行政侵權(quán)精神損害賠償立法必要性探析

羅曉波

摘要行政權(quán)的膨脹造成行政侵權(quán)案件的增多，行政侵權(quán)給相對(duì)人帶來物質(zhì)損害和精神損害。而我國(guó)至今尚未有行政侵權(quán)的精神損害賠償制度，這有違建立法治社會(huì)的目標(biāo)。建立和完善我國(guó)行政侵權(quán)精神損害賠償制度，是保護(hù)受害人的合法權(quán)益的迫切需要。

關(guān)鍵詞行政侵權(quán)；精神損害；賠償

1994年，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》，它完善了我國(guó)在行政侵權(quán)領(lǐng)域的立法，又使憲法規(guī)定的國(guó)家賠償原則落實(shí)為具體的法律制度，也為行政侵權(quán)損害賠償責(zé)任的認(rèn)定提供了法律依據(jù)。然而，國(guó)家賠償法中卻沒有關(guān)于適用精神損害的明確規(guī)定，這使得許多公民在面對(duì)行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為所造成的精神創(chuàng)傷時(shí)卻無能為力，這是不符合法律“有損害必有救濟(jì)”的原則。

一、行政侵權(quán)行為分析

行政侵權(quán)行為通常是指行政主體及其公務(wù)人員在行使職權(quán)或履行職責(zé)的過程中，違法(包括部分不當(dāng))實(shí)施了侵害相對(duì)人合法權(quán)益的行為。它既可以是一種行政作為行為，也可以是一種不作為行為。包括一般性的行政活動(dòng)，如行政征收、行政許可、行政確認(rèn)、行政監(jiān)督等以及行政強(qiáng)制和行政處罰等行政處分行為。行政侵權(quán)行為具有如下特征：(1)行政主體性。它是行政主體及其公務(wù)人員實(shí)施的行為，具有行政主體性。公務(wù)人員由于具有雙重身份，只有當(dāng)其代表行政主體實(shí)施公務(wù)行為時(shí)才能構(gòu)成行政侵權(quán)。(2)行為的違法性。行政侵權(quán)行為必須是行政主體及其公務(wù)人員在執(zhí)行職務(wù)的過程中，違反了法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定或者在沒有法律根據(jù)的情況下作為，以及國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員不履行法定職責(zé)的行為。行政主體依法執(zhí)行職務(wù)雖侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益，不構(gòu)成行政侵權(quán)。(3)須是造成相對(duì)人合法權(quán)益損害性。行政主體違法實(shí)施的行為，未造成相對(duì)人合法權(quán)益損害的，不構(gòu)成行政侵權(quán)行為。

行政侵權(quán)行為侵害的客體是行政相對(duì)人的合法權(quán)益，包括財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)。這里的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不僅是指現(xiàn)實(shí)受侵害的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，還包括能夠給相對(duì)人帶來財(cái)產(chǎn)收益的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益，如經(jīng)營(yíng)權(quán)等。對(duì)相對(duì)人人身權(quán)益的侵害是指行政主體及其公務(wù)人員實(shí)施的不法侵害相對(duì)人人身權(quán)益的行為。人身權(quán)益具有無形性，因而對(duì)人身權(quán)益的侵害行為不易被認(rèn)識(shí)，但其造成的損害卻是現(xiàn)實(shí)的，而且現(xiàn)實(shí)中往往一個(gè)侵權(quán)行為會(huì)同時(shí)侵害幾種人身權(quán)益。如錯(cuò)誤的行政拘留就同時(shí)侵害了相對(duì)人的人身自由權(quán)、健康權(quán)甚至名譽(yù)權(quán)等等。當(dāng)行政侵權(quán)行為侵害了相對(duì)人的人身權(quán)益時(shí)，其首先造成的是精神損害，同時(shí)也可以伴隨有物質(zhì)損害的發(fā)生。對(duì)相對(duì)人人身權(quán)益的侵害而產(chǎn)生的精神損害是直接的精神損害。因?yàn)槿松頇?quán)益的表現(xiàn)形式首先是身份和人格權(quán)而非財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，對(duì)人身權(quán)的侵害直接針對(duì)的是精神權(quán)益，因此該種行為的直接后果就是精神損害。伴隨著精神損害而來的還有物質(zhì)損害即財(cái)產(chǎn)損害的發(fā)生。由于精神損害的無形性而財(cái)產(chǎn)損害的有形性，人們?cè)诎盐涨趾θ松頇?quán)的行為時(shí)，往往會(huì)錯(cuò)誤地將這種有形的財(cái)產(chǎn)損害視為直接的損害，卻對(duì)真正的直接精神損害視而不見。這可能也是為什么至今未有立法對(duì)行政侵權(quán)的精神損害賠償明確規(guī)定的原因之一。

