社會保障，不差錢只差理念

廖海青

編者按

在這一波金融危機(jī)中，廣州市頻頻出臺社保新政，逐年走向城鄉(xiāng)居民的全覆蓋，成為民生工作的一大亮點。有評論稱，最近兩年，是廣州社保發(fā)展最快的兩年。根據(jù)近日廣州市統(tǒng)計局一項針對民生問題的民意調(diào)查，廣州市民對“完善社保政策”的滿意度最高，

生于1952年的廣州勞動和社會保障局局長崔仁泉軍旅出身，言語鏗鏘有力，邏輯縝密。在崔仁泉看來，建立社保制度的具體工作固然重要，但理念更為重要，它不僅決定著制度建設(shè)的出發(fā)點和發(fā)展路徑，還制約著制度的運作和變革。

目前，本刊記者就此與崔仁泉進(jìn)行了深入對話。

對社保工作，不少官員還沒有進(jìn)入自覺狀態(tài)

《南風(fēng)窗》：當(dāng)前社會保障問題的癥結(jié)在哪里?

崔仁泉：人們一般認(rèn)為社保發(fā)展關(guān)鍵是資金的問題，當(dāng)然，發(fā)展社會保障無疑需要更多的資金投入。但與資金的缺乏相比，當(dāng)前理念的滯后更令^憂慮。一個社會保障制度能否發(fā)揮正面、積極的社會功能，關(guān)鍵取決于制度背后的理念是否科學(xué)，缺乏理念的制度只能是東拼西湊的沒有靈魂的東西。

過去我們一直強調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的是什么?這需要在社會建設(shè)領(lǐng)域作出回答。我們總說長治久安，靠什么實現(xiàn)?從國家層面，需要加快民主法制建設(shè)；從社會層面而言，則有賴于一個符合中國國情的健全的社會保障制度的建立和有效運行。

從歷史層面來講，中國最初的社會保障制度是從解決國有企業(yè)改革遇到的尖銳矛盾起步的，一些人容易把社會保障制度單純看作是計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的過渡政策，把它看成是配套性的、附屬性的東西。從整個制度建設(shè)發(fā)展過程看，在直接需要解決的緊迫性問題的現(xiàn)實壓力下，就事論事解決問題的過程中，對社會公正的政策目標(biāo)強調(diào)得不夠，基調(diào)未能充分彰顯，受漸進(jìn)性改革的局限比較明顯，在其基本功能、定位、作用等方面，仍有不少官員對這些問題的認(rèn)知把握程度很低，沒有進(jìn)入自覺的狀態(tài)。學(xué)界也有一些學(xué)者把社會保障制度看作是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，動輒以西方現(xiàn)代社會保障體系所帶來的種種弊端為例加以批判。這簡直跟擔(dān)心窮人得富貴病一樣荒謬可笑。

理念的不統(tǒng)一、不明確，導(dǎo)致相關(guān)政策在制定和實施中的種種不到位不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，制度建設(shè)及施行工作明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾共享發(fā)展成果的要求，《社會保險法》至今未能出臺。

我認(rèn)為，社會保障不差錢，差的是理念認(rèn)識。過去30年，我們以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，取得令世界矚目的業(yè)績，今天中國已成為世界第二經(jīng)濟(jì)體，我認(rèn)為，中國的下一個30年，應(yīng)該更加重視社會建設(shè)。建設(shè)良好的社會保障制度，事實上決不僅僅是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維護(hù)社會穩(wěn)定，更是執(zhí)政興國的根本目的，是中國特色社會主義的本質(zhì)特征所在，是科學(xué)發(fā)展觀的基本目標(biāo)取向。試想在一個人口如此眾多，經(jīng)濟(jì)底子如此薄弱，人均GDP還遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的發(fā)展中大國，如果我們能通過社會保障制度建設(shè)更好地實現(xiàn)公平公正，讓人民共享發(fā)展成果，你能不承認(rèn)我們的制度優(yōu)越性嗎?

