論農(nóng)村供水工程建設(shè)改革的基本原則與關(guān)鍵措施

張玲玲　張廷君

摘 要：本文針對(duì)如何推動(dòng)改革深入健康進(jìn)行,使農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理制度逐步完善,走上正規(guī)化、法制化軌道等農(nóng)村供水工程建設(shè)管理改革措施進(jìn)行深入探討。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村供水工程；建設(shè)；改革；原則；關(guān)鍵；內(nèi)容

農(nóng)村山區(qū)供水工程是山區(qū)農(nóng)民抗御自然災(zāi)害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件的基礎(chǔ)設(shè)施，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的物質(zhì)保障條件。在新的形勢下，推進(jìn)農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理制度的改革，各級(jí)政府除需加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村供水設(shè)施建設(shè)的扶持力度，增加補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，依靠農(nóng)民用水合作組織興辦農(nóng)村供水工程外，主要還應(yīng)抓好的工作有：第一，研究制定有利于推動(dòng)農(nóng)村供水良性發(fā)展的政策和法規(guī)；第二，制定農(nóng)村供水工程建設(shè)規(guī)劃和指導(dǎo)性計(jì)劃，做好工程建設(shè)前期服務(wù)工作，包括組織力量對(duì)水資源利用、工程布局、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等合理性的審查等；第三，做好農(nóng)民群眾的宣傳、組織、引導(dǎo)工作，幫助農(nóng)民自己組織起來，興辦自己的事業(yè)；第四，提供資金、材料設(shè)備等扶持，包括正常情況下的資金補(bǔ)助和發(fā)生特大自然災(zāi)害時(shí)的補(bǔ)助；第五，通過建立和完善基層技術(shù)推廣服務(wù)體系，提供工程建設(shè)與管理中的技術(shù)指導(dǎo)、信息、培訓(xùn)、科普宣傳等服務(wù)；第六，對(duì)農(nóng)村水資源開發(fā)利用、農(nóng)村供水經(jīng)營管理等進(jìn)行監(jiān)督，防止政府補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、農(nóng)民集資和收取的水費(fèi)被截留挪用，防止無償平調(diào)農(nóng)民投工，防止壟斷公共資源、侵害農(nóng)民利益等違法情況發(fā)生。

1 農(nóng)村供水工程的特點(diǎn)

農(nóng)村供水工程的主要特點(diǎn):一是地位重要,需要高度重視。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改善農(nóng)民生活離不開供水工程,建設(shè)和諧社會(huì)主義新農(nóng)村離不開供水。因此,要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村供水工程的重要地位,引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視;二是群眾性強(qiáng),需要廣大農(nóng)民參與農(nóng)村供水工程遍及各村,與所有農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都有密切關(guān)系,是一項(xiàng)群眾性的事業(yè),需要廣大農(nóng)民的參與;三是公益性較強(qiáng),需要政府扶持。農(nóng)村供水工程是公益設(shè)施,服務(wù)對(duì)象是農(nóng)村低收入群體,投資回報(bào)率較低,各級(jí)財(cái)政每年應(yīng)安排一定補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)給予扶持;四是具有壟斷性,需要政府加強(qiáng)宏觀管理。供水工程受地形、水資源等條件限制,多數(shù)具有天然壟斷性,為農(nóng)民生存條件服務(wù)的公用水源和公用設(shè)施不適合讓私人壟斷。因此,農(nóng)村供水工程的建設(shè)與管理需要在政府的規(guī)劃與計(jì)劃指導(dǎo)下有序進(jìn)行。

2 農(nóng)村供水工程的性質(zhì)

農(nóng)村供水工程是農(nóng)民抗御自然災(zāi)害,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施,是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的物質(zhì)保障條件。除農(nóng)戶自用的微型工程外,農(nóng)村供水工程與農(nóng)村道路、農(nóng)村供電等同屬農(nóng)村公共工程,是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的組成部分,具有較強(qiáng)的基礎(chǔ)性、公益性。

3 明確改革目標(biāo)和原則

改革要以組建用水合作組織、明晰工程所有權(quán)為核心,以增強(qiáng)經(jīng)營管理活力為重點(diǎn),以提供良好服務(wù)、實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行、充分發(fā)揮效益為目標(biāo)。改革要有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與工程建設(shè)和管理的積極性,有利于已建成設(shè)施的鞏固和效益發(fā)揮,有利于水資源的合理高效利用,有利于加快農(nóng)村水利事業(yè)的發(fā)展。

4 農(nóng)村供水工程建管改革的關(guān)鍵

20世紀(jì)50年代到70年代,農(nóng)村實(shí)行合作社和人民公社集體所有的經(jīng)營管理體制。按照“民辦公助”原則,國家對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織興建的農(nóng)村供水工程給予補(bǔ)助,建成的設(shè)施歸公社或生產(chǎn)隊(duì)集體所有,實(shí)行集體管理。那時(shí),所有權(quán)是清晰的,所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)一致,工程維護(hù)管理較好。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理改革要解決的關(guān)鍵問題:一是要解決集體所有的實(shí)現(xiàn)形式,即有一種組織扮演“集體”角色,負(fù)起工程“業(yè)主”責(zé)任,明晰所有權(quán);二是解決已建成工程經(jīng)營管理活力的問題,促使工程良性運(yùn)行。因此,必須要有新的管理組織解決原有體制不順的問題。

