城鄉(xiāng)居民收入再分配兼顧公平與效率的財(cái)政政策取向

苑　梅

[摘要]保證收入分配公平是政府公共政策中最困難和最具爭議的一個(gè)問題。冷靜分析收入的現(xiàn)實(shí)和趨向以及各種政策的長短,無論對(duì)于把握公平,還是促進(jìn)混合經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長,都會(huì)助益。文章以遼寧省為例,對(duì)城鄉(xiāng)居民收入分配的現(xiàn)狀及影響進(jìn)行闡述,并從財(cái)政政策角度剖析導(dǎo)致收入分配產(chǎn)生差距的原因,進(jìn)而從財(cái)政政策層面挖掘城鄉(xiāng)居民收入再分配兼顧公平與效率的取向。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)居民收入分配;公平;效率

[中圖分類號(hào)] F124.7[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1673-0461(2009)06-0039-03

※本文是2008年度遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目《遼寧收入再分配制度的公平與效率研究》(L08DJY103)的階段性研究成果。我國居民收入總水平不斷提高的同時(shí),收入分配差距明顯擴(kuò)大,已成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)問題。公平和效率的沖突是最需要加以慎重權(quán)衡的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。

一、城鄉(xiāng)居民收入分配現(xiàn)狀及影響分析

(一)城鄉(xiāng)居民收入分配差距的現(xiàn)狀

1.從人均收入看城鄉(xiāng)居民收入分配差距。由表1,1998年～2007年遼寧城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入比呈逐年上升趨勢,即城鄉(xiāng)居民收入差距在逐年擴(kuò)大。

2.從恩格爾系數(shù)看城鄉(xiāng)居民收入分配差距。恩格爾系數(shù)(Engel's Coefficient)是食品支出總額占個(gè)人消費(fèi)支出總額的比重。一個(gè)家庭的恩格爾系數(shù)越小,說明這個(gè)家庭經(jīng)濟(jì)越富裕。反之,如果這個(gè)家庭的恩格爾系數(shù)越大,就說明這個(gè)家庭的經(jīng)濟(jì)越困難。由表2,1998年～2007年遼寧省城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)仍然居高不下,城市恩格爾系數(shù)比農(nóng)村的略低,說明城市的居民收入水平要高于農(nóng)村。

3.從消費(fèi)水平看城鄉(xiāng)居民收入分配差距表3. 1998年～2007年遼寧省城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出比率(%)

根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,一般情況下,如果消費(fèi)支出較高,則收入也較高。由表3可見,1998年～2007年遼寧省城鄉(xiāng)居民收入分配差距保持在3左右,也就意味著城鎮(zhèn)居民的人均收入要高于農(nóng)村居民收入,出現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入分配差距。

(二)城鄉(xiāng)居民收入分配影響分析

適度的收入分配差距對(duì)經(jīng)濟(jì)會(huì)的發(fā)展具有積極影響,過大或過小的收入分配差距對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展則具有消極影響。

1.城鄉(xiāng)收入分配差距繼續(xù)擴(kuò)大制約內(nèi)需擴(kuò)大。2007年,遼寧省農(nóng)民家庭人均總收入為7,680.4元;現(xiàn)金收入為6,854.0元;純收入為4,773.4元,消費(fèi)水平為3,634元。城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為12,300.4元,消費(fèi)水平為10,950元,城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)水平是農(nóng)村居民人均消費(fèi)水平的 3.0132倍。城鄉(xiāng)收入分配的差距嚴(yán)重制約內(nèi)需。原因是我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局在很大程度上的制度約束,部分農(nóng)村地區(qū)很難貢獻(xiàn)現(xiàn)代產(chǎn)品,當(dāng)然也難以形成購買力。農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力外出打工合法權(quán)益得不到保障,廉價(jià)的工資收入也難以保證。這種低收入制約了有效需求,反過來就業(yè)不足,進(jìn)而廉價(jià)勞動(dòng)力局面得以持續(xù)維持。

