五位權(quán)威破解郵政專營難題

嘉賓：

李連仲：中共中央政策研究室經(jīng)濟局局長

何永堅：全國人大法工委經(jīng)濟法室巡視員

丁寧寧：國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部原部長

胡仲元：北京市郵政管理局局長

龔達(dá)才：原郵電部郵政司司長

主持人：南焱：《中國經(jīng)濟周刊》記者

8月5日，國家郵政局向各省(市、自治區(qū))郵政管理局用傳真電報，下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于郵政企業(yè)專營業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定(草案)》。該草案規(guī)定：單件重量100克以內(nèi)，特大城市同城50克以內(nèi)的寄遞業(yè)務(wù)由郵政專營。這份原本在4月24日全國人大頒布的《郵政法》里體現(xiàn)的專營范圍，卻由于民營快遞和中國郵政之間的一直爭執(zhí)不下，而導(dǎo)致了《郵政法》先行一步，將最難的專營問題放到了最后。然而讓人意外的是，這份草案甫一出臺，民營快遞反映強烈，他們除了在征求意見的座談會上提出抗議外，還于8月26日在北京舉行了“民營快遞高峰論壇”，本次論壇上對該草案質(zhì)疑更是激烈。

專營之爭還在繼續(xù)，郵政專營到底多少合適?如何既能體現(xiàn)專營又能給民營快遞生存空間?郵政在專營后如何提高普遍服務(wù)質(zhì)量?等等。《中國經(jīng)濟周刊》就當(dāng)前普遍關(guān)注的焦點問題邀請了五位權(quán)威人士于8月14日進(jìn)行了座談，他們的觀點對正在制定的郵政專營條例，或許有所幫助。

“同城50克專營不合適”

主持人：郵政專營草案出臺后，民營快遞反映強烈，認(rèn)為50克是他們的生死線，超過50克，他們肯定死亡，不知你們是如何看的?

丁寧寧：世界上所有國家的專營都是郵政管理部門自己算的，它是站在國家立場上綜合平衡算出來的，不是兩家談判談出來的。我們現(xiàn)在變成兩家談判了，這事如果領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、決策部門也不明白，肯定就亂了。應(yīng)該定到多少克合適，我們不能現(xiàn)在一討論就說人家德國多少克，你別忘了德國郵政服務(wù)質(zhì)量到什么水平，它的網(wǎng)點有多密，它的員工工資什么水平，我們達(dá)到了嗎?我們連網(wǎng)點的密度都不夠，你還搞什么普遍服務(wù)?普遍服務(wù)屬于基本公共服務(wù)，這一點新《郵政法》已經(jīng)明確了。作為政府尤其是政府的郵政管理部門，你是第一責(zé)任人，你不能將普遍服務(wù)完全推向市場，一不給錢，二不給政策，還搞一個沒有專營的專營標(biāo)準(zhǔn)，這肯定不行。

胡仲元：50克肯定存在問題，一個信封就50克，等于沒專營。而且“同城”與“異地”很難劃分，正像“公函”與“私函”難以劃分一樣。我對專營問題是這么看的：

第一，專營要實實在在專營。專營制度作為一項國家制度不能開玩笑，弄個假專營，國家形象也沒有了。

第二，確實應(yīng)該給民營企業(yè)留一定的生存空間?，F(xiàn)在全國注冊有7000多家非郵快遞公司，世界上沒有一個國家有這么多快遞公司，如果加上沒有登記的超過10000家。快遞市場的混亂狀況現(xiàn)在已是慘不忍睹了，這也是國家治理水平不高的一個表現(xiàn)。

第三，可操作性要強。假如弄出來的標(biāo)準(zhǔn)沒法操作，起不到規(guī)范市場的作用，那要它做什么?這不是自欺欺人嗎?有人怕這些公司專營都死掉了，我認(rèn)為該活的活，該死的死，還有一部分采取收購、招安的方法來解決。依法行政，保護(hù)合法，糾正違規(guī)，打擊違法，取締非法，這是專營條例、專營標(biāo)準(zhǔn)制定的基本宗旨和基本原則。

第四，郵政的政企分開和其他行業(yè)的政企分開是有很大區(qū)別的。在保證郵政的普遍服務(wù)問題上，政企分開本身是相對的，他們之間既有管理和被管理的關(guān)系，同時有合作和共同負(fù)責(zé)的關(guān)系，在某種意義上合作和共同負(fù)責(zé)更為重要。