當(dāng)年，共產(chǎn)黨解決了西方一些人斷言的解決不了的中國人的吃飯問題，從而讓他們不得不承認(rèn)我們制度的成功，如果在這個基礎(chǔ)上，我們進(jìn)一步解決好十七大報告中的“五有”(學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居)，無疑具有更強大的說服力，那就是中國特色社會主義道路的成功。所以，社會保障理念創(chuàng)新，首先就要從市場經(jīng)濟(jì)配套措施這種狹隘的理念中解放出來，將社會保障制度視為現(xiàn)代社會秩序中具有獨立意義的基礎(chǔ)性制度支柱，作為有中國特色社會主義制度的內(nèi)在稟賦充分展示出來。一句話，要把它擺上應(yīng)有的位置，如同廣州市委書記朱小丹所說的就業(yè)和社會保障工作是“民生之本，公平之器，和諧之基，穩(wěn)定之策”。

《南風(fēng)窗》：從配套措施到基礎(chǔ)阻制度，的確是_個根本性轉(zhuǎn)變。請問崔局長，從黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這個角度

看，現(xiàn)在妨礙這一轉(zhuǎn)變實現(xiàn)的具體因素有哪些?

崔仁泉：這一根本轉(zhuǎn)變不會在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中自發(fā)地形成，它會創(chuàng)造條件，提供可能和需求，但絕不會自動生成，而必須靠執(zhí)政者的清醒、理念的明晰、目標(biāo)的明確，以及為實現(xiàn)目標(biāo)的組織力、動員力、執(zhí)行力。當(dāng)前最緊要的就是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須在這個問題上達(dá)成高度共識，尤其是高級干部、主要領(lǐng)導(dǎo)。社保制度建設(shè)能否加快推進(jìn)，關(guān)鍵取決于各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的思想觀念、理念是否真正統(tǒng)一到十七大及胡錦濤總書記在中央政治局學(xué)習(xí)會上的重要講話精神上來，從舊的發(fā)展模式的習(xí)慣和眷戀中解脫出來，在統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局中，更加注重社會建設(shè)，把社會建設(shè)的最重要組成部分的社保制度建設(shè)真正擺到戰(zhàn)略地位，以高度的責(zé)任感使命感和憂患意識去安排和施行。

在我們已經(jīng)取得巨大經(jīng)濟(jì)成就的情況下，現(xiàn)在制約社保制度建設(shè)發(fā)展的因素與30年前有了根本的不同，那時確實缺錢，有心也無力，但是現(xiàn)在說沒這個財力恐怕就說不過去?？墒鞘聦嵣弦泊_有一些領(lǐng)導(dǎo)還在以沒有錢為由不支持這個制度建設(shè)，根本原因是理念觀念上的差距。在一定的時間內(nèi)，財政收入總是有限的，但是有限的錢往哪里用，取決于決策者的理念。想辦的事，一般就會有錢，想優(yōu)先辦的事，會確保支出，問題是如何擺位。固然，觀念、理念的東西又是從現(xiàn)實中來的，舊的發(fā)展模式形成舊的理財理念，舊的理財理念形成之后又會反過來維護(hù)舊的模式，特別是不能不承認(rèn)，已形成的財政支出結(jié)構(gòu)就是既有的利益分配格局，它有繼續(xù)前進(jìn)的巨大慣性，不能自覺地跳出舊的模式的束縛，就不能完成觀念理念的更新，這是科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)實踐活動在致力解決的一大課題。

其次，就是依靠制度的創(chuàng)新和完善，特別是立法和執(zhí)法工作的保障?！渡鐣ｋU法》應(yīng)加快立法步伐，相關(guān)配套法規(guī)要相應(yīng)的完善。

第三，就是體制機(jī)制的改革創(chuàng)新。理念觀念很重要，但它要靠人自覺，而真正自覺的人不可能是多數(shù)，黨政干部也是如此，所以我們基本的方式還應(yīng)該是依法行政，依法辦事，用制度、機(jī)制去管人管事，這樣才靠得住。

除此而外，原來我們社保制度只解決城鎮(zhèn)國企及集體企業(yè)職工的問題，現(xiàn)在已快速地向全民覆蓋，不少人對這一制度缺少基本的了解，聯(lián)系到我們尚存在的公民意識的相對缺失這一實際狀況，確立一個公民應(yīng)有的社保觀念，也是亟待解決的問題。

《南風(fēng)窗》：那么從制度層面而言，社會保障目前最大的問題在哪里?