2.城鄉(xiāng)收入分配差距過大增加公共危機(jī)出現(xiàn)的可能性。貧困加劇的低收入階層生存壓力增大,增加公共危機(jī)出現(xiàn)的可能性,進(jìn)而波及其他地區(qū)?？傮w收入分配不平等程度很高時(shí),低收入群體數(shù)量龐大,這個(gè)群體維護(hù)自身生存和發(fā)展的能力相對(duì)較弱,公共危機(jī)的出現(xiàn)會(huì)成必然。

3.城鄉(xiāng)收入分配差距誘導(dǎo)政府尋租腐敗行為滋生[1]。行政官員是政府政策的執(zhí)行者,也是很多具體政策的制定者。行政官員們也如企業(yè)家一樣,具有追求私利的傾向。收入分配上的巨大反差,必然引誘著一些辛辛苦苦而收入較低的黨政官員心理上的反差,從而存在僥幸心理去“尋租”、腐敗。當(dāng)然,“尋租”腐敗是個(gè)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象,但無數(shù)黨政官員下馬的事實(shí),無不說明了收入分配的巨大反差是重要的誘因。

二、從財(cái)政政策層面分析城鄉(xiāng)居民收入分配差距的形成原因

(一)現(xiàn)行稅制不完善導(dǎo)致稅收杠桿不能充分發(fā)揮調(diào)控作用[2]

1.個(gè)人所得稅的課稅模式不科學(xué)產(chǎn)生了不公平問題。我國目前個(gè)人所得稅制選擇的是分類所得稅制,容易出現(xiàn)綜合收入高但所得項(xiàng)目多的納稅人可能不納稅或少納稅,而綜合所得低但所得項(xiàng)目單一的納稅人反而多納稅的不公平現(xiàn)象。

2.財(cái)產(chǎn)稅調(diào)節(jié)不力,遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅缺位。城鎮(zhèn)居民的收入中,財(cái)產(chǎn)性收入增長較快。迄今為止,中國還沒有真正意義上的財(cái)產(chǎn)稅。既有的房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅,盡管名義上可以歸為財(cái)產(chǎn)稅,但其設(shè)定的納稅人并非著眼于個(gè)人,以傳統(tǒng)意義上的“單位”作為基本納稅人的這兩個(gè)稅種,自然不是直接稅。而我國目前的車船使用稅的定額稅率太低。遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅因其稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁,可有效調(diào)節(jié)收入差距,已在許多國家廣泛開征,而我國面對(duì)嚴(yán)峻的收入差距現(xiàn)實(shí),卻在該類稅種設(shè)置上一片空白,使稅收對(duì)個(gè)人財(cái)富的調(diào)節(jié)長期乏力。

(二)社會(huì)保障體系不健全,對(duì)低收入階層收入缺乏有效保護(hù)

1.社會(huì)保障覆蓋面窄。盡管我國政府已經(jīng)初步建立了各種扶貧、基本生活保障、最低工資標(biāo)準(zhǔn)等制度,但投入嚴(yán)重不足,在管理和執(zhí)行過程中存在諸多問題。目前我國的社會(huì)保障面太窄,僅限于國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)和部分大中型企業(yè)職工以及私營企業(yè)和外資企業(yè)職工,而占我國人口75%以上的農(nóng)村居民,絕大部分沒有條件享受社會(huì)保障。

2.社會(huì)保障資金籌集模式薄弱。我國的社會(huì)保障資金采取現(xiàn)收現(xiàn)付制,是以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的形式籌集的,由于其規(guī)范性、約束力差,在籌資過程中的阻力大,企業(yè)拖欠、拒繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況比較嚴(yán)重,很多農(nóng)民工在勞動(dòng)期間的保險(xiǎn)費(fèi)被拖欠,影響了社會(huì)保障制度的完善與發(fā)展,使我國低收入群體的收入缺乏法律及制度保證,進(jìn)一步加大城鄉(xiāng)居民收入差距。

