綜論投保人保障基金制度

李朝鋒

摘 要：通過對投保人保障基金制度的評析，闡述了設立該制度的必要性和重要性，并在此基礎上對投保人保障基金制度的保護范圍、作用、基金的來源以及基金的控制管理等方面進行了論述，以進一步對保險人保障基金制度有一個全面的認識，對于實踐中對該制度的調整和完善提供一定依據(jù)。

關鍵詞：投保人保障基金制度；保護；賠償；基金管理和運作

投保人保障基金制度①是目前世界上許多國家所普遍采用的保護保險投保人利益的一種預防性措施②。顧名思義，投保人保障基金制度是為了補償投保人在保險公司破產(chǎn)或被撤銷時，可能遭受經(jīng)濟損失而設立的一種基金。也就是說，當保險公司破產(chǎn)或被撤銷，如果其有效資產(chǎn)無法全額履行其保單責任時，投保人保障基金可以按照事先確定的規(guī)則，向保單持有人提供全額或部分救濟，減少保單持有人的損失，確保保險機構平穩(wěn)退出市場，維護金融穩(wěn)定和公眾對保險業(yè)的信心。投保人保障基金的本質，就是為了分散保險市場無法分散的風險，將風險盡可能早地控制、防患于未然而設立的一種制度。一般來講，投保人保障基金有兩種形式：一是專門投保人保障基金，即為某一險種而設立的投保人保障基金；另外一種是一般投保人保障基金，它涵蓋了保險公司從事的全部業(yè)務。

一、建立投保人保障基金制度的作用

伴隨著個別保險公司的破產(chǎn)，以及金融領域尤其是保險業(yè)與銀行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營，建立投保人保障基金逐漸成為一種趨勢。之所以越來越多的國家采納這一模式來實現(xiàn)保護投保人的利益，是因為這一制度具有如下的優(yōu)點。

第一，這一制度最大程度地實現(xiàn)了保護一般投保人，尤其是非專業(yè)或者非機構投保人的利益。從經(jīng)濟學的角度看，對大多數(shù)的普通投保人而言，在保險市場上，投保人和保險公司之間存在信息的不對稱。因為要對保險公司的融資狀況和經(jīng)營管理能力作出評估具有極高的技術性和專業(yè)性要求，并且這些評估比對一般公司的評估要更復雜。同時，對普通投保人來說，獲取相關的評估信息的渠道和信息的占有量也是有限的，這些原因就造成了保險市場信息不對稱的存在。信息的不對稱，使得普通投保人在選擇保險公司的時候不能對保險公司的實際信用水平和融資狀況作出正確的有效的評價，從而在確立保險合同關系后，承擔保險合同生效后所可能發(fā)生的不利后果。保險合同的本質是投保人在即期對未來風險所采取的保護措施，以期在不確定的將來、不確定的風險發(fā)生時獲得補償。但是，沒有任何人或者政府監(jiān)管機構能夠完全確保單個保險公司的持續(xù)經(jīng)營和具有足夠的償付能力。那么，在保險公司陷入資產(chǎn)困境而走上破產(chǎn)之路的時候，如果要投保人全部承擔信息的不對稱的后果，而喪失獲得補償?shù)臋C會，這無疑違反了投保人投保的本意，從而抑制了投保人購買保險的積極性和信心,這也不利于整個保險市場的健康發(fā)展。

然而如上所述，監(jiān)管機構的監(jiān)管手段和水平并不是盡善盡美的，個別保險公司的破產(chǎn)也是不可避免的，在此情形下，投保人保障基金不但為投保人提供了最后的安全保障閥門，并且也為監(jiān)管機構提供了更多保護投保人利益的監(jiān)管手段。

