企業(yè)并購與國家經(jīng)濟(jì)安全

摘要:結(jié)合當(dāng)前跨國企業(yè)并購中對國家經(jīng)濟(jì)安全的爭議,文章通過對國家經(jīng)濟(jì)安全相關(guān)立法現(xiàn)狀的回顧以及比較法上的對照反思,在相關(guān)經(jīng)濟(jì)理論與中國現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上提出了國家經(jīng)濟(jì)安全審查的具體標(biāo)準(zhǔn),并認(rèn)為民族利益不應(yīng)當(dāng)作為國家經(jīng)濟(jì)安全審查的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞:企業(yè)并購;國家安全審查;國家經(jīng)濟(jì)安全

中圖分類號(hào):F271文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1674-1145(2009)27-0039-02

一、國家經(jīng)濟(jì)安全的立法現(xiàn)狀

所謂“國家安全審查”,來源于反壟斷法三十一條的規(guī)定,即“對外資并購境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營者集中,涉及國家安全的,除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營者集中審查外,還應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國家安全審查”。

從條文的背后所透露的意思可以發(fā)現(xiàn)幾重含義:首先,經(jīng)營者集中的反壟斷審查機(jī)制并不必然引起國家安全審查,反壟斷審查與國家安全審查是兩重相互獨(dú)立的審查體系;其次,國家安全審查由反壟斷法所附帶說明,審查機(jī)制的具體規(guī)定并不屬于反壟斷法規(guī)制的范疇,而是由其他有關(guān)規(guī)定調(diào)整。然而,國家安全審查的啟動(dòng)又離不開外資并購所產(chǎn)生的經(jīng)營者集中這一大前提,因此天然地與反壟斷法有著千絲萬縷的聯(lián)系。

反壟斷法三十一條在法律層面對國家安全審查進(jìn)行了原則性的規(guī)定。然而,只是明確了對于“涉及國家安全的”外資并購,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。但由誰審查、審查機(jī)制如何啟動(dòng)、審查的對象判定、審查的標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、審查的法律效果等都沒有規(guī)定。反壟斷法對國家安全審查機(jī)制只是做一種附帶性的提示,具體規(guī)則的展開還有賴于專項(xiàng)規(guī)定的制定。遺憾的是,在反壟斷法龐大的立法框架下,目前落實(shí)為具體規(guī)定的尚且只有《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》這一項(xiàng)實(shí)施細(xì)則。

二、國家安全與國家經(jīng)濟(jì)安全

參照各國立法例,各國的國家安全審查制度在對“國家安全”的界定標(biāo)準(zhǔn)上各有側(cè)重,但是在國防、軍事、公共安全等領(lǐng)域均給予了極大的關(guān)注。然而,即便是以立法完善、執(zhí)法科學(xué)著稱的美國,在涉及國家安全審查的外資并購案時(shí)也往往表現(xiàn)出超越法律的狂熱。美國1988年法對于國家安全審查機(jī)制所管轄的范圍名義上只限于與國家安全有關(guān)的外資并購項(xiàng)目,立法的最初目的是維護(hù)美國的國防安全,并不考慮美國的國家經(jīng)濟(jì)安全等因素。但因其對“國家安全”沒有明確的定義,在實(shí)踐具有很大的靈活性,隨著時(shí)代的變化,其管轄的范圍已超過國防安全,經(jīng)濟(jì)因素、政治因素等也成為了審查重點(diǎn)。

從國家安全到國家經(jīng)濟(jì)安全,這其中反映了國家在政治訴求上的一種必然:對于傳統(tǒng)的發(fā)展中國家而言,保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)、維護(hù)民族企業(yè)的生存空間是必要的戰(zhàn)略考量;對于發(fā)達(dá)國家而言,不同意識(shí)形態(tài)滲透的可能性、以及恐怖主義所帶來的新威脅,紛紛從政治領(lǐng)域映射到了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。可以說,國家經(jīng)濟(jì)安全審查的提出與強(qiáng)化更多所反映的不是法律問題,而是政治問題。關(guān)鍵還在于對“國家經(jīng)濟(jì)安全”的界定和解構(gòu),對于處于不同發(fā)展階段和不同時(shí)期不同背景下的不同國家來說,這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是不同的。

然而,政治訴求在法律上的反映不應(yīng)是予取予求的,比如過多地強(qiáng)調(diào)“民族利益”反而會(huì)造成外資進(jìn)入渠道上的阻塞,成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙——通過法律對政治訴求在度和量上加以限制,這或許才是設(shè)置相關(guān)法律規(guī)制的最終目的。因此,關(guān)鍵問題還是在于對“國家經(jīng)濟(jì)安全”的界定和解構(gòu),對于處于不同發(fā)展階段和不同時(shí)期不同背景下的不同國家來說,這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是不同的。

