《勞動法》與《勞動合同法》之比較：政策制定過程

黃耿華

摘要：《勞動法》和《勞動合同法》是我國當代的勞動政策領域中兩部具有里程碑式意義的法律。由于出臺的時期以及社會經濟背景的不同，二者的制定過程也存在差異。本文運用公共政策的理論，從政策制定的背景及原因、政策行動者以及政策制定形式三個方面分析這種差異。

關鍵詞：《勞動法》；《勞動合同法》；政策制定過程

勞動政策是我國最重要的政策之一。由于勞動政策的影響范圍極廣，勞動政策的制定往往會涉及到許多政府部門和社會群體的利益，所以注定勞動政策的制定是一個復雜的過程。在我國當代的勞動政策領域中，《勞動法》和《勞動合同法》又是兩部十分重要的法律，是兩項具有里程碑式意義的勞動政策。《勞動法》和《勞動合同法》的出臺都直接影響到中國幾億勞動者的切身利益。但由于出臺的時期以及社會經濟大環(huán)境的發(fā)展變化，二者的制定過程必然存在差異。這種差異主要表現在政策制定的背景及原因、政策行動者以及政策制定形式三個方面。

一、政策制定背景及原因：新勞動關系從“建立”到“規(guī)范”

中共十一屆三只中全會以后，中央開始著手經濟體制改革。勞動體制改革與國有企業(yè)改革是經濟體制改革羅列其中。之后，因勞動體制改革的深化、廠長經理權力的擴大，勞動爭議和社會不安定因素開始增加。1992年中共十四大召開，決定建立市場經濟體制，并以此作為經濟改革的最終目標。與此同時，隨著勞動力市場的不斷發(fā)展，在計劃經濟體制下未曾出現的勞動問題不斷浮現。市場經濟大潮下形成了勞動力市場巨大的人的流動，產生了勞動者本身在競爭中的優(yōu)勝劣汰，大量的勞動爭議、勞動保障等一系列問題也隨著而來。經濟結構調整和市場化使得勞動關系產生了新的矛盾，這種矛盾主要表現在勞動關系雙方合法權益，特別是勞動者合法權益受到侵犯而得不到及時保護，以至于在一些非公有制企業(yè)中，打罵工人、克扣工資、延長工時、不提供勞動保護、損害工人身心健康的事件時有發(fā)生。在傳媒的廣泛報導下，勞動者的悲慘處境引起了全國人民和國際社會的普遍關注。在這種情況和大環(huán)境下，1994年《勞動法》終于“千呼萬喚始出來”。

由此可見，《勞動法》的制定是為了適應勞動體制和國企改革以及建立市場經濟的需要，為了解決因經濟體制改革帶來的新的勞動問題，建立在市場經濟條件下不同與計劃經濟時期的勞動關系，保護勞動者應有的權利，緩解國內與國際輿論壓力。

《勞動法》頒布以后，隨著時間的推移，市場經濟不斷發(fā)展，許多新的勞動問題在次出現。首先表現在勞動爭議的范圍不斷擴大。2002年全國受理勞動爭議案件達184000起，涉及人數達610000人，分別是1993年的15.6倍和17.1倍。10年間勞動爭議案件平均年增長率達36.3％，涉及人數平均年增長率達41.3％。雖然《勞動法》已對九四年以前新出現的勞動關系加以規(guī)范，但之后幾年，勞動關系的繼續(xù)變化，使得十二年前制定的《勞動法》顯得有些刻舟求劍，難以與之相適應。在《勞動法》頒布的1994年，全國5000萬國有企業(yè)職工均有固定的身份，“單位”一詞依舊盛行。1998年，國企開始大量裁員，5000萬名國企職工的絕大多數被推向市場。與此同時，不僅國企職工的勞動關系走向了市場，另有至少1.2億農民工加入其中，個體經濟組織、私營企業(yè)、三資企業(yè)空前壯大。這一系列的新勞動關系，都需要用新的勞動合同法來調節(jié)來調整和規(guī)范。勞動關系的變化，另一個表現是出現了許多新的勞動關系形式，比如靈活就業(yè)的形式。此外，雖然《勞動法》明確規(guī)定“建立勞動關系要訂立勞動合同”，但在實際執(zhí)行中，勞動合同的簽約率卻很低。全國人大常委會執(zhí)法檢查組2005年9月在進行勞動法執(zhí)法檢查時發(fā)現，各地勞動合同簽訂率低、期限短、內容不規(guī)范。中小型非公有制企業(yè)勞動合同簽訂率不到20％，個體經濟組織的簽訂率更低。一些用人單位為規(guī)避法定義務，不愿與勞動者簽訂長期合同。大部分勞動合同期限在1年以內，勞動合同短期化傾向明顯。有的用人單位濫用勞動合同試用期，試用期過后就不續(xù)用，以此盤剝勞動者，特別是進城務工人員。許多勞動合同雖然有勞動報酬的條款，但沒有寫明具體數額，有的僅規(guī)定勞動者的義務和用人單位的權利，有的甚至規(guī)定“生老病死都與企業(yè)無關”、“發(fā)生事故企業(yè)不負任何責任”等違法條款。有些用人單位簽訂勞動合同不與勞動者協(xié)商，甚至讓勞動者在空白合同上簽字。在這種情況下，制定《勞動合同法》對解決上述問題勢在必行。