第二，設立投保人保障基金制度有利于促進保險市場的發(fā)展。首先，投保人保障基金制度通過保護投保人的利益來實現(xiàn)穩(wěn)定投保人對整個保險市場和行業(yè)的信心，從而無形中促進了保險行業(yè)的健康有序發(fā)展。對個體投保者來說，收集保險公司經(jīng)營資料的困難和進行保險公司融資經(jīng)營狀況評估的技術性要求的經(jīng)濟成本是相當高的。根據(jù)經(jīng)濟學中的“搭便車”理論，個體投保者不僅很少去，并且也沒有動力進行保險公司的資信評估。某一保險公司的破產(chǎn)使投保該公司的投保人遭受損失，必將影響其他投保人對自己所選擇保險公司的信心，因為單個投保人對自己所投保保險公司的資信狀況一般是沒有足夠的掌握。事實上，單個投保人簽訂保險合同更多的是根據(jù)廣告及個人對所選擇投保公司和保險行業(yè)的信任而做出的。所以，保險公司破產(chǎn)的可能性和某一保險公司的實際破產(chǎn)并使投保人遭受損失的事實，這可能使得其他的單個投保人對整個保險行業(yè)的資信產(chǎn)生懷疑，從而客觀上打擊了投保人尋求保險的積極性。極端的情況也許會引起投保人對整個保險業(yè)資信狀況的恐慌，進而影響整個保險行業(yè)的發(fā)展。投保人保證基金的誕生和發(fā)展，具有補償投保人因投保保險公司破產(chǎn)可能遭受的損失的功能，這降低了投保人遭受損失的風險，從而最大程度上穩(wěn)定了投保人對整個保險市場的信心，促進了保險行業(yè)的健康穩(wěn)定的發(fā)展。

其次，投保人保障基金有利于一個良性競爭的保險市場的發(fā)展。一個完全競爭的市場必定要淘汰不良的市場參與者，就保險市場而言，這種可能性是同樣存在的。并且如上所述，這種淘汰所產(chǎn)生的后果和影響是巨大的。保險市場的監(jiān)管機構必定竭盡全力，采取相應的措施來減輕這種淘汰機制對整個行業(yè)和社會所產(chǎn)生的負面影響，尤其是消除大型保險公司因此所可能產(chǎn)生的嚴重后果。事物的兩面性決定了監(jiān)管機構為降低淘汰機制的風險而對保險市場設定的諸多約束不可避免地會限制市場主體的正當競爭行為。如何走出這一兩難的困境，是擺在保險監(jiān)管機構面前的一道難題。投保人保障基金的存在不但為市場競爭的失敗者提供了順利退出的渠道，而且對投保人來說，投保人保障基金的救濟機制，既可以保護保單持有人的利益，又可以促使投保人選擇財務實力強、管理水平高和服務信譽好的保險公司，增強保險公司的市場約束，有效減輕保險市場中的道德風險，形成健康和充滿競爭活力的保險市場?？梢哉f投保人保障基金的設立為監(jiān)管者提供了讓競爭失利的保險公司退出市場而不必采取限制有效市場競爭的可供選擇的手段。

第三，投保人保障基金有利于節(jié)約整個社會的資源和成本。如前所述，完全競爭的市場將不可避免地使得某些保險公司經(jīng)歷因經(jīng)營失敗而走上破產(chǎn)的道路，這一后果對投保人利益的影響是巨大的。如果沒有投保人保障基金這一破產(chǎn)程序之前的最后保護閥，投保人則不得不走上漫長的破產(chǎn)救助程序。在這一程序中，不但投保人的保單索賠不能及時得到理賠，而且投保人不得不投入時間和金錢去尋求在法律破產(chǎn)程序中的救助。即便到時投保人從破產(chǎn)程序中得到賠付，也不能保證他們得到在簽訂保單時所預期的全部數(shù)額（注：雖然通過投保人保障基金，投保人在某些險種上也不能得到全部賠付，但是根據(jù)目前的統(tǒng)計，在這一制度中，投保人可以得到至少90%的賠付。)。從另外一個角度觀察，進入破產(chǎn)程序需要投入巨大的人力、物力和法律資源，這些成本不但有顯形的——那些可以計入破產(chǎn)成本的，還有隱形的成本——機會成本。投保人保障基金的設立不但減少了投保人尋求救助的成本，并且也節(jié)約了整個社會的資源和成本。