龔達(dá)才：第一，專營只對信件是不合適的。我覺得《郵政法》里規(guī)定專營的范圍要超出信件專營的范圍。那么普遍服務(wù)除了信件寄遞專營以外的其他內(nèi)容，按照現(xiàn)在的《郵政法》是不專營的，這部分的業(yè)務(wù)是不是可以競爭?《郵政法》第十五條里面規(guī)定：“郵政企業(yè)應(yīng)當(dāng)對信件單件重量不超過5千克的印刷品，單件重量不超過10千克的包裹的寄遞，以及郵政匯兌提供普遍服務(wù)”，但只是規(guī)定普遍服務(wù)范圍而不是專營范圍，這樣民營快遞是不是可以做?專營本身就是要提升郵政普遍服務(wù)。

第二，郵政普遍服務(wù)跟基本公共服務(wù)到底是什么關(guān)系要明確。如果普遍服務(wù)是面向公眾的基本服務(wù)，那我覺得郵政里面的很多設(shè)施就需要公共財政支出。

第三，普遍服務(wù)基金只對用戶征收就違背了普遍服務(wù)的原則。普遍服務(wù)的原則本身就是一個低資費，讓每個老百姓都能用得起的原則。如果向全民征收定向基金，就違背了普遍服務(wù)的宗旨。

“民營快遞都死了也不妥”

主持人：許多民營快遞擔(dān)心，如果郵政專營后，專營的范圍太大，民營快遞死掉也有失市場公平原則，不知你們是怎么看的?

何永堅：信件都是專營，原來專營范圍國務(wù)院定的就有口子了。另外，外國人不能投資國內(nèi)信件寄遞業(yè)務(wù)，新的《郵政法》規(guī)定外資不能介入，這給民營快遞爭取了生存的空間。但是專營也不能全切，現(xiàn)在勞動力就業(yè)問題這么突出，要是全切了，民營快遞都死了也不妥，90％都給了郵政，10％給民營，那民營就死了。這個度怎么掌握是個雙刃劍，要既能對郵政起到一定保護(hù)作用，又能給民營一定的空間。如果專營的范圍太大，民營快遞對郵政來說就沒有吸引力，郵政也不會想到去招安、收編，就會躺著睡大覺去了，因為不提高服務(wù)質(zhì)量，不提高效率水平也會過得很好。

我覺得現(xiàn)在有個概念誤區(qū)，不是收回專營，本來專營就是郵政的，1986年制定的《郵政法》寫的清清楚楚，信件及信件性質(zhì)的物品郵政專營。過去民營沒經(jīng)過允許在那干著，現(xiàn)在做大了怎么辦?既要讓他們活，也不能說不管。民營不能太濫，不是什么人都可以做快遞的，所以這次法律規(guī)定了民營快遞公司要具備什么條件，對注冊資本也有了規(guī)定。我們?nèi)プ劦臅r候，大的民營公司覺得資本額太低了，他們認(rèn)為小公司壞了他們的名聲。大的快遞公司管理挺規(guī)范的，年營業(yè)額也非常高。小的說你們定的太高了，我們活不下去。所以現(xiàn)在的規(guī)定有的公司可能達(dá)不到，達(dá)不到怎么辦呢?給他一個過渡期，在這個期間你達(dá)到就干，達(dá)不到你就別干了，這就會帶來行業(yè)的兼并重組，使其規(guī)范。

“專營不是靠監(jiān)管而是靠質(zhì)量”

主持人：郵政專營后，倘若監(jiān)管加強的話，民營快遞會否真的死亡?

胡仲元：依據(jù)專營制度加強監(jiān)管就會導(dǎo)致民營快遞死亡，這是一個故弄玄虛的偽命題，稍有一點常識的人都不會這么認(rèn)為。眾所周知，當(dāng)今世界上包括美國在內(nèi)的大多數(shù)國家都實行專營制度，沒有聽說哪一個國家的非郵快遞公司反對本國政府實行這一制度，相反他們必須在專營制度下依法經(jīng)營。特別要指出的是，他們的經(jīng)營行為沒有被一個國家納入郵政法規(guī)范中去。我國考慮到快遞一直游離于部門管理之外，國家統(tǒng)計部門已將其作為郵政業(yè)統(tǒng)計，加之混亂的經(jīng)營秩序，已對郵政普遍服務(wù)和國家信息安全形成威脅。決定將其寫入新《郵政法》，目的很明顯，讓其在一定的空間生存，但必須規(guī)范。至于是生是死，完全在于其本身是否合法經(jīng)營，與專營制度無關(guān)，與加強監(jiān)管更沒有內(nèi)在直接關(guān)系。再說，郵政監(jiān)管的首要職責(zé)是依法落實普遍服務(wù)，凡有利于提高服務(wù)效率的競爭，包括依法經(jīng)營的快遞服務(wù)在內(nèi)，均屬于鼓勵范疇。