崔仁泉：作為制度建設(shè)最大的問題就是統(tǒng)籌層次低，各地做法千差萬別。統(tǒng)籌并不是一個理論問題，而是一個現(xiàn)實利益的調(diào)整問題。比如實行省級統(tǒng)籌，雖然說提高統(tǒng)籌層次是發(fā)展方向，是共濟(jì)功能的實現(xiàn)所需，是大勢所趨，但對被統(tǒng)籌的各地來說，說白了就是要求基金結(jié)余較多的地、市支援基金有缺口的地、市，確保全省的保障資金按時足額發(fā)放。所以省級統(tǒng)籌最大阻力來自于地

方利益的平衡。在一個省內(nèi)，當(dāng)出現(xiàn)局部利益與全省利益沖突的時候，各個市、縣容易從局部利益考慮，不愿意進(jìn)行利益調(diào)整。但是在我們的體制內(nèi)，這也不是一個很難解決的問題，上級還是有足夠的權(quán)威。

全國而言也是如此，由于各個地區(qū)發(fā)展程度差異太大，按照同樣的繳費比例，各地區(qū)繳費標(biāo)準(zhǔn)肯定不一樣，發(fā)達(dá)地區(qū)的人對參加全國統(tǒng)籌必然缺乏興趣。要真正實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的終極目標(biāo)，必須協(xié)調(diào)東中西部發(fā)展水平，消除地區(qū)差距，但這需要時間。而在過渡時期里，一部法律管全國也會帶來很多問題。如何在維護(hù)法制統(tǒng)一性的前提下，根據(jù)各地發(fā)展水平做出彈性的制度安排，這對立法者來說是一個巨大的考驗。

如何保值增值很迫切

《南風(fēng)窗》：以前人們常說政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化，這些是體制性障礙。今天人們也在議論，隨著科學(xué)發(fā)展和和諧社會的建設(shè)，社保等部門成為權(quán)力新貴。這主要恐怕不是說一些普遍存在的腐敗現(xiàn)象，而是擔(dān)憂一些社保部門只偏重于維護(hù)部門利益、行業(yè)利益和地區(qū)利益。崔局長您怎么看待這種擔(dān)憂?如何克服這一傾向的出現(xiàn)呢?

崔仁泉：我不否認(rèn)有你說到的一些現(xiàn)象，這是漸進(jìn)式改革過程中形成的，是現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)改革和作風(fēng)建設(shè)過程中在努力解決的問題。近年來應(yīng)該說有明顯起色。但我對您所講的社保部門成為權(quán)力新貴的提法則不敢茍同，我不知這個說法從何說起，依據(jù)何在?如果說人們從越來越多的輿論關(guān)注中發(fā)現(xiàn)社保部門很“熱”、上鏡頭很多、社保部門掌管的資金量很大等等，由此得出我們成了“權(quán)力新貴”，我就覺得不合邏輯，也不符事實。

事實上，由于本屆廣州市委市政府有一個著名的“富民優(yōu)先，民生為重”的總政策，在其指引下，廣州市明顯地加快了解決民生問題的建設(shè)，力度之大前所未有?；菝?6條和補充17條眾所周知，在落實這一政策的過程中，社保部門承擔(dān)了艱巨繁重的任務(wù)，處于超負(fù)荷地運轉(zhuǎn)的狀態(tài)，保證了市委市政府的決策迅速地化為惠及千家萬戶的福祉，但這些都是在履行責(zé)任和義務(wù)，與權(quán)力則關(guān)系不大。

如果說有人看到社保部門掌管著數(shù)百億的社保資金，由此認(rèn)為我們是“權(quán)力新貴”，則說明對這方面的情況還缺乏了解。社保資金不是財政資金，不可以如財政資金那樣使用，因此，我們絕無財政部門那樣的“權(quán)力”。社保資金內(nèi)外皆處于嚴(yán)格的監(jiān)管之下，形成了嚴(yán)格的行之有效的監(jiān)督制約機(jī)制，沒有任何人可以隨意支配社保資金，除了上世紀(jì)90年代曾發(fā)生過部分在外營運資金的損失外，10多年來，我們一直保持著非常良好的監(jiān)管記錄，一直受到各級審計財政部門的好評。甚至在我們?nèi)藛T短缺，嚴(yán)重超負(fù)荷運作的情況下，也沒有把解決人力資源配置問題的正當(dāng)要求作為解決民生問題的前置條件，而是想方設(shè)法去克服由此帶來的困難。

至于說到地區(qū)利益，稍有常識的人都知道，社會保障的共濟(jì)功能要通過大數(shù)法則來實現(xiàn)，通過提高統(tǒng)籌層次來保證公平公正的實現(xiàn)，這是一個追求做“大”的過程，這是這一制度的內(nèi)在要求。因此，作為社會保障部門，大局意識、全局觀念就是重要的職業(yè)操守。不解決好這個問題，不可能做好社保工作，不可能實現(xiàn)由低級到高級的發(fā)展。