二、投保人保障基金的不足

任何事物的存在和發(fā)展都具有雙面性，同樣的，投保人保障基金不僅具有前述的優(yōu)點，也有一定的不足。其不足之處，一般認為主要有：

第一，投保人保障基金的存在可能引起投保人、保險公司和監(jiān)管機構道德風險。從投保人的角度看，由于投保人保障基金這一安全保障閥的存在，投保人在投保的時候對保險公司資信和融資狀況就可能不會進行認真的評價和分析，從而作出謹慎的選擇。更有甚者，他們也許會尋求保費便宜的保險公司而不去考慮它可能存在的風險，因為他們有理由相信，由于投保人保障基金的存在，即便在保險公司破產(chǎn)的時候，他們也不可能遭受損失。從保險公司的角度來看，由于投保人保障基金的存在，以及投保人尋求低廉保費保單的需求，無形中刺激了保險公司從事高風險業(yè)務的投機性，保險公司這樣的經(jīng)營理念會進一步加劇經(jīng)營的風險和成本，形成惡性循環(huán)的怪圈。而對監(jiān)管機構來說，投保人保障基金的存在事實上減輕了監(jiān)管結構的壓力，也會放松因擔心保險公司可能破產(chǎn)而對保險行業(yè)的嚴格約束和監(jiān)管。而對保險公司融資約束的放松，將加大突然間眾多保險公司破產(chǎn)的可能性，此種情形的出現(xiàn)，將對投保人保障基金產(chǎn)生巨大的沖擊。

第二，投保人保障基金的產(chǎn)生和運作模式（注：關于投保人保障基金的運作模式將在下文做出論述，簡單地說就是由各行業(yè)成員交納相應的年金而成立的。可能會在事實上形成保險公司新的融資負擔。一方面，投保人保障基金用資產(chǎn)運營良好的成員的錢來補貼那些資產(chǎn)管理運營不佳的公司，這就意味著，那些運營良好的保險公司不但要和那些用便宜保費吸引投保人的不當競爭者進行競爭，并且還要對這些不當競爭者的惡性競爭行為進行最終的補貼。這樣的情形可能會對保險行業(yè)的有效公平競爭逐漸產(chǎn)生不利的影響，最終有可能使得運營良好的保險公司也陷入財務困境。此外，保險公司對投保人保障基金年金的負擔可能會削弱其融資狀況。在某些個案中，這種削弱可能會比較嚴重。極端的情況是，有的公司會因為承擔投保人保障基金而破產(chǎn)。

第三，投保人保障基金可能造成不同法律體系下保險公司的不公平競爭。因為，當代通訊科技和網(wǎng)絡技術的發(fā)展，使得網(wǎng)上交易越來越普遍，也使跨國界的交易如同國內的交易一樣容易和普遍。投保人可以選擇自己信任的國內國際的保險公司來購買保單，所以保險公司的競爭對手不僅有國內的，而且有國際的。如上所述，在建立了投保人保障基金的國家，保險公司不但要負擔投保人保障基金年金，并且還要承擔運作這一基金的各種成本。與那些沒有建立投保人保障基金國家的保險公司相比，二者之間的競爭必將使前者處于劣勢，因為那些沒有建立投保人保障基金國家的保險公司可以通過減少相對成本，即投保人保障基金的年金和運作成本，來降低保單價格以吸引更多的投保人。

和投保人保障基金的優(yōu)點相比，對于其不足的分析值得商榷。就關于因投保人保障基金的存在可能引起的投保人、保險公司和監(jiān)管機構的道德風險的分析而言，事實上，即便沒有投保人保障基金的存在，道德風險仍然還是會產(chǎn)生的。由于保險市場信息不對稱這一天生缺陷，投保人在選擇保險公司的時候，不可能對該公司的資信和產(chǎn)品真正進行客觀的評價并進而作出理性的決定，并且投保人事實上也沒有太多的興趣對保險公司的融資資信等進行真正的評估。另外一方面，投保人保障基金并不是對各個險種的投保人利益實施保護的，并且這種保護也是有限度的，根據(jù)目前國內外投保人保障基金的運作模式，只對人壽類的險種實施100%保護，對其他類型的險種最多補償90%（這一補償比例也是在用申請破產(chǎn)的保險公司資產(chǎn)賠付后由基金承擔的）。這些規(guī)定在某種意義上起到了減輕道德風險的作用，因為它要求保險公司也要對其破產(chǎn)后果承擔相應的損失，這促使保險公司審慎進行新產(chǎn)品開發(fā)營銷和保單簽訂。就投保人保障基金可能形成保險公司新的融資負擔的觀點而論，投保人保障基金下各保險公司的年金貢獻實際上起到了穩(wěn)定和提高投保人對整個保險市場和行業(yè)資信狀況的作用，并且在實際操作中，各保險公司的年金交納在整個公司的財務運作中所占比例是有限的。此外，以上關于某些極端狀況的論述，其發(fā)生的幾率更是微乎其微。至于投保人保障基金可能造成不同法律體系下保險公司的不公平競爭的論點，也只考慮了問題的一方面。如前所述，由于投保人保障基金的存在，被保險人在選擇保險商的時候，自然會選擇那些投保人保障基金下的保險公司，因為顯而易見，其利益在那些公司里會得到更充分的保護。所以對絕大多數(shù)的投保人來說，對自己未來預期利益保護的吸引力當然要比低價的保單更大。實踐中，投保人無紙交易選擇的對象也是本國的那些資信良好的保險公司。