至于為什么要專營，媒體不了解，百姓不明白，郵政不便說，公安、安全、海關(guān)等部門因職責(zé)關(guān)系也一直保持沉默。如果專營取消，完全放開，相關(guān)部門與郵政形成的“郵政在前，安全在后”的國家安全保障機制將隨之消亡，這是萬萬不可的。實際上，任何一個主權(quán)國家之所以設(shè)立專營制度都是基于這種基本的政治考慮。因此，有關(guān)部門該以合適方式出來說話了，否則，人們還會繼續(xù)不理解。值得注意的是，迄今為止包括美、英、德、法等在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家，無論其專營是堅持還是“放開”(注：實際為假放開)，郵政作為“政府企業(yè)”(有的至今政企不分)都很強大，其郵件市場都是郵政壟斷的，市場占有率低的為93％(如德國)，高的則達(dá)99％。對此，國人不可視而不見，盲目接受“忽悠”。

丁寧寧：作為郵政企業(yè)，要以提高服務(wù)水平和質(zhì)量來保證專營，不能光靠監(jiān)管。服務(wù)質(zhì)量不上去，光靠監(jiān)管也沒用。作為管理部門，要把郵政普遍服務(wù)作為首要職責(zé)，不宜籠統(tǒng)講監(jiān)管，而要講保障。一方面，你光靠監(jiān)管不可能把郵政服務(wù)搞上去，何況現(xiàn)在管理部門也沒批你那些編制，就是增加一些編制你也管不過來。所以沒有真正的服務(wù)水平和質(zhì)量，你定的專營也是白扯。世界上專營效果好的國家，包括名義上放開而事實上靠實力進(jìn)行壟斷的國家，沒有一個不是靠服務(wù)和質(zhì)量來實現(xiàn)的。瑞典1995年就宣稱放開了，實際上到現(xiàn)在仍壟斷95％以上的市場。從德國郵政的年度報告看，它也不是靠專營來解決郵政的收入問題，它專營這部分的收入比重很小，德國郵政之所以能強，是因為它在大量的我們現(xiàn)在所謂的快遞業(yè)務(wù)中占主導(dǎo)，因為德國郵政已經(jīng)壟斷快遞市場，那些小快遞公司根本起不來。

我看不要拘于普遍服務(wù)專營的內(nèi)容，而是要積極參與原來屬于普遍服務(wù)內(nèi)容的一些競爭，不應(yīng)該自己折騰自己，比如有人說將郵政包裹變成物流的一部分。我覺得這是瞎掰，你的郵政包裹、郵政印刷品，應(yīng)該是你的主業(yè)，這一塊不能放。原因很簡單：郵政包裹是法定業(yè)務(wù)，受法律保護(hù)，變成物流以后不但不受《郵政法》的保護(hù)，人家還說你搞不平等競爭，弄得公安、交通管理部門也不好處理。當(dāng)然，這里面需要有其他政策配合，包括我們內(nèi)部的管理制度、激勵制度的配合。

何永堅：郵政得自己提高服務(wù)水平才能做強，如果自己弱，靠專營、靠行政去管，那行政成本會很高，是管不了的。你強了以后，民營的就會依附于你，到時候你就可以招安和兼并，然后作為你的外圍為你所用，為你服務(wù)，你不就越做越大了么。當(dāng)然這必須在中國郵政服務(wù)質(zhì)量提高的前提下，你的速度比民營快遞還快，它自然而然就會投靠你。但是你還有個管理問題，就是怎么管好他們，他們要出點差錯也“惡心你”，信件丟了，失密了，也會砸牌子。

李連仲：光靠監(jiān)管是沒有用的。郵政要想拿住市場，第一你的快遞速度要提高，跟民營快遞一樣的速度，甚至更快；第二你價格要低，人家選擇你。你速度慢，價格又高，消費者肯定會選擇民營去。

“郵政服務(wù)效率太低”

主持人：10月1日，新修訂的《郵政法》就要實施，按照《郵政法》規(guī)定，郵政要施行專營，那么專營后，普遍服務(wù)的質(zhì)量能否保證?

丁寧寧：我不認(rèn)為新《郵政法》有什么進(jìn)步，只不過是防守性的把一些該說的話又說了一遍。但是現(xiàn)在整個的概念還是奔著歐洲模式去折騰的，那你怎么能折騰出名堂來?不是光靠專營能拯救郵政的。而且專營除了北京、上海這些地方有點意義，其他相當(dāng)一部分地方根本解決不了問題，像農(nóng)村有的郵政點都撤了，還搞什么普遍服務(wù)?