3.農(nóng)村社會(huì)保障管理體系不健全。我國農(nóng)村社會(huì)保障管理體系混亂,城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理和各自為政,既無統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu),也無統(tǒng)一的管理辦法。勞動(dòng)、衛(wèi)生和民政部門分散管理,政事不分、效率低下、缺乏監(jiān)督。由于這些部門所處的地位和利益不同,在社會(huì)管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾,尤其是國家和地方政府的責(zé)權(quán)沒有做出合理劃分,以致上下爭吵,相互推諉。

(三)對(duì)農(nóng)村實(shí)施教育扶助的轉(zhuǎn)移支付制度缺陷

1.用于一般性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒有規(guī)范的、穩(wěn)定的模式。盡管存在一般性的上級(jí)政府為彌補(bǔ)下級(jí)政府財(cái)政缺口而發(fā)生的轉(zhuǎn)移支付,但用于教育的一般性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并沒有規(guī)范的、穩(wěn)定的模式。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付多表現(xiàn)為專項(xiàng)資助。影響較大的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,一個(gè)是國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程,另一個(gè)是世界銀行中國貧困地區(qū)教育發(fā)展項(xiàng)目。但這兩項(xiàng)資助不是每個(gè)省都有的,僅覆蓋部分貧困省中的貧困縣。因此,進(jìn)一步建立和規(guī)范教育的一般性轉(zhuǎn)移支付制度是十分有必要和緊迫的。

2.轉(zhuǎn)移支付資金“轉(zhuǎn)而不付”。由于缺乏有效的監(jiān)督措施,從而導(dǎo)致“權(quán)利尋租”行為的出現(xiàn),在轉(zhuǎn)移支付過程中存在資金被擠占、挪用、截留、沉淀等現(xiàn)象,使得一些教育項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)資金與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的運(yùn)用存在一定的脫節(jié)現(xiàn)象,造成資金的不同步。

三、城鄉(xiāng)居民收入再分配兼顧公平與效率的財(cái)政政策取向

應(yīng)該客觀看待收入分配問題。一方面,不宜通過以犧牲經(jīng)濟(jì)增長為代價(jià)來強(qiáng)行實(shí)現(xiàn)收入均等化。所以,保持較高經(jīng)濟(jì)增長速度仍然是非常重要的問題;另一方面,盡管不宜認(rèn)為出現(xiàn)了嚴(yán)重的收入差距,但確實(shí)也不應(yīng)該忽視低收入階層。

(一)創(chuàng)新稅收制度[3]

1.完善個(gè)人所得稅。[4]調(diào)整優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu),在考慮加大對(duì)高收入群體征稅力度的同時(shí),適當(dāng)降低中低收入者的課稅,在具體稅率和級(jí)距設(shè)計(jì)時(shí),應(yīng)該簡化級(jí)距,降低工資薪金的最高邊際稅率,減輕稅負(fù)壓力和偷逃稅款動(dòng)機(jī),增加來自富人群體的稅收,有效調(diào)節(jié)收入差距。

2.健全財(cái)產(chǎn)稅制。首先調(diào)整車船使用稅,對(duì)內(nèi)、外資企業(yè)和國內(nèi)外公民在我國境內(nèi)擁有并使用的車船,統(tǒng)一征收車船使用稅,并相應(yīng)調(diào)高定額稅率。其次,適時(shí)開征物業(yè)稅,將房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅合并為物業(yè)稅。主要針對(duì)土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn),要求其承租人或所有者每年都要繳付一定稅款,而應(yīng)繳納的稅值會(huì)隨著其市值的升高而提高。第三,盡快開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅,抑制個(gè)人財(cái)富的積累。

(二)構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)保障體系[5]