三、投保人保障基金的運作與實務

1．投保人保障基金的保護范圍

就投保人保障基金所涵蓋的險種類型而言，保障基金應當針對諸多不同的險種而設。按照國際的區(qū)分標準，不同險種的保險可以歸為兩大類，即人壽險和非人壽險（財產(chǎn)險和事故險）。二者的本質區(qū)別在于，前者一般來說屬于長期的業(yè)務，而后者則屬于短線業(yè)務。考慮到二者的區(qū)別及各國事實上的分業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)狀，一般來說，投保人保障基金針對二者分別設立，例如在美國（注：由于美國各州均單獨監(jiān)管其保險行業(yè)，所以在這一問題上的作法也有不同之處。但是總的來看，除了威斯康星州僅設立單一基金外，其余各州均是設立不同的基金來保護投保人的利益。、加拿大、日本、挪威，就針對以上兩種業(yè)務設立不同的保障基金以應對。而在部分國家，保障基金則只針對二者中的其一，例如法國、波蘭、愛爾蘭，它們或針對人壽險（包括法定事故險），或針對非人壽類險種（包括法定責任險）設立單一的投保人保障基金。當然也有部分國家如英國、韓國則設立統(tǒng)一的基金來對以上兩種類型的保險業(yè)務提供保護。即便如此，同一保障基金下的前述兩類保險也是分別建立不同的賬戶單獨運作，以避免此二類基金間的交叉補貼。

其實，在具體實踐中，保障基金也沒有必要涵蓋保險行業(yè)的逐一險種。首先，如前文所做的分析，設立投保人保障基金的初衷在于保護普通投保人的利益不受損害，但是，保險行業(yè)的某些險種產(chǎn)品是專門針對公司類的投保人設立的，對此種類型的投保人而言，它們有獲得關于保險產(chǎn)品及投保公司相關信息的有效渠道，有專業(yè)的人員對涉及的風險進行準確地評價，因此對諸如此類的投保人不應該是保障基金的保護救助對象。關于此點，最好的例證就是再保險業(yè)務和海事險業(yè)務。在英國，投保人保護計劃就不包括向勞合德（Lloyds）購買的保險產(chǎn)品，這樣規(guī)定的最主要原因就在于勞合德自己內部有相關的賠償方案。日本的作法則是把基金的保護對象明確列出并鎖定為普通投保人的人壽、機動車責任及火災類險種。

就投保人保障基金所保護的索賠者類型而言，投保人保障基金應該主要用來保護那些普通投保人，故而部分國家的投保人保障基金對公司類型投保人的索賠申請是不予賠償?shù)摹．斎?，也有部分國家的投保人保障基金對索賠者的資格并不加以嚴格限制。這樣作的原因是由于，監(jiān)管機構認為，投保人保障基金設立時對所保障險種和產(chǎn)品的限制性規(guī)定已足夠有效地限制那些公司類的投保人從保障基金獲益。以英國為例，除了公司的法定責任險外，只有個人和個人合伙人可以從保障基金獲得賠償，即便是修改后的《金融服務賠償法案》也僅把可獲得保障基金救助的對象從上述個人、個人合伙人擴展到小型公司，而把大型合伙股東排除在外。在愛爾蘭，則明確地把索賠者的資格限制為自然人。

