公務(wù)員權(quán)力的制約與保障

宣學(xué)柱　戶耀斌

近年來，法學(xué)界就依法治國問題進行了廣泛而深入的討論，出于傳統(tǒng)與我國現(xiàn)狀的考慮，人們總是對限制公務(wù)員的權(quán)力給予更多的關(guān)注，因為依法治國的初衷就是限制權(quán)力。但是筆者認為單純地談行政權(quán)力的制約是片面的，還應(yīng)當(dāng)考慮到權(quán)力的保障，這樣才能實現(xiàn)民主與效率的統(tǒng)一。

一、權(quán)力的制約

權(quán)力必須約束，因為不受監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗。治理腐敗既要有有力的思想教育工作解決黨員干部的思想作風(fēng)、工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和干部生活作風(fēng)等方面的問題，更要有完善的管理體制和運行機制從制度人手解決腐敗問題。如何對權(quán)力實行有效制約?筆者認為，權(quán)力運行是一個包括權(quán)力主體的產(chǎn)生、權(quán)力目標(biāo)的實施、權(quán)力實施的結(jié)果和實施后的反饋的系統(tǒng)過程。廉政建設(shè)要獲取最佳效能，必須在權(quán)力運行的各個階段和各個環(huán)節(jié)上都實行協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制。因此，從權(quán)力機制的運行過程加以考察，對國家權(quán)力的制約可以通過以下三個環(huán)節(jié)予以實現(xiàn)。

(一)權(quán)力獲得即權(quán)力主體產(chǎn)生的制約。防止權(quán)力行使資格非程序的非真實民主形式的獲取，是權(quán)力制約的首要步驟和先決條件。這就要求首先必須做到公共職位由公民選舉產(chǎn)生，要按照法律的程序，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準，實行真正切實的民主選舉，提高選舉的公正性、透明度與權(quán)威性，不得徇私舞弊，使得進入政府管理系統(tǒng)的公職人員符合預(yù)先設(shè)計的權(quán)力職位的要求。要嚴格實行帶有競爭機制的人事制度，使其發(fā)揮在公職人員的考核、培訓(xùn)、獎懲、調(diào)遷、晉升等方面的優(yōu)勝劣汰作用，做到唯賢是用、唯賢是獎。要實行嚴格的限任制，公職人員不得在某一個權(quán)力職位上終身任職，從客觀上說，這是共和政體的基本內(nèi)涵；從微觀上看，這是從時間上防止因長期在某處任職可能產(chǎn)生的地區(qū)主義、部門主義、關(guān)系網(wǎng)等權(quán)力變質(zhì)行為，因而實際上也是一種內(nèi)在的無形的監(jiān)控機制。

(二)權(quán)力行使過程中的制約。這是權(quán)力運行全過程中最為重要的一個環(huán)節(jié)，可以分為三個密切相關(guān)的方面。第一方面是國家權(quán)力機構(gòu)之間的相互制約。實踐證明，不對國家權(quán)力實行必要的劃分以做到權(quán)力明晰，不使各自保持相對獨立性且相互制約，必定形成權(quán)力的高度集中，使權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生傾斜，權(quán)力功能趨向異化。國家權(quán)力機構(gòu)之間的相互制約在實踐中可分為橫向制約與縱向制約兩種形式。所謂橫向制約指立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間具有一定的制約性張力，它強調(diào)的是統(tǒng)一的國家權(quán)力必須橫向劃分為相對獨立的幾個方面，交由不同組織機構(gòu)執(zhí)掌，通過彼此分工制約達到權(quán)力均衡，以保證政體運行的效率。所謂縱向制約指從中央到地方、從上到下在垂直權(quán)力上分割制約，它強調(diào)的是國家權(quán)力運行中地方或下級相對于中央或上級的獨立性。就提高權(quán)力運行的效率和防治腐敗來說，人們通常更強調(diào)權(quán)力的橫向制約，但對一個自然成因意義上的大國來說，權(quán)力的縱向制約與橫向制約對于維護國家的長治久安同等重要，科學(xué)地合理地劃分國家權(quán)力，建立橫向與縱向權(quán)力之間的多層次立體制約和相互協(xié)調(diào)機制，將大大提高權(quán)力的運行效率。

第二方面是政黨、社會組織團體以及各種利益集團等非國家權(quán)力機構(gòu)對國家權(quán)力的制約。從當(dāng)今世界范圍看，政黨對國家權(quán)力的制約起著舉足輕重的作用，政治幾乎成為政黨政治。但是執(zhí)政黨的權(quán)力如果過分龐大，以致成為凌駕于國家和社會之上的力量，就意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)失去平衡。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一大政治優(yōu)勢，應(yīng)該創(chuàng)造更加有利于各民主黨派參政議政的條件，充分發(fā)揮它們在監(jiān)督執(zhí)政黨和參與國家事務(wù)活動中的作用，這是我國政治體制改革的重要內(nèi)容，也是發(fā)揚擴大民主的具體措施。而社會主義初級階段的利益多元化，也決定了必然有以多元利益劃分的各種社會組織和團體的存在，為了防止權(quán)力的濫用以及保證立法和決策的正確實施，也應(yīng)該有各種暢通的渠道和有效的形式，使它們從各個不同的利益角度發(fā)揮其應(yīng)有的制約作用。