1.擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍,啟動(dòng)非繳費(fèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃,在有條件的地區(qū)允許為老年人提供最低退休金制度。根據(jù)國家人口普查結(jié)果推測,我國到2030年時(shí),全國城鄉(xiāng)60歲以上老人將占23%～25%。老人群體越來越大,再加上隨著計(jì)劃生育政策推行,家庭結(jié)構(gòu)的變化,農(nóng)民家庭規(guī)模下降,家庭養(yǎng)老功能弱化,農(nóng)村老有所養(yǎng)的問題日益突出。我國農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí),迫切需要建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度來解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題。

2.完善農(nóng)村社會(huì)保障管理體制,建立農(nóng)村社保資金的籌集機(jī)制。國家應(yīng)當(dāng)建立全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu),明確決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限,尤其是健全農(nóng)村社會(huì)保障監(jiān)督體系,實(shí)行權(quán)力監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的高度統(tǒng)一。我國應(yīng)當(dāng)廣開農(nóng)村社會(huì)保障資金的籌措渠道,借鑒外國經(jīng)驗(yàn),開征具有社會(huì)互濟(jì)性的社會(huì)保障稅,發(fā)行農(nóng)村社會(huì)保障長期政府債券和福利債券,并將國有資產(chǎn)增值收入部分用于補(bǔ)充農(nóng)村社會(huì)保障資金的不足,提高農(nóng)村社會(huì)保障水平,實(shí)現(xiàn)更廣泛的社會(huì)公平。

(三)糾正現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷

1.嚴(yán)格按照公共產(chǎn)品外溢性范圍大小,劃分各級(jí)政府對(duì)教育應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)[6]。農(nóng)村義務(wù)教育屬于全國性純公共產(chǎn)品的特性決定了其事權(quán)不是地方政府自己的事權(quán),而是與整個(gè)民族發(fā)展和國家進(jìn)步密切相關(guān)的事權(quán),理應(yīng)由中央政府和中央財(cái)政承擔(dān)。現(xiàn)行財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度所固有的制度性缺陷,客觀上也要求農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)上劃中央。具體講,應(yīng)該實(shí)行“委托地方政府辦學(xué),中央政府承擔(dān)經(jīng)費(fèi)”的辦學(xué)體制。這是解決農(nóng)村義務(wù)教育投入保障的最佳選擇。

2.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督約束機(jī)制。明確各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé),制定權(quán)利、義務(wù)和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn),制定監(jiān)督工作量化考核辦法,對(duì)違規(guī)行為追究責(zé)任。

3.緊急實(shí)施農(nóng)村教育福利制度,推行完全義務(wù)教育。擴(kuò)大義務(wù)教育年限,興辦農(nóng)村職業(yè)教育,使農(nóng)村能享受更多的教育福利,盡快提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì),為此,國家應(yīng)給農(nóng)村貧困居民提供補(bǔ)貼,鼓勵(lì)民間資本投資興建職業(yè)學(xué)校。

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[5]張麗華,汪 沖,張 呂.解決農(nóng)村義務(wù)教育投入保障中的制度缺陷[J]財(cái)政研究,2008,(2):70-73.

[6]王雁霞.縮小我國居民收入分配差距的財(cái)稅政策[J]財(cái)會(huì)研究,2009,(2):10-13.

Financial Policy Orientation Balancing Fairness and Efficiency in RedistributingIncome of Urban and Rural Residents—— A Case Study of Liaoning

YuanMei1,2

(1.Dongbei University of Finance and Economic, Dalian 116023, China;2.Eastern Liaoning University, Dandong118001, China)

Abstract: To ensure equitable distribution of income is the most difficult and the most controversial issue in government public policies. With that in mind, to cautiously analyze the reality and trend of income as well as strength and weakness of various policies would benefit either fully understanding the concept of fairness or promoting the constant growth in mixed economy. This paper, taking Liaoning Province as an example, first elaborates the current situation of income of urban and rural residents and its influence, then analyzes the causes of the disparity of Liaoning Provinces income division from financial policy angle, and finally attempts to discover the orientation of balancing fairness and efficiency in redistributing income of urban and rural residents based on financial policies.

Key words: the division of the city and countryside residents income;fair;efficiency

(責(zé)任編輯:張靜一)