“大城管”：城市管理的自我救贖？

韓　永

每次走向小攤小販,鐘祥都有一種莫名的緊張。

在北京城管部門上班已經(jīng)兩年多了,他一直沒有走出這種情緒。他總是預(yù)感,在把小販的東西搬上車的一剎那,會有人在背后給他一下子。

與很多剛上班的新同事一樣,他總是陷入一種邏輯的悖論中:小攤小販不查不行,因為它實在有礙市容;但這樣查也不行,因為沒給人家留一條活路。

最近,鐘祥在網(wǎng)上看到一條消息,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正在研究通過一項新的制度,或許會給那些無證小商販帶來一條活路。這一制度叫做“大城管”改革,其核心內(nèi)容是:成立城市管理委員會,由市長任“一把手”,統(tǒng)籌各職能部門,實現(xiàn)城管的管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一。

“大城管”模式被普遍認為將化解城市公共空間管理矛盾,給予弱勢群體更多可分享空間。據(jù)了解,目前該辦法已開始向公眾征求意見。

只是“堵”而沒有“疏”

主管這項工作的官員,是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心城市建設(shè)和管理研究處處長翟寶輝。他向《中國新聞周刊》澄清,這一制度,并非如媒體所說是住建部的意向,只是自己申請的一個研究課題。在媒體一股腦兒將這一制度扣給住建部時,他有點擔心這一課題的前途。

鐘祥所說的“留條活路”,指的是城管事務(wù)不再是城管局一家唱戲,而是由多家與基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共空間相關(guān)的部門一起組成一個“大城管”,共同解決城市管理難題。其成員包括建設(shè)局、園林局、市政局等。在有些較早試點的城市,比如江蘇淮安,“大城管”甚至還包括了公安、民政和工商等權(quán)力機構(gòu)。

“這就好辦多了。”鐘祥說,因為對于無證小商販來說,解決問題要分為好幾個步驟。“首先,如果家里確實困難,又符合有關(guān)標準,可以向民政局求助;家庭確實困難,不符合有關(guān)標準的,還可以找其他部門給條出路。比如由工商部門安排另外找個地方?！薄吧嫌魏拖掠蔚膯栴}解決了,留給城管局的壓力就小多了?！?/p>

翟寶輝說,這一制度的初衷并不是專為流動商販設(shè)計的,“流動商販可能只占其業(yè)務(wù)的百分之一”。但他同時表示,這一制度的核心是建立一種協(xié)調(diào)機制,在資源充分整合的情況下,就能夠為很多問題提供解決之道。

而在現(xiàn)有的體制下,城管只負責清理,不管清理的對象之前是什么狀況,也不管清理之后他有沒有新的謀生路徑。在一個情緒密布的狹小的空間內(nèi),沒有退路的雙方最終只會把情緒推向極端化。

在鐘祥當城管的前一年,2006年8月11日,流動攤販崔英杰刺死了北京海淀監(jiān)察大隊的副隊長李志強。當時,他認為這只是個偶然的事件,現(xiàn)在,他改變了這一看法?！叭绻皇恰露鴽]有‘疏,這樣的沖突早晚會發(fā)生?！?/p>

2008年6月份,他也有了一次這樣的經(jīng)歷。當時他和同事正往車上搬一個烤紅薯的桶,對方忽然間從腰間拔出刀來,瘋了似地追著他和同事砍,他們連忙放下東西,開車逃命。后來從派出所得到消息,這個四五十歲的男人,家里養(yǎng)著兩個病人,申請了幾回低保都沒有成功,又沒有其他手藝,除了賣紅薯,他沒有其他的出路。

鐘祥說,很多小販的情況其實都和崔英杰差不多。在城管執(zhí)法人員執(zhí)意要砸掉他們唯一的飯碗時,就會逼出他們的“孤注一擲”來?！斑@跟人性不人性執(zhí)法沒有多大關(guān)系。在利益面前,態(tài)度甚至可以忽略不計。”

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞同樣對人性執(zhí)法的效果表示懷疑。“(城管執(zhí)法)這里面當然有個合理和科學(xué)的問題,但不要把它推向極端?！迸ｘP瑞說。

城市管理中的人治色彩

流動商販與城管沖突頻仍的另一原因,與城管隊員的編制和管理體制有關(guān)。

城管局成立的時間較晚,他脫胎于配合中央關(guān)于建設(shè)文明城市、衛(wèi)生城市的評比活動而產(chǎn)生的監(jiān)察大隊。這是個從各大執(zhí)法部門中抽調(diào)而來的“雜牌軍”,在有重大檢查和迎接重要活動時迅速成立,又在活動結(jié)束后恢復(fù)原狀。這種狀況一直持續(xù)到1997年。當年,國家把幾種行政執(zhí)法權(quán)合而為一,交給一個新成立的機構(gòu),就是城管局。

