農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中基層政府行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

孫　楠　于　洋

摘要：本文以浙江義烏“開(kāi)發(fā)區(qū)”圈地運(yùn)動(dòng)為例，應(yīng)用需求—供給分析方法對(duì)基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，并在此基礎(chǔ)上提出規(guī)范基層政府行為的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；基層政府行為；需求—供給

一、基層政府行為存在問(wèn)題的典型案例

2001年10月的一個(gè)傍晚，義烏市廿三里鎮(zhèn)如甫村村委會(huì)主任施培通趕到鎮(zhèn)政府，幾乎沒(méi)有討價(jià)還價(jià)（全鎮(zhèn)最高價(jià)格—每畝地53360元），便在副鎮(zhèn)長(zhǎng)樓允民拿出的《征地協(xié)議書(shū)》上蓋上公章，在“乙方代表”旁簽了字按手印，“甲方”則蓋的是廿三里鎮(zhèn)人民政府的公章。2002年5月，2300萬(wàn)元的征用款到位，如甫村450余畝農(nóng)地從此改變了性質(zhì)，從農(nóng)用地變成了建設(shè)用地。460多個(gè)村民從此成為拿綠戶口本的“農(nóng)村居民”。 而如甫村這一片農(nóng)田，由于建設(shè)開(kāi)發(fā)遲遲沒(méi)有到來(lái)，灌溉管道被切斷，無(wú)法耕種，這片土地只能就那么荒著。直到2003年10月初，義烏市商城集團(tuán)以3.3億元拿走如甫村160畝土地，每畝達(dá)200多萬(wàn)元，村民們終于明白了荒地的“價(jià)值”。在這個(gè)巨大的利益面前，浙江義烏像如甫村這樣被鎮(zhèn)政府強(qiáng)行征地再以開(kāi)發(fā)區(qū)形式高價(jià)賣出的，各鄉(xiāng)各鎮(zhèn)比比皆是，大家都陷入瘋狂圈地的狂潮之中。義烏農(nóng)民手里的土地幾乎被征用殆盡，一切都是鎮(zhèn)政府和村干部說(shuō)了算，在征地協(xié)議書(shū)上沒(méi)有土地承包者發(fā)表意見(jiàn)的地方。

二、基層政府行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

1.村委會(huì)以低價(jià)出售農(nóng)地，為實(shí)現(xiàn)自身績(jī)效服務(wù)。作為農(nóng)村基層組織如甫村的村委會(huì)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中起到了很大“推動(dòng)”作用，鎮(zhèn)政府強(qiáng)制要求征地，如甫村村委會(huì)便無(wú)條件執(zhí)行。下面我們來(lái)分析一下，村委會(huì)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中所扮演的角色（如圖1）。基層政府對(duì)農(nóng)地的需求為D，而農(nóng)民的供給為S，而村委會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行基層政府的制定的協(xié)議上低市場(chǎng)價(jià)格的協(xié)議轉(zhuǎn)讓價(jià)格。這樣造成基層政府對(duì)農(nóng)地的需求有正常情況下的Q1 擴(kuò)大到了基層政府協(xié)議轉(zhuǎn)讓農(nóng)地?cái)?shù)量Q2，造成Q1Q2的農(nóng)地的過(guò)度使用。