由此可見，與《勞動法》有所不同的是，《勞動合同法》是在市場經濟不斷深化的前提下，為規(guī)范比九四年《勞動法》頒布時更復雜、更多元化的勞動關系，解決新出現的而按《勞動法》很難妥善處理的勞動爭議，特別是為解決勞動合同簽約率低等問題而制定的。當然，《勞動合同法》也是對《勞動法》中關于勞動合同部分的改進和具體化，使其更具有操作性。

二、政策行動者：從“一元主導”到“多元博弈”

公共政策行動者一般包括國家行動者（state actors）和社會行動者（societal actors）。就勞動政策次系統(tǒng)而言，在我國，國家行動者主要是作為國家最高權力機關和立法機構的全國人大，作為國家最高權力機關執(zhí)行機關和最高行政機構的國務院，以及國務院組成部門之一和專門負責勞動政策及其實施的國家勞動部（現改名為勞動和社會保障部），另外，還包括全國政協(xié)和地方政府。當然，不可否認，中國共產黨在是中國公共政策的重要行動者。社會行動者方面主要是以中華全國總工會為代表的工會組織，以中國企業(yè)家聯合會為代表的雇主組織，研究勞動問題和政策的研究機構和學術組織，關心勞工問題的各類非政府組織。

比較《勞動法》和《勞動合同法》的政策行動者，不難發(fā)現，在國家行動者方面兩者差別不大。中國共產黨都在其中發(fā)揮核心的領導作用，勞動部在其中扮演倡導者的角色，積極籌劃法律的制定。不同之處僅在于1998年勞動部改名為勞動和社會保障部，由勞動和社會保障部繼續(xù)鼓動《勞動合同法》的制定。國務院和全國人大都曾在《勞動法》和《勞動合同法》的制定過程中當過“把關者”，分別將兩部法律一度排除在議程之外。值得注意的是，全國政協(xié)在這兩部法律的制定過程中都起積極的推動作用，當然，這與勞動部（后來是勞動和社會保障部）的積極游說不無關系。

在社會行動者方面，全國總工會的在這兩個法律的制定過程中都利用自己掌握的輿論工具為制定創(chuàng)造有利的輿論環(huán)境，同時利用自己的媒體以及其全國性的組織網絡，給立法者施加了很大的壓力，推動法律的制定進程不斷向前發(fā)展。

在另一方面，雇主組織及跨國公司在《勞動法》和《勞動合同法》的制定過程中卻扮演著不同的角色。代表雇主利益的雇主組織及跨國公司在《勞動法》的制定過程中反應不是很強烈，其聲音幾乎沒有被聽到。在與代表勞工利益的全國總工會的對決中明顯處于下風。而在《勞動合同法》的制定過程中，雇主組織及跨國公司反應十分強烈。其間掀起了一場外商“撤資風波”。據《21世紀經濟報道》的描述，4月23日，上海《勞動合同法(草案)》研討會上，上?？鐕髽I(yè)人力資源協(xié)會的代表徐婷婷(加拿大籍)在發(fā)言時指出“如果實施這樣的法律，我們將撤資?！痹搮f(xié)會代表54家企業(yè)，擁有26萬職工。該“撤資風波”顯然傳達出來的這一信息卻是正確無誤的：與在《勞動法》的制定過程不同，雇主組織及跨國公司正在《勞動合同法》的制定過程中扮演不可忽視的角色。1994年《勞動法》制定時，市場經濟處于起步階段，跨國公司在中國數量有限，中國的雇主組織也還十分弱小，與中國總工會相比，在組織資源和政治影響力方面有相當的差距。隨著市場經濟和全球化的不斷深化發(fā)展，十二年來跨國公司在中國的數量迅速增加，力量不斷增強，對中國整體經濟的影響不斷擴大，對中國公共政策的影響力也在日益增大。與此同時，雇主組織也有一定的發(fā)展。因而，在制定《勞動合同法》的過程中，聽到“外資”的不同聲音，出現外商“叫板”的現象就不足為奇了。

