行政事業(yè)單位績效審計模式探討

汪　蕊

一、行政事業(yè)單位績效審計的背景分析

（一）開展行政事業(yè)單位績效審計是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要。

目前，我國正處在經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、社會經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的關鍵時期，相對于違法違紀問題，制度、體制和管理水平等方面存在的問題是影響和制約經(jīng)濟社會發(fā)展更為重要的因素。作為行使國家職能、制訂政策制度、提供社會服務的行政事業(yè)單位，其經(jīng)濟活動和管理的有效性直接決定了其他企業(yè)、單位以及社會個體經(jīng)濟活動的效率和效果，對其開展績效審計不僅能夠促進行政事業(yè)單位自身管理水平的提高更能夠從制度、體制、機制的完善性、有效性層面去揭示問題、解決問題，推動整個經(jīng)濟社會的更快、更好發(fā)展。

（二）我國已具備了全力推進行政事業(yè)單位績效審計的初步條件。

從外部環(huán)境來看，財政體制改革的不斷深化為行政事業(yè)單位績效審計創(chuàng)造了條件，如國庫集中收付制的建立、“收支兩條線”的深化、政府采購制度的推行等，尤其是近年來隨著預算編制執(zhí)行監(jiān)督力度的不斷加大，行政事業(yè)單位部門預算執(zhí)行基本到位，財政財務不真實不合規(guī)的行為明顯減少，會計活動日趨規(guī)范，這些都為開展行政事業(yè)單位績效審計創(chuàng)造了較好的條件。

從內(nèi)部環(huán)境來看，經(jīng)過多年的實踐我們不僅擁有了一個具有較高素質(zhì)的審計隊伍，還積累了大量的行政事業(yè)單位績效審計經(jīng)驗和方法，很多績效審計項目如三峽移民資金效益審計、中央機關政府集中采購效益審計等都取得了較好的效果得到了人大、政府和社會公眾的高度重視和支持。這些都為我們?nèi)ν七M行政事業(yè)單位績效審計打下了良好的基礎。

（三）構(gòu)建行政事業(yè)單位績效審計模式要把握好幾個特點：1.行政事業(yè)單位績效審計模式應該是多元化的審計模式；2.行政事業(yè)單位績效審計模式應該是與真實合法性審計相結(jié)合的審計模式。

二、框架構(gòu)建

本文將主要從立項、目標、評價、方式方法、內(nèi)容五個方面來構(gòu)建行政事業(yè)單位績效審計模式基本框架。

（一）績效審計的立項。審計機關首先通過對審計需求、審計項目價值、審計資源狀況進行分析確定績效審計總體規(guī)劃。其次根據(jù)具體項目的重要性、增值性、可操作性等特點篩選出當年度具體審計項目。立項要立足宏觀，圍繞黨和政府、群眾關注的熱點問題、涉及民生和國家安全的問題開展選項，可以在行政管理、科技教育、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、社會保障等重點領域、重點部門和資金投入大、政策性強、社會關注焦點中選擇一些典型行業(yè)、單位或項目作為開展績效審計的突破口，通過監(jiān)督公共支出和公共資源配置使用的經(jīng)濟性、效率性，效益性，揭露機制、體制、政策上存在的問題。如政府集中采購績效審計、醫(yī)藥政策績效審計等?，F(xiàn)階段，這些方面的項目比較多且社會關注程度高，由此入手開展行政事業(yè)單位績效審計，線索多、易操作，可以直觀地反映財政資金效益低下、履行職責不到位等問題，容易取得成果，從而為行政事業(yè)單位績效審計探索積累經(jīng)驗，為今后開展績效審計打好基礎。

（二）績效審計的目標。

1.在現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位績效審計的總體目標是實現(xiàn)由財務收支審計為主導的階段向以績效審計為主導、財務收支審計與績效審計同時并存、共同發(fā)展的階段的重要轉(zhuǎn)變。因此，在行政事業(yè)單位績效審計模式中，績效審計的目標除了經(jīng)濟性、效率性、效果性，還包括合法性。