李連仲：老丁提出郵政服務(wù)效率慢，我感覺到了。原來我郵東西都上郵局郵去，我老家在東北，現(xiàn)在我都不去郵局了，方莊有民營快遞，我星期六給他拿去，他們星期一給你送到家。人家直接送，價格還不貴。我就不理解為什么民營的比郵政的快，你郵局當(dāng)然還得往火車上托運有一天時間，但你也不能一下拖個三、四天，所以郵政的管理沒有體現(xiàn)出效率。你說民營快遞不安全，但你郵政的效率能不能提高?我認(rèn)為，必須要解決這些具體問題，如果不解決，僅靠一個法律來維持我們國家郵政是不行的。所以，堅持專營的同時你的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率得上來，這兩條都必須保證。如果保證不了這個，僅靠專營一條那是暫時的，不可能長期下去。

何永堅：我同意老丁觀點，郵政的發(fā)展你得有個清晰的思路，不能蒙著來，想一出是一出，那樣發(fā)展不了。就是郵政得做大做強，如果你的普遍服務(wù)比快遞還快，你就站住了。原來沒快遞我們郵政是強調(diào)快的，“迅速、準(zhǔn)確、安全、方便”服務(wù)方針中“迅速”是第一位的。現(xiàn)在交通手段越來越發(fā)達(dá)了，普遍服務(wù)卻越來越慢了，那你死定了。所以，郵政應(yīng)該像鐵路以提速為中心的發(fā)展思路。普遍服務(wù)這是憲法規(guī)定的權(quán)力，不是市場行為，是政府行為，是政府必須管的事。改革開放30年，國家經(jīng)濟發(fā)展很快，已經(jīng)成為世界第三大經(jīng)濟體，但是我們郵政的發(fā)展是不匹配的，是滯后的。

“很多小區(qū)都沒有郵政網(wǎng)點”

主持人：現(xiàn)在許多小區(qū)都沒有郵局，一些老郵局因小區(qū)改造拆遷后又恢復(fù)不了。郵政網(wǎng)點一直是制約郵政普遍服務(wù)質(zhì)量的重要因素，施行郵政專營后郵政網(wǎng)點建設(shè)能否提升?

丁寧寧：德國是6000人一個網(wǎng)點，北京說是2萬人一個網(wǎng)點，其實不然，很多小區(qū)幾萬人都沒有網(wǎng)點。比如那么大的世紀(jì)城就沒有配套設(shè)郵局，后設(shè)3個小郵局又不送包裹，老太太90歲了還得到蘇州街去取包裹，這是事實。所以我覺得強調(diào)專營的同時，首先得強調(diào)網(wǎng)點設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)水平的提高，這是比專營更重要的東西。中國已經(jīng)步入老年社會，包裹還讓人家去取，能行嗎?過去賓館里都有郵局，現(xiàn)在沒有了，出差寄東西很不方便。

我認(rèn)為，現(xiàn)在如果全國做到平均7000-8000個人一個郵政點，大城市達(dá)到1萬人一個點，特別是北京達(dá)到瑞士全國平均水平3000人一個點，民營快遞就沒戲了。那時候就可以把商函爭回來了，把快遞業(yè)務(wù)爭回來了。你達(dá)不到這個水平，沒有基礎(chǔ)設(shè)施的投入，沒有人員的保障，靠雇些農(nóng)民工就想跟民營企業(yè)競爭沒戲。實際上，專營制度之所以落空，與網(wǎng)點短缺導(dǎo)致老百姓用郵不便業(yè)務(wù)量下降有很大關(guān)系。

德國郵政什么時候開始競爭的?它是在平均6000人一個網(wǎng)點的時候才開始的。6000人一個郵政點是什么概念?同城當(dāng)天到，異地小于3天到，這就是德國郵政開始改革的基礎(chǔ)。我們的改革基礎(chǔ)是什么?本來郵電不分家的時候還有點道，結(jié)果郵電分了以后不但不增加網(wǎng)點反而裁撤網(wǎng)點，我就擔(dān)心這樣下去郵政會完蛋。

李連仲：現(xiàn)在小區(qū)的郵局不配套，比如我住的北京方莊，那么大的方莊四個小區(qū)就一個郵局，很不方便。你發(fā)展布局不配套，本來你該辦的業(yè)務(wù)辦不了，該有的收入也收不上來，不但市場有意見，你自己也一定是虧損的。我認(rèn)為，郵政作為公共事業(yè)，當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施沒有與經(jīng)濟社會同步發(fā)展，這是問題的癥結(jié)所在。

何永堅：郵政內(nèi)部改革應(yīng)該是分賬不分家，現(xiàn)在是分賬又分家，這就麻煩了。你既不能拆網(wǎng)也不能分家，你只是分賬核算，補貼補在明處，確實虧了，需要多少就補多少。你既拆網(wǎng)又分家，那就死定了。