三、國家經(jīng)濟(jì)安全標(biāo)準(zhǔn)的中國化再審視

(一)學(xué)理審視

從內(nèi)容上看,產(chǎn)業(yè)安全與經(jīng)濟(jì)安全實(shí)質(zhì)是指維護(hù)一國國民作為主體的產(chǎn)業(yè)權(quán)益在國際經(jīng)濟(jì)競爭中獲得優(yōu)勢并且避免受到侵害。從范圍上看,究竟哪些產(chǎn)業(yè),哪些行業(yè)涉及產(chǎn)業(yè)安全與經(jīng)濟(jì)安全,哪些產(chǎn)業(yè)與行業(yè)需要重點(diǎn)保護(hù),可以從以下方面來確定:(1)是否不利于國家利益與公共秩序與安全的;(2)是否嚴(yán)重影響本國事業(yè)、企業(yè)活動(dòng)以及我國幼稚行業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的;(3)是否關(guān)乎國計(jì)民生,或者具有較大影響力的外資并購并且這種并購行為有形成壟斷,妨礙競爭之嫌的。

筆者以為,盡管“安全”界限模糊,但是將國家經(jīng)濟(jì)安全的理解嚴(yán)格限縮在戰(zhàn)略資源、石油資源等基礎(chǔ)資源領(lǐng)域,金融、財(cái)政等高度敏感領(lǐng)域是十分必要的。這主要是出于維持國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定考慮,在程度上選取最容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩、甚至危機(jī)發(fā)生的產(chǎn)業(yè)。近者諸如金融領(lǐng)域,2008年的金融海嘯并未在第一時(shí)間襲擊中國大陸,這在一定程度上有賴于政府對金融領(lǐng)域的嚴(yán)格管控,在時(shí)間表上并未對外資全面進(jìn)駐中國金融業(yè)放行,這也給予中國金融業(yè)一個(gè)稍為寬裕的緩沖期。

(二)民族利益的特殊衡量

從凱雷收購徐工案,到可口可樂收購匯源案,有關(guān)“民族利益”的討論未曾休止。然而,何謂“民族利益”?更多時(shí)候,這似乎是一個(gè)被隨意泛化的概念。外資進(jìn)入后,隨之而來的是外國資本的滲透,以及對外來品牌的擴(kuò)張而擠占了本土品牌的擔(dān)憂,這些似乎在外資真正進(jìn)入之前就成了反對人士口中的原罪。然而,從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析,外國資本對中資的低買高賣本就是資本運(yùn)作的常態(tài)模式,通過跨國并購實(shí)現(xiàn)品牌的重組和本土化亦是國際性營銷的基本手段,那么,又何談侵犯民族利益呢?

筆者以為,至少從現(xiàn)階段看,宜于對國家經(jīng)濟(jì)安全采取嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn),不附帶考慮“民族利益”因素。這一方面是因?yàn)椤懊褡謇妗痹趥€(gè)案中難于界定,另一方面更是因?yàn)闉E用對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的不合理阻卻效應(yīng)遠(yuǎn)大于安全保障效應(yīng)。在外資并購時(shí),可以在國務(wù)院反壟斷委員會(huì)的基礎(chǔ)上,設(shè)立國家經(jīng)濟(jì)安全與產(chǎn)業(yè)安全專家領(lǐng)導(dǎo)小組,專門在政治層面對外資并購中威脅或可能威脅國家經(jīng)濟(jì)安全與產(chǎn)業(yè)安全的并購行為進(jìn)行審查:并購行為是否有謀求限制競爭,謀求壟斷市場的意圖;是否有壓制我國新興產(chǎn)業(yè)或者潛在的對我國幼稚產(chǎn)業(yè)壓制傾向;并購方的資金來源是否與外國國家資本有連帶的關(guān)系或者為外國政府所控制,以確保我國經(jīng)濟(jì)的安全。

(三)建立經(jīng)濟(jì)安全審查的程序制度

外資并購反壟斷的經(jīng)濟(jì)安全審查僅是執(zhí)行機(jī)關(guān)職能的一部分,即對外資并購行為實(shí)施以前的、靜態(tài)的監(jiān)督,這也是現(xiàn)行“并購規(guī)定”已經(jīng)明確的部分。但對于并購之時(shí)未達(dá)到壟斷控制標(biāo)準(zhǔn)所限定的市場營業(yè)額、市場占有率、企業(yè)數(shù)額或資本規(guī)模,并購?fù)瓿珊箅S著經(jīng)營達(dá)到或突破相應(yīng)壟斷控制標(biāo)準(zhǔn)時(shí),應(yīng)該由誰、通過何種方式加以監(jiān)管并制裁,法律嚴(yán)重缺位。筆者認(rèn)為對外資并購反壟斷的法律規(guī)制不應(yīng)僅停留在涉嫌壟斷審查階段,而應(yīng)當(dāng)對并購后運(yùn)營中的企業(yè)狀態(tài)、行為進(jìn)行持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的反壟斷經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)管,形成有效的外資并購反壟斷監(jiān)管制度。并且令并購后的企業(yè)定期申報(bào),已達(dá)到實(shí)時(shí)監(jiān)管之效。

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作者簡介:蘇海靈,女,南京大學(xué)法學(xué)院碩士研究生,研究方向:經(jīng)濟(jì)法。