三、政策制定形式：從“閉門造法”到“開門立法”

《勞動法》的立法工作從1979年開始一直到1994年，斷斷續(xù)續(xù)地經過了四個階段（如下表所示）。但縱觀《勞動法》15年的艱苦而漫長的立法過程，不難發(fā)現《勞動法》的制定基本還屬于中國典型的立法模式。由中國共產黨提出立法意向，并在立法過程中一直處于領導地位；國務院勞動部起草草案，積極推動立法進程；全國總工會為立法創(chuàng)造輿論環(huán)境；全國人大常委會審議并通過《勞動法》。雖然勞動法學家也以參加草案討論的方式積極參與了立法過程，但對于利益與《勞動法》密切相關的勞動者來說，他們并沒有恰當的方式表達聲音、參與制定過程，立法大門并沒有向他們敞開。

《勞動合同法》在制定過程中雖也堅持了黨的領導，由勞動和社會保障部起草草案，報送全國人大常委會審議，但與《勞動法》制定不同的是，《勞動合同法》的審議的過程中，鼓勵各地先出臺有關規(guī)范勞動合同的地方法規(guī)，予以實施；同時調動有關各方面對該草案進行著調研和論證工作。這些都加強了立法的參與度，注重立法的科學性。2006年3月20日，全國人大常委會辦公廳正式向社會公布勞動合同法草案，并在接下來的一個月內廣泛征求公眾意見。全國人大常委會辦公廳發(fā)出通知，請各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責征求、收集本地區(qū)全國人大代表和有關部門、法學教學研究等有關單位的意見，于四月二十日前將意見匯總報送全國人大常委會法制工作委員會。通知還請社會各界群眾就草案展開討論。相關意見可寄送各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會，也可直接寄送全國人大常委會法制工作委員會，或電郵至中國人大網站。

《勞動合同法》在制定形式上對《勞動法》的突破表現在其在制定過程中公布《勞動合同法（草案）》并向公眾廣泛征求意見，使得與利益與該法密切相關的勞動者有恰當的途徑參與法案制定。如果說《勞動法》是傳統(tǒng)的“閉關制法”的話，那么，《勞動合同法》在制定形式上就是“開門立法”。

四、結論

由于出臺的時期和社會經濟背景的不同，中國當代勞動政策領域中兩項最重要的政策的制定過程存在差異。九四年《勞動法》的制定是為了適應經濟體制改革的需要，建立市場經濟條件下的新的勞動關系；而《勞動合同法》是在市場經濟不斷深化的背景下，為規(guī)范隨著市場化不斷深入而變得更復雜、更多元化的勞動關系，特別是為解決勞動合同簽約率低等問題而制定的。代表雇主利益的雇主組織及跨國公司在《勞動法》的制定過程中沒有多大作為，其聲音幾乎沒有被聽到，在與代表勞工利益的全國總工會的對決中明顯處于下風；而在《勞動合同法》的制定過程中，雇主組織及跨國公司的利益訴求表達得十分強烈?！秳趧臃ā返牧⒎üぷ麟m然進行了幾十年，但基本還屬于中國典型的“封閉式”立法模式。而在《勞動合同法》的制定過程中，勞動者有恰當的途徑參與法案制定，在制定形式上開始趨向“開門立法”。

參考文獻：

[1]邢新民、桂敏杰：《<勞動法>概述》，載《中國工運》，1994年21期.

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[3]岳經綸：《中國勞動政策：市場化與全球化的視野》，北京：社會科學文獻出版社，2007年4月.