就投保人保障基金的賠償額度范圍而言，現(xiàn)存的投保人保障基金對保險公司破產(chǎn)后對投保人承諾的賠償額度都有一定的限制，而非全額賠償。在某種意義上這樣作的目的是為了降低投保人的道德風險，通過讓投保人承擔一定的損失促使其對保險公司的選擇做出謹慎的決定。根據(jù)目前所掌握的資料，各國的保障基金對賠償額度的限制也有很大的不同，根據(jù)賠償方法和數(shù)額的多少，可以劃歸為兩大類：賠償上限模式和比例賠償模式。前者是以單獨的投保人為對象，限定固定的最高的賠償數(shù)額，如美國、加拿大、法國及韓國（注：總的來說韓國采取的是最高限額的賠償模式，一直到2000年底，韓國對所有險種的賠償保護均是100%的。均采用此種操作模式。后者則并不限定每一投保人或者保單所獲賠償?shù)墓潭〝?shù)額，而只是嚴格設定每一索賠申請的賠償比例，如英國和日本（注：日本的具體運作是對2001年3月前陷入破產(chǎn)危機保險公司的投保人給予100%的賠償保護，對此后的則采取90%的補償方案。均設定對每一索賠申請給予90%的賠償（注：在此有一例外，是對于法定保險索賠申請則給予100%的賠償。有此例外的原因是規(guī)定法定保險的初衷在于確保投保人在保險事由發(fā)生時獲得最低的賠償，故而此類保險的理賠不應因保險公司的破產(chǎn)而降低。)。在此有兩個問題值得進一步的分析和思考。第一，在采取賠償限額模式時，賠償對象是針對單一保單還是應針對單一投保人？根據(jù)目前這些國家的作法，大多是針對單一投保人給予補償?shù)?，之所以這樣做，是由于如果采取單一保單補償法，投保人就可能會采取分割保單的辦法來規(guī)避最高限額的規(guī)定。當然采取這一模式也存在一定的問題，最現(xiàn)實的問題就是確定對單一投保人補償數(shù)額的成本要高于確定對單一保單補償數(shù)額的成本，因為前者的確定需要累計投保人所有保單的索賠額。第二，盡管兩種模式對投保人賠償額度的限制都是為了降低投保人保障基金所帶來的道德風險，但是二者均有所側重。最高限額補償模式著重于防止大型投保人的投機行為，同時又為小的投保人提供保護，這一模式同時還有助于降低個案的操作成本，從而減輕保障基金成員的經(jīng)濟負擔。比例賠償模式的側重點則在于通過要求所有的投保人均對其所購買的保單承擔一定的后果，以此來降低投保人保障基金對保險公司、投保人和監(jiān)管者所產(chǎn)生的道德風險及他們的投機行為，同時又加強對保險公司管理的市場約束。

2．投保人保障基金的功能

通過前面的論述，可以明確投保人保障基金的首要功能是在保險公司宣布破產(chǎn)時，對投保人因此而遭受的損失給予補償。這是投保人保障基金的首要的也是最基本的作用和目的。在獲得賠償后，投保人對保險公司的索賠權也就自動地轉讓到保障基金的手中，保障基金至少可以從破產(chǎn)程序中得到部分的補償。實踐中，具體的操作過程一般由保障基金里的一個或者多個成員保險公司來執(zhí)行，這樣的運作模式在某種意義上對投保人也是有利的，因為這樣可以減少投保人轉而向這些成員公司購買類似保單的難度。

除了上述的主要作用外，投保人保障基金的另外一個重要作用在于使得保險合同得以繼續(xù)履行。在保險公司破產(chǎn)前或者宣告破產(chǎn)后一段期間（通常為30天到45天）內，由于法定事由的發(fā)生而產(chǎn)生的索賠保單一般由保障基金予以承擔，而其他的保單則在最后以終止合同給予賠償?shù)姆绞接枰越鉀Q。但是從理論上講，人壽類保單的本質——長期性，決定了合同的繼續(xù)履行對投保人來說比終止合同獲得賠償更有利。所以，事實上，這一作用主要是針對人壽類保險合同而言的。對于那些最終可能以終止合同給予賠償方式解決的投保人來說，如果他們愿意繼續(xù)取得保險的話，保障基金將安排其與其他保險公司簽訂類似的保單。實務操作中，不少國家也是把保護投保人利益的重點放在維持合同的繼續(xù)履行上。如日本、英國、加拿大和韓國均有類似的措施來實現(xiàn)這一目的。在日本，如果基金的某一成員公司愿意接受破產(chǎn)公司的全部或者部分資產(chǎn)的轉讓的話，則無論是人壽險或者財產(chǎn)險，投保人保障基金都將給予該公司財經(jīng)方面的資助以減輕轉讓的難度。這樣做的出發(fā)點就是因為這一方法是保險公司破產(chǎn)時保護投保人利益的最快捷有效的手段。如果沒有合適的成員公司來接收這些未到期的保險合同，保障基金將接手破產(chǎn)公司的這些保險合同進行管理，并按照保障基金所保護的范圍及程度來理賠。不過在具體操作時，為了降低道德風險帶來的投機行為，轉讓的保險合同可能會被修改，從而把收益水平或者回報率降低到保障基金所能保護的程度。