2.對(duì)基層政府低價(jià)購(gòu)買農(nóng)地，競(jìng)價(jià)出售農(nóng)地的分析?；鶎诱孕枨笳叩纳矸萃ㄟ^(guò)村委會(huì)從農(nóng)戶手中低價(jià)強(qiáng)制購(gòu)買農(nóng)地（如圖2）。D表示市場(chǎng)對(duì)農(nóng)地的需求，由基層政府低價(jià)壟斷購(gòu)買；S表示農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的供給；MC是邊際成本，代表基層政府對(duì)農(nóng)地的購(gòu)買價(jià)格?；鶎诱谑袌?chǎng)價(jià)下，僅能購(gòu)買到Q1數(shù)量的土地，而利用壟斷低價(jià)購(gòu)買到的農(nóng)地量增加到Q3；Q1Q2表示由于固定的低價(jià)成本所致導(dǎo)致的基層政府對(duì)農(nóng)地需求量的增加；Q2Q3是基層政府的效用因素導(dǎo)致的需求量的增加。基層政府從農(nóng)民手中低價(jià)購(gòu)得農(nóng)地后，把土地以供給者的身份出售手中的農(nóng)地，為自己牟取利益。雖然在一定時(shí)間內(nèi)，土地沒(méi)有出售，基層政府可能因此損失幾年的稅收及水、電、通信等附加收入，在中小企業(yè)遍地的義烏，眾多企業(yè)用地需求讓土地資源變得更為稀缺，因此地價(jià)是一路飆升的，基層政府通過(guò)競(jìng)價(jià)出售農(nóng)地后，足可以彌補(bǔ)一切。如圖三，顯示了基層政府對(duì)農(nóng)地壟斷供應(yīng)的租金收入。在農(nóng)地?cái)?shù)量供給既定的情況下，農(nóng)地價(jià)格由需求決定，由需求與供給曲線的交點(diǎn)我們知道，此時(shí)市場(chǎng)的需求為Q1價(jià)格為P，而此時(shí)基層政府購(gòu)得土地的價(jià)格僅為MC，則可以基層政府獲得面積為ABEF的巨額收益。

由上述分析，我們可以得到結(jié)論：由于中國(guó)的農(nóng)地制度客觀上造成了產(chǎn)權(quán)的虛化，土地成為一種非市場(chǎng)資源，權(quán)力介入到市場(chǎng)中來(lái)，農(nóng)村基層政府真正成為流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者。農(nóng)村基層政府實(shí)施大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，代替農(nóng)民和需求方談判，它既充當(dāng)了土地供給者的角色（相對(duì)于土地需求方），又充當(dāng)了土地需求者的角色（相對(duì)于農(nóng)戶）。于是，就產(chǎn)生了農(nóng)地賣出方農(nóng)戶得到的農(nóng)地收入和農(nóng)地購(gòu)入方支付的農(nóng)地價(jià)格之間存在一定差額。土地差價(jià)收入的絕大部分就被各級(jí)基層政府借助土地產(chǎn)權(quán)的殘缺和虛化裝進(jìn)了自己的腰包。

三、規(guī)范農(nóng)村基層政府行為的對(duì)策和建議

1.加強(qiáng)對(duì)政府官員的監(jiān)督與激勵(lì)。首先，通過(guò)立法明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中基層政府官員行為的法律規(guī)范，增強(qiáng)其服務(wù)意識(shí)。其次，建立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)多重指標(biāo)相結(jié)合的考評(píng)模式，使官員的政治激勵(lì)與其決策成效掛鉤。第三，增加經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，國(guó)家在政策上對(duì)于基層政府官員的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)應(yīng)該予以肯定，以減輕隱性經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的影響。

2.健全民主監(jiān)督機(jī)制，給予農(nóng)民更多的權(quán)力。權(quán)利疏于監(jiān)督就會(huì)濫用。目前，農(nóng)村基層民主制度落后，群眾監(jiān)督弱化，這使得基層政府獨(dú)斷專行，強(qiáng)制土地流轉(zhuǎn)，并缺乏公開(kāi)透明操作程序，實(shí)行“暗箱操作”，侵犯農(nóng)民利益。因此，建立健全的民主監(jiān)督機(jī)制很重要。農(nóng)民作為利益的最密切相關(guān)者，最有動(dòng)力監(jiān)督基層政府的機(jī)會(huì)主義行為，給予農(nóng)民更多的權(quán)利，可以更好的監(jiān)督基層政府行為，真正體現(xiàn)農(nóng)民的愿望，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

3.政府退出商業(yè)目的的土地開(kāi)發(fā)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化?；鶎诱鞯貦?quán)力作為一種公權(quán)，如果效力于私利，則違背了其行政宗旨。因此，政府應(yīng)退出商業(yè)目的的土地開(kāi)發(fā)，在征地中只充當(dāng)一個(gè)中介和協(xié)調(diào)的角色，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化，尊重農(nóng)民作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的主體地位，從有利于農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和資源的優(yōu)化配置的高度出發(fā)，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，保證土地流轉(zhuǎn)健康有序進(jìn)行。

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