由于此時編制已被各行政部門瓜分,改革者對這一部門也缺乏足夠的重視,致使城管局很多執(zhí)法人員沒有公務(wù)員的編制。按今年6月份因待遇太低而鬧罷工的濟源城管大隊相關(guān)人士的說法,其公務(wù)員與非公務(wù)員之間的比例大約為1:4。在有限的財政撥款無力養(yǎng)活超編人員的情況下,通過罰款補足剩余的部分于是成為共識之選。

同時,這些非公務(wù)員執(zhí)法行為的合法性也受到廣泛質(zhì)疑。按照相關(guān)法律規(guī)定,執(zhí)法局的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員。其他人員如果代行執(zhí)法,必須取得行政機關(guān)的委托授權(quán)。

翟寶輝說,“大城管”的改革,由于城管局在其中的重要協(xié)調(diào)地位,其成員理應(yīng)取得公務(wù)員編制,“讓事業(yè)單位人員在其中協(xié)調(diào)顯得有點不倫不類”。

城管執(zhí)法有很多的靈活因素,由于沒有相應(yīng)的法律制約,其工作范圍非常不穩(wěn)定,因而編制數(shù)量的確定也是個問題?！氨热鐚τ诨ㄙM城管相當大精力的流動攤販,”翟寶輝說,“就存在明顯的‘看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事的情況。有領(lǐng)導(dǎo)說,小商小販你還不管一管,城管局就下大精力管一管。又有領(lǐng)導(dǎo)說要適當解禁街頭流動商販,就不敢管了。后來辦奧運,又有領(lǐng)導(dǎo)說要管起來?！?/p>

城市管理中典型的人治色彩,也是翟在制定“大城管”制度時重要的考量因素?！霸诂F(xiàn)有的體制下,我們還是要借助行政的力量,就是要發(fā)揮市長的作用。”“但這只是個過渡機制,最終目的還是依法行政?！?/p>

由于城市的發(fā)展水平參差不齊,牛鳳瑞對制定一部法律的效果表示懷疑:“法律可能對一些城市適用,對另外一些城市則是隔靴搔癢。制定法律前,必須要充分估計到城市之間的差異性?！?/p>

權(quán)力擴張?

有學(xué)者對“大城管”中可能存在的權(quán)力擴張持警惕態(tài)度。

北京市民李懿亮說:“城管的職能本來已經(jīng)泛濫,幾乎無所不管?，F(xiàn)在又在前面加了個‘大字,那要大到什么程度?”

翟寶輝承認,在“大城管”改革中,城管局的地位有所加強,“它事實上對城管委的其他成員行使一種監(jiān)督的權(quán)力”。江蘇淮安城管委每個月對成員單位進行一次考評,考評的得分高低與單位或領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)績掛鉤,而考評的具體執(zhí)行,大多由城管局的工作人員完成。

鐘祥不是很認同城管權(quán)力過濫的說法,他認為城管的很多權(quán)力都是“被遺棄的權(quán)力”,“比如對流動攤販的管理,其他部門都是唯恐避之而不及?！?/p>

翟寶輝認為,除城管局之外,可能還存在另外一種濫權(quán),就是城市的領(lǐng)導(dǎo)人濫用城管的權(quán)力,來完成其心目中的城市規(guī)劃?！氨热缡虚L想3～5天讓城市大變樣,也不是沒有這樣的例子?！?/p>

城管的對口管理也是關(guān)注的焦點。翟寶輝在大綱中建議,城管的行政指導(dǎo)機構(gòu),中央由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以城市建設(shè)司為基礎(chǔ),設(shè)立城市建設(shè)與城市綜合管理指導(dǎo)司,或單獨設(shè)立城市綜合管理指導(dǎo)司;建議各省(自治區(qū))由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳以城市建設(shè)處為基礎(chǔ),設(shè)立城市建設(shè)與城市綜合管理指導(dǎo)處,或單獨設(shè)立城市綜合管理指導(dǎo)處。

雖然“行政指導(dǎo)機構(gòu)”的說法非常委婉,還是有專家提出了異議。一位接受《中國新聞周刊》采訪的業(yè)內(nèi)人士說:“‘大城管,是協(xié)調(diào)政府內(nèi)部的利益關(guān)系,而不是擴張某一個部門的權(quán)力邊界?！?/p>

專家分析,“大城管”的改革嘗試,只是明確“城管是什么,城管做什么”的第一步,要使城管徹底“摘帽”,要實現(xiàn)“執(zhí)法型城管”向“服務(wù)型城管”的轉(zhuǎn)變,要使城市公共空間管理與弱勢群體利益達到平衡,出臺《城市管理法》才是根本的解決之道。★