我國公共投資項(xiàng)目管理的問題及趨勢(shì)探討

孫　平

摘要：論文在分析了我國項(xiàng)目管理模式的變革歷程的基礎(chǔ)上，分析了目前我國公共投資過程中的項(xiàng)目管理現(xiàn)狀和的問題，認(rèn)為代建制是我國公共投資項(xiàng)目管理發(fā)展的必然趨勢(shì)，并對(duì)此進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：公共投資項(xiàng)目管理投資效益

0引言

投資項(xiàng)目采用什么樣的組織管理形式，直接關(guān)系著項(xiàng)目建設(shè)的成敗，關(guān)系著項(xiàng)目效益的發(fā)揮。目前我國政府投資項(xiàng)目的管理方式仍然比較粗放，各政府工程的投資主體仍是沿用過去的投資、建設(shè)、管理、使用的“四位一體”模式，沒有一個(gè)自始至終貫穿項(xiàng)目建設(shè)全過程的企業(yè)性經(jīng)濟(jì)管理組織，導(dǎo)致了一系列問題的出現(xiàn)，不僅降低了財(cái)政性投資的整體效益，而且也有損政府形象，僅僅依靠技術(shù)進(jìn)步是無法從根本上消除這些弊端的，因此只有通過管理制度等深層面的改革，創(chuàng)新財(cái)政性投資基建項(xiàng)目的建設(shè)管理模式，才能達(dá)到提高投資效益和管理水平的目的。

1公共投資項(xiàng)目管理發(fā)展歷程

新中國成立以來，我國工程項(xiàng)目建設(shè)與管理方式經(jīng)歷了一條曲折的發(fā)展道路。早在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，大批基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)企業(yè)急需恢復(fù)和新建，但由于沒有全國統(tǒng)一的基本建設(shè)主管機(jī)構(gòu)，基本建設(shè)工程絕大多數(shù)都以建設(shè)單位自營方式組織進(jìn)行。建設(shè)單位自營方式就是由建設(shè)單位自己設(shè)置基建機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)支配建設(shè)資金、對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)全過程進(jìn)行組織管理，自行組織設(shè)計(jì)和施工力量并配置采購施工機(jī)械材料。這保證了建設(shè)單位對(duì)工程全過程的統(tǒng)一管理，有利于調(diào)動(dòng)建設(shè)單位搞好施工的積極性，但由于違反了基本建設(shè)程序，建設(shè)單位缺乏管理工程建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和能力，因而難以實(shí)行工程建設(shè)的專業(yè)化管理。從1978年黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)開始進(jìn)入全面改革和開放的新時(shí)期。工程項(xiàng)目建設(shè)方式又結(jié)束了長達(dá)20年的工程指揮部制，于1979年恢復(fù)了“一五”時(shí)期的承發(fā)包制度，各種體現(xiàn)社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)和競爭原則的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制在各地先后出現(xiàn)，按照工程建設(shè)的客觀規(guī)律組織工程建設(shè)取得了明顯的經(jīng)濟(jì)效果；1984年9月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，這既是對(duì)前一時(shí)期改革經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)總結(jié)，又為進(jìn)一步深化改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并開始實(shí)行建設(shè)工程招標(biāo)承包制和項(xiàng)目投資包干責(zé)任制，首次提出了建立工程承包公司接受建設(shè)項(xiàng)目主管部門(或建設(shè)單位)的委托或投標(biāo)中標(biāo)。工程承包公司實(shí)現(xiàn)了由經(jīng)濟(jì)實(shí)體用經(jīng)濟(jì)手段管理建設(shè)項(xiàng)目，明確了項(xiàng)目建設(shè)的責(zé)、權(quán)、利，有利于貫徹真正的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和提高投資效益。1988年7月，建設(shè)部頒發(fā)了《關(guān)于開展建設(shè)監(jiān)理試點(diǎn)工作的通知》，開始在工程建設(shè)領(lǐng)域推行工程建設(shè)監(jiān)理制，相繼經(jīng)歷了試點(diǎn)和穩(wěn)步發(fā)展兩個(gè)階段，1996年開始轉(zhuǎn)入全面推行階段。工程建設(shè)監(jiān)理制是我國參照國際慣例采用的一種工程項(xiàng)目建設(shè)新方式。這種建設(shè)方式的建立，使我國的工程項(xiàng)目建設(shè)方式與國際慣例接軌，其實(shí)質(zhì)就是國際上流行的傳統(tǒng)模式。工程建設(shè)監(jiān)理制是我國在工程建設(shè)領(lǐng)域建立的一種新型生產(chǎn)關(guān)系，有效地提高了工程建設(shè)管理的水平和投資效益。

2公共投資項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀及問題分析

我國政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理基本上沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)管理模式，即由建設(shè)單位提出項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，政府投資管理部門進(jìn)行審批決策，確定投資額度和年度投資計(jì)劃，財(cái)政部門核撥建設(shè)資金，再由建設(shè)單位組織基建班子進(jìn)行建設(shè)。由此可見，我國政府投資項(xiàng)目的資金一般來自納稅人，其傳統(tǒng)的管理模式大都以政府主管部門為主體，組建多種形式的工程指揮部、工程建設(shè)籌建處作為項(xiàng)目業(yè)主，直接負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的建設(shè)管理工作。因出資人及最初委托人是全體公民，通過多次委托，最終的受托代理人是項(xiàng)目業(yè)主，他們之間并沒有直接委托和受托關(guān)系，也就難以對(duì)業(yè)主進(jìn)行有效監(jiān)控和激勵(lì)。本應(yīng)該作為政府投資項(xiàng)目全面管理者、參與項(xiàng)目建設(shè)的全過程管理、對(duì)項(xiàng)目管理的成敗承擔(dān)全面責(zé)任的項(xiàng)目業(yè)主，既沒有充分的權(quán)利，也不可能承擔(dān)全部的責(zé)任，因而出現(xiàn)了管理行為不規(guī)范和管理效益低下的結(jié)果。

