我國城市規(guī)劃存在的問題及完善措施

曾浦成

摘要：無容置疑，城市的大力發(fā)展，離不開其城市規(guī)劃。中國的上海、北京以及深圳等大型城市的崛起，已能突顯其城市規(guī)劃的重要性。然而，我國相當(dāng)部分城市規(guī)劃存在的問題比較嚴(yán)峻。文章闡述了我國城市規(guī)劃現(xiàn)狀，基于其存在的問題，探討了完善城市規(guī)劃有效措施。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；設(shè)計；現(xiàn)狀；措施

所謂城市規(guī)劃，系指保證城市各項建設(shè)事業(yè)有秩序地、協(xié)調(diào)地發(fā)展，使城市的發(fā)展建設(shè)獲得良好的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。我國地域面積廣闊，大中小城市分布比例極其不協(xié)調(diào)，因而我國的城市規(guī)劃面臨很多不可避免的問題。如何做好規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，全面安排，求得綜合平衡，使城市各項建設(shè)各得其所乃是當(dāng)前研究的重要課題。

1 我國城市規(guī)劃存在問題概述

1.1 我國現(xiàn)行城市規(guī)劃現(xiàn)狀

據(jù)悉，我國城市規(guī)劃的現(xiàn)狀令人困惑，其具體表現(xiàn)為：（1）城市規(guī)劃對城市發(fā)展失去調(diào)控作用。許多城市為期20年的規(guī)劃指標(biāo)在5年內(nèi)“完成”已成為“常識”：另一方面總體規(guī)劃的實施進程滯后于規(guī)劃的期限，反映在道路建設(shè)上就是修了挖，挖了又修。（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃體制分割，城郊接合部建設(shè)混亂。（3）開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)與城市總體規(guī)劃脫節(jié)而自成體系。（4）歷史建筑、城市風(fēng)貌受到嚴(yán)重破壞。借改造舊城，消滅危房等口號，使某些城市的歷史建筑、城市風(fēng)貌遭受了滅絕性的毀壞。（5）城市生態(tài)受到破壞，環(huán)境污染日益嚴(yán)重。80％的城市污水未經(jīng)處理直接排放，導(dǎo)致農(nóng)村河道、地下水源受到嚴(yán)重污染。（6）是規(guī)劃監(jiān)督約束機構(gòu)軟弱，違法建筑嚴(yán)重泛濫。（7）城市建設(shè)時序混亂，先蓋房后修路、再修下水道的錯誤建設(shè)時序．造成污水橫流．建筑垃圾遍地，綠地大量被占用，城市的生活環(huán)境質(zhì)量持續(xù)下降。（8）區(qū)域化規(guī)劃或協(xié)調(diào)機制不健全。（9）城市建設(shè)風(fēng)格雷同。千城一面。大廣場、寬馬路、大草坪、豪華辦公樓、景觀房產(chǎn)、歐化建筑席卷全國。

1.2 規(guī)劃實施的重視和實施手段的貧乏

城市設(shè)計的項目委托絕大部分來自政府，其目的是希望通過城市設(shè)計來提高城市建設(shè)水平，塑造城市特色，改善城市景觀環(huán)境質(zhì)量。城市規(guī)劃管理部門在面對城市重點地區(qū)或較大型開發(fā)項目時，常常遇到規(guī)劃控制指標(biāo)之外的建筑協(xié)調(diào)、公共空間控制等問題，而控制性詳細規(guī)劃卻往往難以應(yīng)對，因而對城市設(shè)計的期望也是規(guī)劃實施層面日益重視城市設(shè)計的原因之一。但是，由于城市設(shè)計本身的編制標(biāo)準(zhǔn)、評價體系尚未建立，加上相應(yīng)的管理機構(gòu)和管理程序尚未健全，城市設(shè)計在不同地方的實施都遇到了不同程度的困難，即實施城市設(shè)計的手段貧乏，既沒有借鑒國外先進經(jīng)驗(如公私合作、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、整體開發(fā)單元、容積率補償?shù)仁侄?的政策環(huán)境，又缺乏相應(yīng)的法定權(quán)力來限定建筑形態(tài)和公共空間。

1.3 城市規(guī)劃公眾參與機制匱乏

目前，我國城市規(guī)劃的編制還主要是政府一方的事務(wù)，并沒有充分發(fā)揮社會各界的才智。規(guī)劃的社會效益、對環(huán)境的保護等大量關(guān)系著公眾利益的問題，并沒有一個順暢的利益表達機制。這在我國的城市發(fā)展中已經(jīng)產(chǎn)生了諸多的弊端，突出表現(xiàn)在片面追求規(guī)劃的經(jīng)濟效益，而忽視城市規(guī)劃在實現(xiàn)社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中的作用。另外，城市規(guī)劃行政主管部門的建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)項目用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證以及做出的其他有關(guān)城市規(guī)劃與開發(fā)的具體行政行為，也缺乏有效的征求公眾意見的制度與程序。這些都與城市規(guī)劃的公共性、不確定性、協(xié)商性相違背。其實，城市規(guī)劃是社會多元主體和成員追求社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益的共識和目標(biāo)框架，是一種可以在各種矛盾之間進行談判、討價還價和和解的機制，能夠面對未來的不確定因素，框架內(nèi)還包括靈活性的政策行動程序以及實施方案或建議。城市規(guī)劃是一種利用人類的理性對不可再生的城市自然資源和社會資源進行配置的活動，而城市的發(fā)展在市場經(jīng)濟的背景之下，又具有很大的不確定性，因此，我們可以說，不確定性是伴隨著城市規(guī)劃始終的普遍性現(xiàn)象。在這種不確定性背景之下，我們的城市規(guī)劃必然應(yīng)當(dāng)注重社會公共智識的發(fā)揮。而我們現(xiàn)行的城市規(guī)劃法制中卻缺乏明確的公眾參與程序，參與觀念和正當(dāng)法律程序的觀念在城市規(guī)劃領(lǐng)域還尚未真正樹立。