實際上，社保部門與很多政府部門還有一個明顯的不同，即它出生于改革開放過程中，沒有計劃經(jīng)濟(jì)時期的某些部門所擁有的諸多審批權(quán)力，而且它的基本職能更多地體現(xiàn)為服務(wù)性的，管理職能也多是履行于服務(wù)之中的，權(quán)力空間非常有限，“新”固然是新一些，但恐怕很難“貴”起來。

當(dāng)然，我們的工作在任務(wù)繁重的情況下，也難盡善盡美，因此歡迎社會各界包括媒體的批評監(jiān)督，這是我們做好工作的必要條件。

《南風(fēng)窗》：但近幾年圍繞社?；鸬倪`規(guī)犯法案件不斷增多，且大量發(fā)生在地方社保系統(tǒng)，如何進(jìn)行積極的監(jiān)管?

崔仁泉：就廣州而言，對社?；鸬谋O(jiān)督主要體現(xiàn)在征收、核發(fā)和基金結(jié)余管理三個環(huán)節(jié)。在這三個環(huán)節(jié)中，勞動保障部門負(fù)責(zé)社保政策的制訂和各項待遇的核發(fā)、地稅部門負(fù)責(zé)基金的征收，財政部門主要負(fù)責(zé)基金專戶管理和財政監(jiān)督，各部門分工協(xié)作、責(zé)任明確，建立了互相監(jiān)督、行之有效的制約機(jī)制。

在我們勞動保障部門內(nèi)部，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)已建立了一套國內(nèi)領(lǐng)先的基金和業(yè)務(wù)的內(nèi)控系統(tǒng)，加之市審計局每年對我市社?；鸬亩ㄆ趯徲嫼蛧覍徲嬍鸬牟欢ㄆ趯徲?，由本市各相關(guān)部門組成的“市社?；鸨O(jiān)督委員會”對基金運行、管理的監(jiān)督，可以說，現(xiàn)在安全已不是問題，問題在于如何保值增值。

在這個問題上國家政策還沒有松口，但中共中央政治局委員、省委書記汪洋同志最近已提出要在建立健全防范機(jī)制的基礎(chǔ)上，做出有益探索。以負(fù)責(zé)任的態(tài)度來看，確實有這個必要。比如廣州的失業(yè)保險基金，按照3個點的標(biāo)準(zhǔn)每年征收達(dá)20億左右，實際上發(fā)出去的則只有三四億元，歷年積累下來的上百億節(jié)余資金只能趴在銀行的賬戶上，收益率只有2％左右，如果加上通貨膨脹，則變成了負(fù)利率。這對社會財富是一種巨大的浪費。

無疑，這不是在市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)有的管理方式，在這個問題上，也應(yīng)貫徹“統(tǒng)籌兼顧”的思想，就是既要最大限度地防范風(fēng)險，又要盡可能地追求保值增值，只強調(diào)一方面，必失之偏頗。特別是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，突破這一問題，有現(xiàn)實的迫切性。

《南風(fēng)窗》：征收體制是社會保險立法繞不開的話題。圍繞稅務(wù)機(jī)關(guān)還是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，人們一直爭論不休。有人認(rèn)為稅務(wù)部門在組織收入方面有優(yōu)勢，有人則認(rèn)為在關(guān)涉社會福利的問題上社保部門更專業(yè)，您怎么看?

崔仁泉：稅務(wù)部門的優(yōu)勢在于征管力量強，但就像鄭功成教授(全國人大常委、中國人民大學(xué)教授)說的：“為什么稅務(wù)系統(tǒng)可以收到錢，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)收不到錢，證明大家尊重的不是這個制度，而是畏懼特殊部門的特殊權(quán)威?！?/p>

世界上沒有任何一個各國公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)的征繳模式，國內(nèi)的情況也各有不同，比如廣東省內(nèi)在推行由稅務(wù)部門全責(zé)征收，但深圳、東莞等地則實行社保部門全責(zé)征收。在這一方面，學(xué)界的爭議也很大。我的看法是，未來很大可能還是要由社保部門建立一個全責(zé)、獨立運行和自求平衡的體系，并由國家建立相應(yīng)的監(jiān)督體系實行監(jiān)督。

養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移，國家已在采取對策

《南風(fēng)窗》：在安全和保值之外，是不是還有一個公平問題，比如說農(nóng)民工流動后，企業(yè)積累部分留在當(dāng)?shù)?，無法帶走。很多人認(rèn)為這是_種利益剝奪。這個問題如何解決呢?

