jié)盟、委員會、聯(lián)盟、公會和理事會，公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的管理者代表其組織共同制定戰(zhàn)略，提供公共物品和公共服務(wù)。本文側(cè)重于研究地方政府的橫向協(xié)作管理。

奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網(wǎng)絡(luò)的管理)，普遍存在且有可能增加的五個重要原因。協(xié)作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協(xié)作主體的成長造成的。

處理艱巨或者復(fù)雜問題的政策可能需要這樣的結(jié)構(gòu)來執(zhí)行。政府面臨的公共危機(jī)和問題越來越復(fù)雜。問題的環(huán)境更加惡劣，單個部門已經(jīng)不可能獨立解決這些復(fù)雜的問題，更不用說嚴(yán)重的公共危機(jī)，協(xié)作成為了政府管理的必然選擇。

基于政府直接干預(yù)范圍上的局限性鼓勵而不是抑制了基于網(wǎng)絡(luò)的解決方法。隨著社會和市場的發(fā)展，公眾偏好政府提供更多的服務(wù)和產(chǎn)品而同時要求政府減少干預(yù)。此外。政府失靈一個重要的體現(xiàn)就在于不能為公眾提供個性話的公共產(chǎn)品，為了滿足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協(xié)作才能做到。

政治驅(qū)動力誘導(dǎo)出需超越因政策目標(biāo)而可能必要的聯(lián)網(wǎng)；行政管理者經(jīng)常必須平衡清晰集中的項目權(quán)威的技術(shù)需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。

非政府組織的發(fā)展，公民參與社會事務(wù)管理意識的增強(qiáng)和途徑的增多，為政府橫向協(xié)作管理提供了可能性；組織網(wǎng)絡(luò)的建立和信息技術(shù)的現(xiàn)代化為政府間縱向協(xié)作提供了平臺。

3政府公共危機(jī)管理協(xié)作主體分析

3.1非政府組織

非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業(yè)之外的所有社會組織；狹義的非政府組織是指地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產(chǎn)生開始就與政府有著息息相關(guān)的聯(lián)系，由于非政府組織非營利性的特征，在我國政府成為非營利組織獲得經(jīng)費的來源之一。政府與非政府組織的協(xié)作形式主要是采取合作和賦權(quán)的方式，關(guān)鍵是利用非政府組織在專業(yè)技術(shù)方面的優(yōu)勢，取得在危機(jī)管理中的更好效果。非政府組織在公共危機(jī)發(fā)生時起到了很好的社會整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準(zhǔn)公共物品，以公共利益為所有活動的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號召力整合社會閑置資源為地方政府解決危機(jī)提供協(xié)助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，在社區(qū)中的活動頻繁，為地方政府解決公共危機(jī)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。國家誠信機(jī)制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機(jī)的管理中，政府仍然處于主導(dǎo)和支配地位，對公共危機(jī)管理的參與主體起監(jiān)督和指導(dǎo)作用。然而政府在危機(jī)管理中甚至不能避免組織內(nèi)部的尋租行為，更不用說能很好地監(jiān)督和避免非政府組織在危機(jī)管理中謀取私利。

3.2營利性組織

營利組織主要是指以營利為目的的企業(yè)組織，在地方治理理論中，企業(yè)作為政府協(xié)作的對象，主要以外包和委托代理的形式納入地方政府管理的領(lǐng)域。營利性組織活動的最終目的是利潤最大化，提供的是多樣化的私人物品。營利組織的高效性和對環(huán)境變化的高度適應(yīng)性是區(qū)別于政府低效、反應(yīng)遲鈍的特點。現(xiàn)代政府面臨的是更多復(fù)雜多變的社會問題，不僅要對公共危機(jī)事件作出快速的反應(yīng)還要解決手段陳舊的問題。營利組織在這方面的優(yōu)勢彌補(bǔ)了政府的不足。公共危機(jī)管理是有一個發(fā)展的階段性特征，在危機(jī)發(fā)生前和發(fā)生中更多的是依靠政府和社會的力量，但在危機(jī)發(fā)生后的重建階段，政府需要營利組織通過契約和合同的形式將政府的部分工作外包給企業(yè)去完成。政府將危機(jī)管理的部分職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)，并不意味著放棄所有的監(jiān)督管理權(quán)。與政府的協(xié)作關(guān)系并不能改變營利組織追求私利的特性，為避免營利組織的外部不經(jīng)濟(jì)行為，政府應(yīng)該建立起完善的協(xié)作模式，以達(dá)到社會利益最大化的目標(biāo)。我國政府在管理中往往重結(jié)果不重投入，就會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益不對等的結(jié)果。