2 完善城市規(guī)劃有效措施

2.1 加強公眾參與，確保城市規(guī)劃公開性

城市規(guī)劃是涉及不同利益主體的行為，開發(fā)商、投資者、社區(qū)組織、一般市民、中央與地方政府等等都與規(guī)劃有著密切的關(guān)聯(lián)。因而，我國城市規(guī)劃法制在今后必然要完善有關(guān)城市規(guī)劃信息公開制度、公眾參與程序，構(gòu)筑起不同利益主體都能夠在城市規(guī)劃中得到順暢的利益表達的機制，以提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。城市政府應(yīng)當(dāng)將除涉及國家秘密和他人商業(yè)秘密外的信息予以公開，市民也應(yīng)有申請查詢有關(guān)規(guī)劃信息的法定程序。在法律上必須合理設(shè)計政府公開城市規(guī)劃和開發(fā)信息的范圍、時機、方式等制度。政府有關(guān)部門做出的有關(guān)城市規(guī)劃的行政行為時，應(yīng)充分聽取有關(guān)利益主體的聲音。這就需要在法律上明確規(guī)定哪些行政行為的做出應(yīng)當(dāng)聽取哪些有關(guān)利益主體的意見以及具體聽取意見的正當(dāng)法律程序等。對于城市規(guī)劃與開發(fā)的重大問題進行決策時，還應(yīng)當(dāng)舉行公聽會。法律上應(yīng)當(dāng)對公聽會的參加主體的產(chǎn)生方式、主持人的產(chǎn)生、與會主體的權(quán)利義務(wù)、聽證的方式與種類、聽證的法律效力等內(nèi)容做出明確的規(guī)定。

2.2 以法制建設(shè)為本，確保城市規(guī)劃進程

隨著我國行政法制化力度的加大，規(guī)劃管理的法制化進程也在迅速推進。許多時候，法制化的規(guī)劃行政管理已經(jīng)反過來挑戰(zhàn)城市設(shè)計的技術(shù)合法性及合理性，如城市設(shè)計可設(shè)定地塊的公共通行空間的合法性，可在限高條件下無法實現(xiàn)容積率時反過來質(zhì)疑開發(fā)控制指標(biāo)，允許相近條件地塊的開發(fā)強度存在差異，等等。在編制和實施城市設(shè)計過程中，存在規(guī)劃師和管理人員的法律意識問題，如果將城市設(shè)計的編制和實施認(rèn)為是準(zhǔn)立法和執(zhí)法的過程，就會更深刻地理解到技術(shù)性因素必須經(jīng)歷制度化過程的洗禮，才可以有效地發(fā)揮作用。

城市規(guī)劃法制體系是我國城市規(guī)劃的法律依據(jù)，這樣的法制體系必須要能夠為城市開發(fā)與建設(shè)提供科學(xué)合理的法制保障。同時，這種法制絕非僅僅為政府的行政管理提供便利，其也必須為生活于其中的每一個主體提供完善的權(quán)益的保障機制。處于社會中的弱勢群體，更應(yīng)當(dāng)是我們法制建設(shè)中不可忽視的一個群體，要加強對其的保護力度。同時，我國還應(yīng)當(dāng)建立起完善的規(guī)劃信息的公開和公眾參與制度，以提高規(guī)劃的民主性、可接受性和科學(xué)性?？鐓^(qū)域的城市圈或城市帶的法制建設(shè)也是我國未來法制完善的一個急迫任務(wù)。這關(guān)系著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展能否持續(xù)、能否發(fā)揮中國大城市尤其是特大城市的聚集效應(yīng)等功能，從而達成我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.3 統(tǒng)一協(xié)調(diào)，科學(xué)規(guī)劃

城市規(guī)劃是城市建設(shè)的龍頭和靈魂，規(guī)劃要做到合理布局、科學(xué)規(guī)劃，不應(yīng)千篇一律，各種社會服務(wù)建設(shè)要齊全。必須從經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、市場效益等方面來制訂和實施。強化規(guī)劃管理，規(guī)劃一經(jīng)確定，要堅持不變，通盤考慮，綜合協(xié)調(diào)，不能形成一任領(lǐng)導(dǎo)一張圖，要做到一張藍圖畫到底。規(guī)劃不應(yīng)是以我為中心的“小而全”的“個體”，而應(yīng)是“承上啟下、突出特色、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展”的群體網(wǎng)絡(luò)。既要考慮縣城的總體布局，又要考慮每一個區(qū)域的布局。

參考文獻

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