崔仁泉：從全局(國)的角度上去看，不存在著市民所說的“不公平”，因為所有社會保險金都屬于并最終用于全體參保人，中央或地方政府都是不會從中取得一分一毫的；站在局部上看，確有部分群體繳交與享受金額不一致的現(xiàn)象，這是制度建設(shè)中的缺限。但一方面目前國家通過建立上繳省、國

家社會保險金調(diào)節(jié)金的方式，予以相對均衡。長遠(yuǎn)來說，通過省乃至全國統(tǒng)籌的辦法加以解決；另一方面，各類不同來源的勞動者，其在某地區(qū)所能享受社會保險的項目、程度，與他在該地區(qū)繳交的項目、程度基本一致，要避免他享用了其他參保人的份額。這才是最公平的，也是“責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一”原則的具體體現(xiàn)。

具體而言，由于我國目前養(yǎng)老保險實施的是社會統(tǒng)籌+個人賬戶的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式，在此制度模式下基金分為統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金兩部分，統(tǒng)籌基金是用以社會統(tǒng)籌互助調(diào)劑的功能，歸全體參保人共同擁有，個人賬戶基金則是參保人的個人財產(chǎn)。不論是否發(fā)生養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移，對參保人來說，他個人賬戶資金始終不變，歸其個人擁有，同時享受統(tǒng)籌基金支付的相應(yīng)待遇，不存在利益剝奪的問題。

而目前職工流動后，只轉(zhuǎn)移個賬部分，而企業(yè)積累部分留在當(dāng)?shù)剡@一做法，是國家的政策規(guī)定，存在一定的欠合理性，目前國家已在采取對策，在最近征求意見的職工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移辦法中，已對轉(zhuǎn)移時所應(yīng)轉(zhuǎn)移的資金轉(zhuǎn)移量作重點考慮，基本思路是職工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移時，除按規(guī)定轉(zhuǎn)移其個人賬戶資金外，還應(yīng)轉(zhuǎn)移12％的統(tǒng)籌基金。而對廣東省內(nèi)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移來說，從今年1月起已對省內(nèi)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移實施了無障礙轉(zhuǎn)移，通過視同繳費賬戶和養(yǎng)老保險計發(fā)分段承擔(dān)責(zé)任等辦法較好解決了省內(nèi)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移問題。

《南風(fēng)窗》：在此次金融危機(jī)中，制定經(jīng)濟(jì)刺激計劃的目的主要是為了擴(kuò)大市場需求。這是否意味著刺激經(jīng)濟(jì)計劃中福利救助的資金安排就相當(dāng)于臨時的社保制度，是一種短期行為?

崔仁泉：中央在出臺刺激經(jīng)濟(jì)的一攬子計劃中，重點突出了擴(kuò)內(nèi)需、保民生。當(dāng)前這種資金安排固然是非常規(guī)的、階段性的，但其思想內(nèi)核在于充分認(rèn)識到了健全完善社會保障體系對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展的巨大意義，這對于我們健全完善社保制度的導(dǎo)向意義是深遠(yuǎn)的?？吹竭@一點，就不會將其僅僅認(rèn)為是臨時性的短期行為，站在全局的高度來看，它是一項重大的政治經(jīng)濟(jì)制度。

《南風(fēng)窗》：重大制度無疑具有長期和穩(wěn)定的效用，但現(xiàn)在還是有不少人認(rèn)為中國從一開始就不應(yīng)搞政府主導(dǎo)的社會政策，應(yīng)該讓市場發(fā)揮更大作用，您怎么看?

崔仁泉：以公共資源滿足公民對公共服務(wù)的基本需要，這是現(xiàn)代國家都在努力實現(xiàn)的目標(biāo)。區(qū)別在于不同的歷史發(fā)展階段或不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國家，其滿足的程度不同。以北歐的模式打造中國的社會保障體系是不現(xiàn)實的，但也不能以“福利陷阱”為由拒斥社會保障。事實上，不存在一個福利模式的樣板，一切應(yīng)該從實際出發(fā)，深入研究和把握國情。

我認(rèn)為，正確認(rèn)識市場與社會政策的功能作用，準(zhǔn)確地把握其定位及交互作用，仍然是我們的大課題，我們既有市場功能發(fā)揮不夠的問題，更有在市場取向的改革過程中公共政策滯后及不完善的問題，中央提出突出加強社會建設(shè)，著力解決好民生問題的出發(fā)點應(yīng)該源于這一判斷，這也是當(dāng)前后者更應(yīng)被強調(diào)的原因。