3．投保人保障基金年金的來源

根據(jù)目前國際上在此方面的實踐，投保人保障基金的形成并無固定的模式。一般來說，投保人保障基金是由基金的各成員公司交納年金形成的，然而根據(jù)基金年金交納時間點不同，基金年金交納（形成）有兩種方式：先期預設和事后交納。前一種方式是保障基金的成員公司定期經(jīng)常性地交納年金組成保障基金，為未來可能的公司破產(chǎn)做事先的準備，這些年金捐助在日常情況下投資于安全的流動資產(chǎn)，在成員公司破產(chǎn)時則用來補償投保人。諸如法國、日本、韓國等均采用這一基金形成方式；后者則是當某一成員公司真正破產(chǎn)需要補償投保人時，才從各成員公司收取捐款，因此在此方式下保障基金的名下平時并無資產(chǎn)或者資金。諸如英國、美國（例外的是紐約州的財產(chǎn)險保障基金采用了先期形成的方式）、愛爾蘭和波蘭等采用了這一基金形成模式。

就這兩種基金形成的途徑相比較，各有其優(yōu)劣特點。關于先期預設模式保障基金：首先，由于基金名下的資金早已充備，所以在應對破產(chǎn)賠償時要相對快一些。它的這一優(yōu)點在對付大型保險公司破產(chǎn)時顯得尤為明顯，因為這種情形下需要在短期內調動組織大批的資金。其次，已經(jīng)存在的投保人保護資金作為可見的保護閥無形中增強了投保人對保險業(yè)的信任和信心。此外，現(xiàn)實可見的保障基金的存在也使得基金的成員公司對自己未來所要承擔的對基金的責任有清楚了解。相反，對事后交納的基金形成方式，它的優(yōu)點則在于：第一，在沒有保險公司破產(chǎn)的情況下，它幾乎沒有什么基金管理的成本（這和先期交納的基金形成不同，它需要基金的日常管理成本），所以這一基金形成方式是低成本的。第二，這一方式事實上是讓各成員公司自己掌握相關的資金，只有在必需時才由基金管理委員會收取。這樣就使得各成員公司可以更好地利用這些資金來盈利，其結果應當比由基金投資那些安全性好而盈利性差的資產(chǎn)要強的多。正是因為這兩種方式各有千秋，所以某些國家如挪威，就是以先期交納年金為基礎，要求各成員公司每年把年金按規(guī)定單獨提存直至總額到達到預先設定的水平和標準，但是這些年金捐助由各保險公司按照規(guī)定以相應的資產(chǎn)形式單獨管理控制，一旦發(fā)生某個成員公司的破產(chǎn)情況，應保障基金管理委員會的要求，這些資產(chǎn)（資金）將被拿出用來補償破產(chǎn)保險公司的投保人，這一作法又具有事后交納的內涵。在加拿大，盡管主要采用了事后交納年金的方式，但是最近也采取了先期組成的方案。不過，從保險公司的角度看，采用何種基金形成的方式對他們來說并沒有太多區(qū)別。一方面，只要先期預設的基金達到預期的水平，那么保險公司也就無需再交納年金捐助了。在此之后，只有當預設基金因補償破產(chǎn)保險公司的投保人而低于預定水平的時候，各成員公司才負有法定的交納義務。另一方面，由于實踐中為了避免各成員公司在相關年度對基金的負擔超出其實際所能承受的水平，所以對成員公司每年的捐助交納額度規(guī)定了上限，所以即便采用后期交納的方式，各保險公司可能也需要幾年的時間連續(xù)交納年金以滿足補償?shù)囊?。如果在此期間內又有公司破產(chǎn)的話，成員公司就得繼續(xù)對基金進行捐助，如此來看，這就和前者沒有太大的區(qū)別。

盡管保障基金的形成方式不一而足，具有多樣性，目前的潮流可能更傾向于采用先期預設的方式。最近設立投保人保障基金的國家諸如法國、日本和韓國就對先期交納的基金形成方式情有獨鐘。并且如上介紹，加拿大近來也配合其事后交納年金的方式，采用了先期預設的模式以迅速有效地應對大型保險公司破產(chǎn)的情況。