2.具體審計項目目標的確定與政府宏觀調(diào)控的需要，人大對政府監(jiān)督的需要，社會各界對項目績效的認知需求等密切相關。審計機關應在綜合各類需求并充分考慮績效審計預期成果的基礎上選取適宜審計的需求契合點，進而具體化為具有操作性或可衡量性的審計目標。例如，在信息化安全建設的績效審計中，可以以發(fā)現(xiàn)安全問題和安全隱患，促進安全防護、消除安全隱患為目標；在對政府集中采購的績效審計中，可以以揭露違反采購程序、拖延采購時間、增加采購成本、政府采購程序不規(guī)范、采購項目的經(jīng)濟效益低下為目標等。

（三）績效審計評價體系。

績效審計評價體系是績效審計模式的核心和重點，它根據(jù)績效審計目標建立，是由評價原則、評價指標、評價標準、評價方法四個基本要素構(gòu)成的有機整體。

1.評價原則。行政事業(yè)單位績效審計評價應遵循四個原則：①全面性原則。與其它領域績效審計更多關注資金的節(jié)約度不同，行政事業(yè)單位的職責在于行使政府職能、提供社會服務，其績效體現(xiàn)在社會效益、管理效益以及對公共資源的使用效益等方面，因此行政事業(yè)單位績效評價要從多方面入手，遵循全面性原則。②微觀與宏觀相結(jié)合的原則。行政事業(yè)單位的工作主要是為社會服務，因此對其的績效評價要充分考慮宏觀效益。③長期績效與短期績效相結(jié)合的原則。行政單位的一些工作主要體現(xiàn)黨和國家的方針政策，事業(yè)單位的一些工作主要體現(xiàn)為公益事業(yè)，其績效都通過它人、社會或市場來體現(xiàn)，具有間接性和滯后性，因此對其的評價要綜合長期與短期的效益。④定性分析與定量分析相結(jié)合的原則。既要從數(shù)量上考核行政事業(yè)單位的資金使用又要從質(zhì)量上考核行政事業(yè)單位工作效能。

2.評價指標。行政事業(yè)單位評價指標應從三個層面構(gòu)建行政事業(yè)單位績效審計指標：①經(jīng)濟性、效率性、效果性層面。其中，經(jīng)濟效益指標包括國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入、外貿(mào)進出口總額、進出口總額增長率、入學率、就業(yè)率等；社會效益指標包括城鎮(zhèn)失業(yè)率、人均消費支出、醫(yī)院治愈率、畢業(yè)生就業(yè)率等；環(huán)境效益指標工業(yè)三廢排放總量及變化率、煙塵粉塵排放總量、水土流失治理率、廢水廢氣處理率、環(huán)境治理指數(shù)、退耕還林程度、綠化覆蓋率等。②內(nèi)部控制層面。主要考核行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是否完善、執(zhí)行是否有力、是否依法行政、是否履行職責等。③真實合法性層面。側(cè)重于考察被審計單位會計核算是否真實，財政、財務收支有無虛假、舞弊行為等。

3.評價標準。它包括規(guī)范性標準和非強制性標準。規(guī)范性標準指有關法律法規(guī)和方針政策，國家、部門或地區(qū)性的正式標準，上級或主管部門下達的明確任務指標等；非強制性標準指被審計單位自行制定的標準，如可研報告、預算、年終考核指標等。

4.評價方法。它主要包括以下幾種：①比較分析法。選擇適當?shù)膶徲嫎藴?，如方針政策、法律法?guī)的規(guī)定等，在充分考慮被審計單位與該標準適用單位之間差異的基礎上對被審計單位進行客觀評價。②因素分析法。在作出一定的假設的前提下，采取順推或逆推的方法，對照事實進行分析找出績效偏離標準或異常的原因。③綜合評分法。通過選擇評價指標、計算指標數(shù)據(jù)、確定評價標準、計算指標得分，將定性的概念轉(zhuǎn)為定量的數(shù)值后進行數(shù)學運算，以便進行加總。