二、我國(guó)行政侵權(quán)精神損害賠償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀

我國(guó)關(guān)于行政精神損害賠償?shù)囊?guī)定，主要體現(xiàn)在《國(guó)家賠償法》中?！秶?guó)家賠償法》第三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)有下列侵犯人身權(quán)情形之一的，受害人有獲得賠償?shù)臋?quán)利：(1)違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施的；(2)非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的；(3)以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的：(4)違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的；(5)造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”。

從《國(guó)家賠償法》的上述規(guī)定以及我國(guó)的司法實(shí)踐來看，我國(guó)的《國(guó)家賠償法》在精神損害賠償方面主要存在如下缺陷：其一，賠償范圍過窄。納入國(guó)家行政賠償范圍的人身權(quán)損害，主要是人身自由權(quán)損害和生命健康權(quán)損害不僅未包括公民的隱私權(quán)、信用權(quán)、貞操權(quán)、配偶權(quán)等等的損害賠償，而且民事精神損害賠償中的姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等精神損害也未納入《國(guó)家賠償法》的賠償范圍。因此，我國(guó)《國(guó)家賠償法》中規(guī)定的金錢賠償，僅限于因身體損害造成的直接的財(cái)產(chǎn)損失，未涉及間接的精神損害的金錢賠償。對(duì)于精神損害賠償方式，只規(guī)定賠禮道歉、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)，而未包括金錢賠償。其二，《國(guó)家賠償法》對(duì)違法行政造成相對(duì)人精神損害的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不具懲戒性。有限的精神損害賠償，顯然對(duì)違法的行政機(jī)關(guān)及其工作人員起不到懲戒作用?！秶?guó)家賠償法》第30條規(guī)定：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)依法確認(rèn)有關(guān)侵犯人身自由權(quán)利情形，并造成受害人名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉?！边@是行政侵權(quán)精神損害責(zé)任的規(guī)定。但嚴(yán)格說來，這三種方式是行政機(jī)關(guān)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的方式之一，并不是精神損害賠償?shù)姆绞?。這樣規(guī)定顯示出國(guó)家對(duì)行政侵權(quán)精神損害賠償態(tài)度的曖昧。一方面，力圖對(duì)行政侵權(quán)精神損害承擔(dān)一定的責(zé)任；另一方面，又把精神損害責(zé)任限定于此三種方式之中。

作這種立法技術(shù)上的處理是基于以下幾個(gè)方面的考慮：一是精神損害畢竟不同于具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的人身權(quán)等物質(zhì)性的損害，很難直接以物質(zhì)予以精確的補(bǔ)救；二是精神損害的程度難以精確的確定，如何使精神損害換算成定量的物質(zhì)數(shù)量具有一定技術(shù)上的難度：三是我國(guó)的國(guó)家財(cái)政能力有限，對(duì)精神損害予以賠償，則易引發(fā)大量的訴訟案件，加大國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)；四是精神損害具有一定的可復(fù)原性。筆者認(rèn)為，上述幾點(diǎn)有一定的合理性，但并不能成為行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)行政侵權(quán)精神賠償?shù)姆ɡ硪罁?jù)。