“誰受益,誰負(fù)擔(dān);誰投資,誰所有”是農(nóng)村供水工程體制改革要遵守的重要原則之一。具體來說,不同類型工程,應(yīng)實(shí)行不同管理體制。

農(nóng)戶自用的微型水利設(shè)施,實(shí)行“自建、自有、自管、自用”。農(nóng)戶自用為主的微型蓄、引、提水利設(shè)施,政府可酌情在經(jīng)費(fèi)上給予補(bǔ)助。這類工程作為農(nóng)民的家庭私有財(cái)產(chǎn),受法律保護(hù)。農(nóng)戶自有工程自己用不完的水,允許在農(nóng)戶之間,按平等協(xié)商、互利互惠、有償服務(wù)的原則,調(diào)劑余缺,充分發(fā)揮工程和水資源最佳效益。

村級(jí)供水工程,推行多種形式的農(nóng)民用水合作組織。村級(jí)供水工程中,受益農(nóng)戶較多,應(yīng)當(dāng)按工程分布范圍,組建用水戶協(xié)會(huì)等多種形式的農(nóng)村用水合作組織。這種體制有以下特點(diǎn):一是它不受行政區(qū)劃的影響;二是明確用水戶是建設(shè)、管理、受益的主體,形成以用水合作組織為紐帶的利益共同體;三是機(jī)制靈活,農(nóng)民可以有錢的出錢、有力的出力、有物的出物,每個(gè)成員的權(quán)利、責(zé)任和應(yīng)盡義務(wù)都嚴(yán)格按章程辦事;四是合作組織要按法律規(guī)定注冊(cè)登記,成為有法人地位的服務(wù)實(shí)體;五是合作組織有章程,民主選舉負(fù)責(zé)人,用民主協(xié)商方法決定經(jīng)營管理大事。

農(nóng)民用水合作組織不是過去合作社組織的簡單重復(fù),它是新形勢下農(nóng)村水利管理體制在更高層次上的發(fā)展,是體制上的創(chuàng)新。

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)農(nóng)村供水工程推行按“股份合作制”企業(yè)管理。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)農(nóng)村供水工程,應(yīng)參照“股份合作制”企業(yè)辦法,組建企業(yè)法人實(shí)體,實(shí)行企業(yè)內(nèi)勞動(dòng)者平等持股、合作經(jīng)營,勞動(dòng)者與所有者相結(jié)合,股本和勞動(dòng)共同分紅的辦法。在這種管理體制下,產(chǎn)權(quán)清晰,所有者的權(quán)、責(zé)、利十分明確,有較強(qiáng)的內(nèi)在經(jīng)營活力。

5 農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理改革的主要內(nèi)容

按“誰受益，誰負(fù)擔(dān)，誰投資，誰所有”組建的合作組織還必須采用靈活多樣的形式，加強(qiáng)經(jīng)營管理，落實(shí)工程維護(hù)管理和服務(wù)責(zé)任，千方百計(jì)發(fā)揮工程效益。

用水合作組織自己直接經(jīng)營管理。這種方式應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前和今后農(nóng)村供水工程管理制度改革的主要方式加以提倡。政府水行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，保證復(fù)建改造基金的提留。

用水合作組織聘用“能人”經(jīng)營管理。用水合作組織內(nèi)部找不到合適人選時(shí)，可以聘用外部的“能人”具體負(fù)責(zé)經(jīng)營管理。被聘者為用水合作組織“打工”，領(lǐng)取報(bào)酬。用水合作組織對(duì)受聘者監(jiān)督，促使其真正對(duì)工程的日常經(jīng)營管理負(fù)起責(zé)任，搞好服務(wù)。

承包。承包不改變工程所有權(quán)屬。它通過合同契約，由工程的所有者把管理權(quán)委托給承包者，同時(shí)對(duì)雙方權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)給予明確，承包者比合作組織聘用的管理負(fù)責(zé)人有更大的自主權(quán)。承包者可以是合作組織內(nèi)部成員，也可以是社會(huì)上的人，可以一個(gè)人，也可以是幾個(gè)人組成的小組。

承包方法簡便易行，較好地解決了工程維護(hù)管理差，管理責(zé)任不落實(shí)的問題，易被農(nóng)民接受，已有多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這種方法適用于農(nóng)村供水工程管理，應(yīng)當(dāng)作為農(nóng)村水利經(jīng)營管理機(jī)制改革的主要方式之一加以提倡。

租賃。嚴(yán)格地說，它與承包經(jīng)營管理屬于同一類型，因?yàn)楣こ趟袡?quán)沒有改變，只是所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)分離得更進(jìn)一步，租賃者在經(jīng)營管理上有更多的自主權(quán)。租賃者可以從直接或間接的經(jīng)營利潤中獲取報(bào)酬，同時(shí)也承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。因此“租賃”主要適用于經(jīng)營性較強(qiáng)，可以自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的農(nóng)村供水工程。

在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、深化農(nóng)村供水體制改革中,政府對(duì)農(nóng)村供水的扶持引導(dǎo)不應(yīng)當(dāng)削弱,而要加強(qiáng)。該政府管、政府辦的,政府要切實(shí)負(fù)起責(zé)任,履行職責(zé)。該讓群眾辦的,一定要讓群眾自己辦。能用市場機(jī)制解決的問題,政府應(yīng)當(dāng)放手,充分發(fā)揮市場機(jī)制作用。