（四）績效審計的方式方法。

專項審計調(diào)查是中國特色績效審計的方式之一，對于行政事業(yè)單位尤其適用。由于行政事業(yè)單位資金來源主要是財政撥款，其項目經(jīng)費基本都用于消費性支出，通過專項審計調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)其中存在的共性和傾向性問題。例如有些行政事業(yè)單位在專項業(yè)務項目支出中列支公用經(jīng)費，導致專項業(yè)務項目“專項不?！钡膯栴}，審計機關通過專項審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)普遍性問題，并提出相關建議，真正發(fā)揮審計的建設性作用。此外，與國外績效審計多針對一個具體的項目不同，我國行政事業(yè)單位績效審計既要對一個具體的項目，更要對一個方面。在績效審計的組織方式上還可以采取“統(tǒng)一審計目標、統(tǒng)一審計實施、統(tǒng)一反映成果、統(tǒng)一審計處理、統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)”上下聯(lián)動的方式。例如，2008年對國家質(zhì)檢總局及其18個直屬局、直屬局的下屬分支局及辦事處預算執(zhí)行開展的“上下聯(lián)動”審計，既從一個具體的直屬局看問題，還要從18個直屬局和下屬分支局看問題，從整個檢驗檢疫系統(tǒng)與推進行政事業(yè)單位預算改革、加快行政事業(yè)單位機構(gòu)改革的角度看問題。

在績效審計方法中除了采取財務審計所運用的審閱法、核對法、座談法等一般審計方法外，還要廣泛借鑒其他學科的技術方法，充分借鑒其現(xiàn)有研究成果、常用分析方法或?qū)I(yè)分析模型，實現(xiàn)審計與其它學科的恰當融合。這些學科領域包括：公共管理和現(xiàn)代預算制度，成本效益與經(jīng)濟分析學的分析方法，應用統(tǒng)計學與計算機技術等。例如，對制度績效審計可以借鑒制度經(jīng)濟學理論；對環(huán)境績效審計可以借鑒環(huán)境經(jīng)濟學的環(huán)境費用效益分析方法，外部效果理論等。

（五）績效審計的內(nèi)容。

行政事業(yè)單位績效審計的內(nèi)容主要關注幾個方面：

1.資金管理的經(jīng)濟性。跟蹤資金使用全過程，關注行政事業(yè)單位預算編制是否科學完整、預算支出結(jié)構(gòu)是否合理，儀器設備是否有效利用等。

2.行政管理的效率性。關注行政事業(yè)單位機制、體制、制度上的問題，包括機構(gòu)設置是否科學，是否存在政企不分、政事不分，內(nèi)部控制制度是否完善執(zhí)行是否到位，行政管理職能發(fā)揮是否有效等。

3.行政活動的效果性。關注主要圍繞行政事業(yè)單位預算執(zhí)行情況和工作計劃目標以及所產(chǎn)生的經(jīng)濟績效和社會績效等。

此外，具體項目中的績效審計內(nèi)容可以結(jié)合審計目標在以上三點的基礎上進一步擴展、延伸。

三、推進行政事業(yè)單位績效審計發(fā)展的幾點建議

1.做好績效審計的有關立法工作，明確績效審計的法律地位。經(jīng)修訂的審計法中雖然增加了績效審計方面的考慮，但是尚未突出其重要地位，績效審計缺乏必要的法律支撐和工作機制保障。同時，要盡快制訂和完善國家審計機關的績效審計準則、績效審計的質(zhì)量控制辦法、績效審計結(jié)果公告辦法等規(guī)范，確?？冃徲嫷囊?guī)范有序進行。

2.積極構(gòu)建行政事業(yè)單位相關評價指標體系，完善績效審計相關規(guī)范。雖然績效審計評價體系根據(jù)項目不同是各異的，但對于行政事業(yè)單位一些共性的、必須的評價指標標準，可以盡快探索制定評價體系。例如中央部門預算執(zhí)行審計的評價指標體系等。

3.加強對行政事業(yè)單位績效審計的認識，提高審計人員業(yè)務水平與技能。績效審計很大程度上依賴于審計人員的自身素質(zhì)，因此審計機關要加強對審計人員業(yè)務水平和技能的培養(yǎng)，同時通過各種形式強化認識績效審計的重要性，樹立將績效審計融入到每個行政事業(yè)單位審計項目中去的工作理念。

（作者單位：審計署廣州特派辦）