1精神損害雖然不同于物質(zhì)性損害，也難以直接以物質(zhì)形式予以精確地補(bǔ)救，但從法律技術(shù)領(lǐng)域中把精神利益抽象為一種法律權(quán)利時(shí)，它是可以借助于法律技術(shù)的作用實(shí)現(xiàn)物化的。這種物化不是權(quán)利主體的物化，而是權(quán)利客體的物化，即作為權(quán)利主體的“人”是不直接物化的，而是“人”所享有的各種精神權(quán)利的物化。

2確立行政侵權(quán)精神損害賠償?shù)母鞣N因素中，出于減少國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的考慮有一定的合理性，但如果從依法治國(guó)、保障人權(quán)的角度來看，就暴露出其致命的缺陷。從現(xiàn)實(shí)生活中來看，行政訴訟案件少，請(qǐng)求行政侵權(quán)賠償?shù)南鄬?duì)案件少。實(shí)踐證明，當(dāng)初制定行政訴訟法時(shí)，對(duì)精神損害予以賠償會(huì)增加國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)的擔(dān)心是多余的，現(xiàn)有的問題不是國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)不起，而是物質(zhì)損害賠償標(biāo)準(zhǔn)太低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足受害人所受的損失，更不用說對(duì)精神損害給予賠償?shù)膯栴}了。

3精神損害確有一定的可復(fù)原性，但受害人也要承擔(dān)相當(dāng)大的代價(jià)和相當(dāng)巨大的痛苦。根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，如果一個(gè)人被違法拘留三天的話，他們能夠得到的賠償不足100元。這樣的賠償不足以給受害人的心靈以撫慰，不足以補(bǔ)償受害人為恢復(fù)被損害的精神權(quán)利所花費(fèi)的代價(jià)，何況此種賠償并

非精神損賠償。因此，對(duì)行政侵權(quán)的精神損害只靠非財(cái)產(chǎn)責(zé)任的方式是不夠的，還是要以財(cái)產(chǎn)性責(zé)任加以補(bǔ)充。

三、確立和完善我國(guó)行政侵權(quán)精神賠償制度的必要性

行政侵權(quán)精神損害賠償制度的確立，是加強(qiáng)對(duì)公民、法人和其它組織合法權(quán)益保護(hù)的一項(xiàng)重要的措施。行政侵權(quán)精神損害在西方已為各方所接受。在我國(guó)，精神損害賠償制度在民事領(lǐng)域得到確認(rèn)，其范圍也逐漸擴(kuò)展到物質(zhì)性人格權(quán)、精神性人格權(quán)、一般化人格權(quán)在內(nèi)的人身權(quán)利，標(biāo)志著精神損害賠償制度在我國(guó)民事領(lǐng)域里得到全面的承認(rèn)和保護(hù)。總之，行政領(lǐng)域的精神損害賠償制度的確立是很有必要的。

(一)行政侵權(quán)精神損害賠償制度的確立，是現(xiàn)代法治的必然要求，是充分保障人權(quán)的需要現(xiàn)代法治的精神，在于對(duì)權(quán)利的合理確認(rèn)和對(duì)權(quán)利的充分保障。公權(quán)力的行使不得以侵害公民所享有的權(quán)利為代價(jià)。為了保障權(quán)利主體實(shí)現(xiàn)其權(quán)利，在我國(guó)的憲法及法律中都有相應(yīng)地保障性規(guī)定。如果不對(duì)行政侵權(quán)精神損害進(jìn)行賠償，就是與國(guó)家保障人權(quán)的法律理念相違背。人的精神利益雖然無法直接用金錢來衡量，但卻可以通過一些物質(zhì)方法予以撫慰。“有權(quán)利就有救濟(jì)，有損害就有賠償”這一古老的法律原則同樣適用于行政侵權(quán)所造成的法律后果上。否則，就有悖于“法律面前人人平等”的憲法原則。