第三方面是社會輿論對國家權(quán)力的制約。輿論是“時勢的晴雨表”，它以其公開透明、迅速靈活、廣泛的社會性等特點而成為制約國家權(quán)力的重要力量和手段，被西方學(xué)者稱為與立法、行政、司法并列的“第四種權(quán)力”。當(dāng)前，為使輿論監(jiān)督在反腐敗斗爭中發(fā)揮更加積極主動的作用，迫切需要制訂健全的新聞法、出版法、新聞糾紛仲裁制度等，將這一體系制度化、法律化，使其同權(quán)力制約的其他方面保持協(xié)調(diào)一致，真正成為維廉的利器。

(三)權(quán)力運行后果的制約。在權(quán)力運行過程中，一旦發(fā)現(xiàn)權(quán)力運作方向有異，就必須及時采取糾偏措施。對權(quán)力運行后果的制約是整個權(quán)力運行過程的歸宿，也是必需環(huán)節(jié)。它可以防止權(quán)力變質(zhì)行為進一步異化，可以設(shè)法消除已經(jīng)產(chǎn)生的權(quán)力變質(zhì)現(xiàn)象，將權(quán)力負效應(yīng)控制在最小范圍內(nèi)，它還是人民群眾對于政府行使權(quán)力產(chǎn)生信任程度的重要依托。權(quán)力運行后果的制約涉及到客觀上實施困難的問題，為此，必須根據(jù)法律面前人人平等的原則，依法辦事，嚴肅執(zhí)法，大膽排除高官顯位可能造成的干擾，堅決破除各種不正當(dāng)?shù)娜穗H關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，依法從重從快給那些以身試法的腐敗分子以嚴厲制裁。法出則必隨，規(guī)出則嚴用，只有這樣才能消除已有的腐敗現(xiàn)象，并對今后可能產(chǎn)生的權(quán)力變質(zhì)行為產(chǎn)生警示作用。

二、權(quán)力的保障

(一)人民為維護公共利益而授予行政機關(guān)及公務(wù)員的權(quán)力，必須加以保障，使公共事務(wù)管理有效地實施，發(fā)揮其維護秩序、保護人民權(quán)利、增進公共利益和福利的積極作用。這種積極作用，具體來說，表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)制定法規(guī)、規(guī)章，為社會中權(quán)利義務(wù)的合理分配確定依據(jù)，并進行普遍性調(diào)整；

(2)具體個人和組織行使權(quán)利時超越法律限制的可能性，要求行政機關(guān)及公務(wù)員經(jīng)常對他們進行監(jiān)督和檢查；

(3)具體個人和組織因違法行使公民權(quán)而給他人權(quán)利或公共利益帶來損害時，人民要求行政機關(guān)或公務(wù)員及時予以控制和懲戒；

(4)社會中某些資源或機會的利用可以促進社會福利，但由于資源和機會本身有限，或只有符合特定資格和條件的個人和組織才能獲得，所以人民要求行政機關(guān)及公務(wù)員審核申請的個人和組織的條件，并負責(zé)授益給合格者；

(5)社會中的大部分具體個人和組織，在行使權(quán)利時普遍有趨利避害的心態(tài)，對于他人的福利和公益事業(yè)關(guān)心較少，人民要求行政機關(guān)及公務(wù)員在這些方面要有所作為。這些積極作用意味著行政權(quán)力在合法范圍內(nèi)行使時，它就是應(yīng)當(dāng)予以保護和維持的。

(二)公務(wù)員權(quán)力的保障是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。市場權(quán)力主體也離不開行政權(quán)力的運行，它既要靠國家以宏觀調(diào)控的形式干預(yù)經(jīng)濟生活來保障各主體利益的實現(xiàn)及各主體利益與社會利益、國家利益的協(xié)調(diào)與平衡，又要由國家運用權(quán)力以立法手段來確定權(quán)利，以司法行政的方式來強制保護利益，排除對主體權(quán)利的侵害，并營造良好的社會權(quán)利行使的環(huán)境。具體來說：

(1)保障市場經(jīng)濟秩序。沒有規(guī)矩就不成方圓，沒有秩序就不可能建立市場，更不可能進行商品交換，當(dāng)然也談不上市場經(jīng)濟的建立與完善。市場經(jīng)濟秩序涉及生產(chǎn)、流通、分配和消費各個領(lǐng)域與環(huán)節(jié)，而這秩序?qū)嵸|(zhì)上就是法律秩序。

(2)保障市場經(jīng)濟主體公開競爭。主要是通過立法手段確立競爭規(guī)則，防止和消除壟斷，為市場經(jīng)濟的主體進行公開競爭創(chuàng)造一個良好的條件。

(3)保障市場主體的利益，市場經(jīng)濟關(guān)系的各種行為，大多為了一定的物質(zhì)利益并體現(xiàn)為一種權(quán)利。因此，從一定意義上講，市場經(jīng)濟就是權(quán)利經(jīng)濟，當(dāng)市場的各種主體的權(quán)利受到侵害時，能及時得到國家權(quán)力的保障，市場經(jīng)濟才能正常運行。就是說，國家要及時制止、制裁那些侵犯他人、集體和國家利益的違法犯罪行為，保障市場經(jīng)濟的建立和完善。

(4)保障社會公共產(chǎn)品的供給。由于市場體制本身存在的缺陷，有其力所不及的領(lǐng)域和范圍。對關(guān)系到社會整體利益的某些領(lǐng)域，一般都由國家建設(shè)、管理，以滿足社會需要。

參考文獻：

[1]陳其斌，權(quán)力制約與反腐敗[J]，蘭州學(xué)刊，2003(4)。

[2]桑東華，論權(quán)力的制約與監(jiān)督[J]，云南行政學(xué)院學(xué)報，2001(2)。