3.3公民

政府與公民的協(xié)作關(guān)系主要體現(xiàn)在公民和政府協(xié)調(diào)合作共同創(chuàng)造社會安全文化和在應(yīng)對危機(jī)意識和能力上的提高。群眾的危機(jī)意識、危機(jī)預(yù)防能力和應(yīng)對危機(jī)的能力是影響地方政府危機(jī)管理的重要因素。公民是公共危機(jī)的直接受害者，社會安全文化是需要在政府的管理下動員全社會的力量在公民的廣泛和積極參與下形成的，反映了一種社會的倫理和文化。在預(yù)防公共危機(jī)的管理中建設(shè)安全文化有三層次的要求：一是觀念意識，主要是社會管理者和民

眾一起培養(yǎng)起來的安全意識和安全理念，只有在觀念上形成了預(yù)防公共危機(jī)的意識才能最大限度地預(yù)防公共危機(jī)的發(fā)生，很多危機(jī)都是在不經(jīng)意間發(fā)生的；二是行為文化方面，行為文化是觀念的反映，同時又作用于觀念，“公民社會”的發(fā)展使公民增強(qiáng)參與政府管理的積極性和增加了參與社會管理的渠道，公民行為文化的發(fā)展為公共危機(jī)管理中快速動員社會提供了基礎(chǔ)保障；三是制度文化方面，政府在長期的安全文化的培養(yǎng)和管理中形成有效地管理制度，為創(chuàng)造良好的社會安全環(huán)境提供制度的保證，為社會的安全創(chuàng)造良好的環(huán)境，出現(xiàn)社會、政府與公民的良性互動協(xié)作關(guān)系。

4地方政府協(xié)作管理的困境

4.1公共危機(jī)協(xié)作管理的責(zé)任問題

責(zé)任是一個控制問題，明確責(zé)任是協(xié)作管理的難題。在官僚制體制內(nèi)，組織的層級結(jié)構(gòu)極其嚴(yán)密，嚴(yán)格規(guī)定了不同層級和職位的職責(zé)。而在協(xié)作性管理中納入的主體本身是處于體制外的組織。這些政府組織外的組織要承擔(dān)政府在處理公共危機(jī)中的部分職能的時候必然存在責(zé)任的分配問題。政府不管與那個協(xié)作主體合作都要承擔(dān)不可推卸的責(zé)任，而其他主體是否也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，如果要的話責(zé)任的大小如何分配，這是協(xié)作管理中需要探討的重要課題。

多組織條件下的責(zé)任喪失出現(xiàn)在合同關(guān)系中，現(xiàn)在已經(jīng)大量存在。最讓人擔(dān)憂的是合同組織的雇員會追求與政府不一致的目標(biāo)，實際上也存在這種不一致的現(xiàn)象。凱特爾描述了合同關(guān)系中的這種不一致的情況，他認(rèn)為合同外包的哲學(xué)假定是，政府與承包人的基本關(guān)系是委托代理關(guān)系，受委托的主體是在政府的有效監(jiān)督下進(jìn)行管理的?，F(xiàn)在存在另外一種情況，那就是委托代理關(guān)系的雙方達(dá)成一個不受政府約束和監(jiān)督的內(nèi)在的隱性的關(guān)系，致使行政監(jiān)督和委托代理關(guān)系發(fā)生斷裂。在法律和制度健全的發(fā)達(dá)國家會出現(xiàn)這種情況，中國同樣也會出現(xiàn)這樣的困境。由于體制上的漏洞，為政府管理者的尋租行為找到了機(jī)會。政府重結(jié)果輕投入的導(dǎo)向性為協(xié)作的破裂制造了更大的可能性。

4.2公共危機(jī)協(xié)作管理的有效性

政府在公共危機(jī)中選擇協(xié)作管理的方式，是基于社會面臨的問題的復(fù)雜性和多個單位的協(xié)作有利于更好的結(jié)果產(chǎn)生。我們相信委員會制往往比專制更加民主，但卻失去效率的優(yōu)勢，協(xié)作管理重點是，共同制定政策不會有效率，但是要有更好的效益。而協(xié)作管理的有效性是建立在尋求公共利益最大化的基礎(chǔ)上的，如何避免不同的協(xié)作主體之間的不同于政府的利益追求，在私利和公利之間找到平衡是協(xié)作的關(guān)鍵。這個問題借助于協(xié)作多方找到互惠共贏的交叉點，而尋求這個點的技術(shù)和方法又成為另一個協(xié)作管理的困境。地方政府在公共危機(jī)管理中實行協(xié)作式管理是政府治理不可避免的趨勢，由于我國治理主體發(fā)展不夠完善和政府自身問題重重，協(xié)作式管理的實施任重道遠(yuǎn)。政府是公共權(quán)力的執(zhí)行者，行使的所有權(quán)力是由公民讓渡的，公共權(quán)力的所屬主體是人民，公共權(quán)力的所屬主體和行使主體的分離。出現(xiàn)的一個問題就是，協(xié)作式公共管理中公共權(quán)力的行使主體將部分公共權(quán)力讓渡給其他組織而沒有得到權(quán)力所屬主體的同意，這些協(xié)作的主體行使的公共權(quán)力是否具有合法性，這又是另一個困境。