(二)行政侵權(quán)精神損害賠償制度的確立，是充分保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的要求。精神損害雖然是無形的卻是客觀存在的，對(duì)于一些行政侵權(quán)的受害人來說，精神上的損害遠(yuǎn)甚于物質(zhì)損害。僅對(duì)物質(zhì)損害進(jìn)行賠償，對(duì)精神損害不予以賠償，無法彌補(bǔ)受害人的損失。如公安機(jī)關(guān)以非法拘禁、刑訊逼供等侵權(quán)行為，限制人身自由，給受害人帶來的精神損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其物質(zhì)損失。依據(jù)我國(guó)《國(guó)家賠償法》第二十六條之規(guī)定，僅按國(guó)家上年度職工日平均工資計(jì)算每日的賠償金，這樣的賠償顯然只是杯水車薪，根本無法實(shí)現(xiàn)《國(guó)家賠償法》的立法宗旨和目的，無法使受害人的合法權(quán)益得到應(yīng)有的救濟(jì)。在民事審判領(lǐng)域我國(guó)早已認(rèn)可精神損害賠償，并取得良好的社會(huì)效果。在行政審判領(lǐng)域，當(dāng)權(quán)利主體的人身權(quán)受到行政侵害而產(chǎn)生精神損害時(shí)，作為以保護(hù)權(quán)利主體人身權(quán)利為己任的國(guó)家，當(dāng)然更有責(zé)任對(duì)權(quán)利主體的精神損害予以賠償。

(三)行政侵權(quán)精神損害賠償制度的確立，是轉(zhuǎn)變“公法優(yōu)位，J法律觀、維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的要求。行政侵權(quán)本應(yīng)和民事侵權(quán)一樣承擔(dān)起自己本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，給受害人的人身、財(cái)產(chǎn)，以至精神方面造成損害的賠禮道歉、賠償損失等，但是一直以來我們的行政機(jī)關(guān)及其工作人員卻在公法優(yōu)于私法、公權(quán)優(yōu)于私權(quán)的觀念引導(dǎo)下將行政侵權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任變成了不適用民事賠償基本原則的一種有限賠償，排除了侵權(quán)行為引起的精神損害賠償。這樣的做法輕視或忽略了受害人精神權(quán)益的保護(hù)和恢復(fù)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家為中心、國(guó)家應(yīng)凌駕于公民之上，顯然于世界范圍內(nèi)“利益受侵害之被害人之保護(hù)高于一切”的法律觀念不相符。其實(shí)，無論是公法還是私法，他們的最終落腳點(diǎn)還在于對(duì)權(quán)利的認(rèn)可和保護(hù)。同時(shí)，因我國(guó)的國(guó)家賠償采用的是“國(guó)家責(zé)任，機(jī)關(guān)賠償”形式，即國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家承擔(dān)責(zé)任，若工作人員在執(zhí)法過程中有重大過錯(cuò)的，國(guó)家機(jī)關(guān)在承擔(dān)賠償責(zé)任之后，還應(yīng)向有重大過錯(cuò)的工作人員進(jìn)行追償。這樣，對(duì)于造成當(dāng)事人精神損害適用賠償金，還有利于發(fā)揮其懲戒作用，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)法行為形成更有效的制約機(jī)制，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行使職權(quán)，在執(zhí)法過程中更應(yīng)注重尊重當(dāng)事人的人格使國(guó)家機(jī)關(guān)真正成為為人民服務(wù)、保護(hù)人民的機(jī)關(guān)。

不可否認(rèn)，由于我國(guó)現(xiàn)存司法體制的弊端，法院司法獨(dú)立地位虛化，加之行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期所處的強(qiáng)勢(shì)地位，我國(guó)目前的行政侵權(quán)損害賠償(僅物質(zhì)損害賠償)在司法實(shí)踐中還存在獲賠數(shù)額低、索賠艱難的事實(shí)。但這不能成為我們忽視精神損害賠償?shù)睦碛伞Ｖ挥斜M早建立、完善包括精神損害賠償在內(nèi)的行政侵權(quán)賠償制度，我們才能真正做到對(duì)行政侵權(quán)的完全救濟(jì)，才能在行政權(quán)日益膨脹的今天，更好地保護(hù)作為弱勢(shì)一方的相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)法追求社會(huì)公平正義的最終目標(biāo)。