不論政府投資項(xiàng)目還是非政府投資項(xiàng)目，業(yè)主的項(xiàng)目管理都是一個(gè)完整的系統(tǒng)工程，而我國目前的政府投資項(xiàng)目管理模式中，政府投資項(xiàng)目的業(yè)主沒有完全的投資決策權(quán)，也不可能承擔(dān)決策風(fēng)險(xiǎn)，因而無法對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行有效的管理，導(dǎo)致了一系列問題的產(chǎn)生，突出地表現(xiàn)在：一是政府投資并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，使用者只受益無風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)甚至投資越多效益越高，因而業(yè)主缺乏造價(jià)控制的動(dòng)力；二是大量政府投資項(xiàng)目業(yè)主是由政府主管的職能管理部門派出代表組成的項(xiàng)目管理班子，由于項(xiàng)目業(yè)主的臨時(shí)性，導(dǎo)致了管理水平的低下；三是對(duì)業(yè)主行為進(jìn)行管理的政府職能部門之間相互交叉，又有嚴(yán)重的管理脫節(jié)，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)：四是業(yè)主行為不規(guī)范，往往促使資金分配部門很難根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急分配資金，項(xiàng)目決策的實(shí)施缺乏科學(xué)性；五是在現(xiàn)行的政府項(xiàng)目招投標(biāo)制度中，大多數(shù)標(biāo)底價(jià)格的制定依據(jù)是預(yù)算定額、費(fèi)用定額等，與市場經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)，從而為腐敗行為提供了機(jī)會(huì)；六是由于政府投資項(xiàng)目業(yè)主大多同時(shí)是使用單位，為了自身的利益，他們往往會(huì)要求設(shè)計(jì)部門提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和隨意更改投資規(guī)模，從而導(dǎo)致投資超計(jì)劃；七是項(xiàng)目法人(業(yè)主)實(shí)體缺位，難以受到投資責(zé)任約束機(jī)制的約束，并引發(fā)出諸如項(xiàng)目建設(shè)權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，過多的行政干預(yù)，截留挪用和擠占建設(shè)資金等一系列問題。

3我國項(xiàng)目管理模式的發(fā)展趨勢(shì)

改革開放以來，國家對(duì)原有的投資體制進(jìn)行了改革，打破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的投資管理模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場化的新格局。為進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國政府持續(xù)實(shí)施大規(guī)模的投資計(jì)劃，為保證這些項(xiàng)目取得好的效果，發(fā)達(dá)城市正在積極探索政府投資項(xiàng)目管理體制的新模式，并出現(xiàn)了工務(wù)局模式和代建制模式等兩種較為有效的投資項(xiàng)目管理模式。與工務(wù)局模式相比，代建制模式理應(yīng)成為政府投資項(xiàng)目模式改革的發(fā)展方向，其最大的優(yōu)勢(shì)在于體現(xiàn)了政府對(duì)其投資項(xiàng)目間接管理的原則，可以解決政府在政府投資項(xiàng)目管理中角色混淆的問題。因此，代建制將是未來我國政府投資項(xiàng)目管理的主要趨勢(shì)。

任何一項(xiàng)制度都不是孤立存在的，一項(xiàng)制度的建立必須要求相應(yīng)的配套制度作保障，否則該制度就不能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。代建制雖說可以克服傳統(tǒng)管理模式所帶來的非專業(yè)化、低效率、低質(zhì)量等弊端，通過專業(yè)化、集中化和市場化的管理，實(shí)現(xiàn)投資控制，保證質(zhì)量和工期，同時(shí)有利于從體制上鏟除腐敗的土壤。但代建制是一種代理關(guān)系，必然存在代理風(fēng)險(xiǎn)。因此有必要通過建立與代建制相配套的制度以防范和控制代理風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范化的代建制模式及代理風(fēng)險(xiǎn)的有效防范要求制定一系列與之相適應(yīng)的配套制度，具體包括：嚴(yán)格的工程造價(jià)管理制度；嚴(yán)格的施工監(jiān)理制度；嚴(yán)格的專業(yè)人士管理制度：明晰的產(chǎn)權(quán)制度；嚴(yán)格的政府監(jiān)管制度，以盡可能降低代理風(fēng)險(xiǎn)。在選擇確定代建單位時(shí)，政府應(yīng)通過招標(biāo)方式來確定代建單位。由于代建單位招標(biāo)不同于施工招標(biāo)，為了確保中標(biāo)后的代建單位能夠代理項(xiàng)目業(yè)主履行項(xiàng)目管理職責(zé)，做好工程建設(shè)管理工作，保證政府投資計(jì)劃落到實(shí)處，因此參加代業(yè)主投標(biāo)對(duì)象不宜完全放開；同時(shí)，要通過規(guī)范化合同方式明確業(yè)主與代建單位的權(quán)利和義務(wù)，并對(duì)代建單位進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證和有效監(jiān)控，確保其行為規(guī)范。

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