雖然保障基金原則上是由各成員公司的年金捐助形成的，在部分國家，政府部門也對基金進行直接的注資支持。如在愛爾蘭，其法律就明文規(guī)定，政府部門可以事先對基金投入一定的資金以便能夠滿足保護基金進行必要補償?shù)男枨?。事實上?985年和1993年，政府就對基金提供了預先的資金支持和投入。日本和韓國也相繼建立了政府資金支持的舉措，以便應對保險行業(yè)可能面對的重大危機。日本采取的是政府擔保為基金籌資和直接提供一定資金支持的方式，而韓國則允許其保護基金以銷售政府債券的方式來籌措資金解決金融機構（包括保險公司）破產(chǎn)產(chǎn)生的問題。這一切在一定程度上說明，要建立完善的投保人利益保護機制，政府的支持是必不可少的。因為在一系列重大的破產(chǎn)發(fā)生時，基金可能并不能滿足應對的要求。值得注意的是，政府對基金的支持并不完全是純粹的直接的資金的注入，政府還可以通過減免各成員公司的年金部分的稅收的方式來實現(xiàn)其支持的目的，因為通過減免稅收的方式，間接地把相應的部分成本轉嫁到政府的頭上。

4．投保人保障基金組織的管理和運作

首先需要了解一下基金組織機構的組成。從法律的角度看，投保人保障基金是非盈利性實體組織，相關法律或者法規(guī)對其設立的宗旨、范圍、功用、融資渠道和監(jiān)管等作出特殊的規(guī)定和要求。一般來說，保障基金的日常管理是由基金董事會來實現(xiàn)，董事會通常由代表基金成員公司利益的董事或者監(jiān)管機構的主管人員組成，他們或由基金成員大會選舉產(chǎn)生，或由主管部門任命。除此以外，許多國家的基金委員會里還有代表公共和消費者利益的獨立董事（注：在日本，所有的投保人保障基金理事會里獨立董事在理事會中占很大的比例，而在加拿大的壽險賠付保護基金委員會(CompCorp)里,則只有獨立董事來行使管理的權利。)。不過不同國家保障基金委員會的具體組成也各有差異。此外，許多國家的保障基金除了設立董事會外，還設立一個或者多個委員會，這些委員會的功用也各異。例如，加拿大的壽險賠付保護基金（CompCorp）就下設行業(yè)咨詢委員會和資產(chǎn)審查委員會，而財產(chǎn)賠付保護基金（PACICC）則在保險公司破產(chǎn)發(fā)生后，特別設立咨詢委員會以解決特定的個案。在日本，每個保護基金下均設有程序委員會和資產(chǎn)評估委員會。不同國家保障基金和董事會的自由行使的權利也不盡相同，不過主要是局限于運作決定方面。雖然規(guī)定保障基金是用于保護破產(chǎn)保險公司的投保人的利益，但是當某一保險公司還沒有宣告破產(chǎn)而只是陷入嚴重危機的時候，基金董事會就被授權決定是否要采取行動保護投保人的利益。如果有可以選擇的其他的方法，如直接的支付賠付、或者資助完成保險合同的轉讓來實現(xiàn)保護投保人利益的話，基金董事會可以自行決定選擇其一。并且進入破產(chǎn)程序后的許多具體運作過程也是保障基金的責任，必要時，保障基金董事會要直接簽訂合同如變賣資產(chǎn)、雇傭工作人員、融資等。

其次，關于保障基金的成員組成方式。通觀各國的做法，保障基金的組成成員一般來講有強制的和自愿兩種方式。雖然在自愿會員制下，各保險公司為了提高自己在公眾中的資信度都有很高的積極性去加入保護基金；在實踐中，大部分現(xiàn)有的保障基金多采用強制性的會員制方式。任何保險公司，只要其從事的業(yè)務和開發(fā)的產(chǎn)品中有任何屬于保障基金的規(guī)定范圍，就必須是該保障基金的會員成員。在日本，1996年設立的投保人保障基金采用了自愿會員制的成員組成方式，到了1998年，修改法律就廢除了這一方式，而改用強制性會員制的模式。之所以在實踐中普遍采用強制性會員模式，主要原因可以歸納為兩點：其一，采用這一模式可以保護一部分投保人的利益，這些投保人在自愿會員制下，可能會在無意中選擇非會員保險公司購買保單。這樣的情形尤其可能發(fā)生在如果允許投保人任意地退出保障基金，那么投保人隨時就可能由于保險公司任意退出保障基金的決定而被置于保障基金的保護之外，這就違背了當初設立保障基金的宗旨。其二，采用強制會員制的模式可以避免保險公司趨利避害的行為。可以想見，風險性高的保險公司為了顯著提高自己的資信，就會有很大的積極性去加入保障基金系統(tǒng)。相反，管理運行良好的保險公司由于他們已經(jīng)在市場上創(chuàng)下了良好的聲譽，就不會有太大的積極性去加入保障基金系統(tǒng)，在他們看來，加入保障基金系統(tǒng)的成本（例如年金費用）要高于由此而來的獲利。如此一來，自愿制的保障基金就只會對高風險的保險公司具有吸引力，這最終必將導致保障基金的一系列經(jīng)濟問題。因為整個基金作為應對保險公司破產(chǎn)后保護投保人利益的最終手段，如果只有那些高風險保險公司的加入，其資金基礎和運作基礎必將是不穩(wěn)定，并且充滿高風險，一旦發(fā)生保險公司破產(chǎn)的情形，保障基金就不能真正發(fā)揮其應有的作用，不能實現(xiàn)其設立的最終目標。因此，實踐中，在設立投保人保障基金的時候，強制性會員措施是最明智的選擇，尤其對一些保險市場不成熟和不完善的國家來說，更應當通過此方法來提高應對保險公司破產(chǎn)的能力和保護投保人的利益。

第三，關于保障基金和政府監(jiān)管部門的協(xié)作問題。盡管國際上許多投保人保障基金是獨立于政府部門之外而設的機構，為了有效地保護投保人的利益，需要它和政府監(jiān)管部門密切配合協(xié)作。一般來說，保障基金和監(jiān)管部門之間都有著良好的協(xié)作關系，并且有的國家還形成制度化的東西來促進二者之間的有效配合。例如監(jiān)管部門參與保障基金重要問題的決策，在美國，保險監(jiān)管委員會的成員可能也是保障基金董事會的成員，或者有權出席董事會所有的會議。加拿大的保險監(jiān)管機構則被賦予召集和參加壽險賠付保護基金委員會內董事會和咨詢委員會的會議。而波蘭的作法是，當一個保險公司宣告破產(chǎn)后，監(jiān)管部門的一名代表則以保障基金委員會成員的身份出現(xiàn)，參與討論和決策投保人賠付的各項議題，并且相關法規(guī)也規(guī)定了基金委員會內部運作和管理方面的重大決定須由政府監(jiān)管部門批準或者須征詢監(jiān)管部門的意見。

第四，關于保障基金和法律破產(chǎn)程序間的關系。概念上，保障基金對投保人利益保護行為是可以獨立于司法程序而行使的。從法理上來說，保障基金可以先行賠付投保人，然后以投保人債權人的身份在司法破產(chǎn)程序中行使相應的權利。一般認為，如果某一保險公司雖然沒有破產(chǎn)，但是已經(jīng)陷入嚴重困境，那么保障基金就可以啟動保護程序而不必考慮司法程序的進行程度。然而，在各國的實踐中，只有當開始運作司法程序上的破產(chǎn)或者重組時，才能真正啟動保障基金的保護賠償程序；并且保障基金的保護賠償程序的實施也需要與司法破產(chǎn)程序密切配合，最好的例子就是保障基金所保護的理賠申請人在司法破產(chǎn)程序中應當同時具有合法資格。

綜上所述，投保人保障基金制度的設立對保護投保人利益，為保險公司破產(chǎn)時保險監(jiān)管部門提供相應的支持有諸多裨益。眾所周知，某一制度的優(yōu)劣也因不同的歷史傳統(tǒng)、文化背景、市場環(huán)境等諸多因素在不同國家表現(xiàn)各異，所以在實踐中，應當結合各國的實際情況進行針對性的調整和完善。此外，以下問題在實踐中需要思考和注意：

首先，作為應對保險公司破產(chǎn)的對策，投保人保障基金制度不是唯一的救助手段，只是其中之一。對保險監(jiān)管部門而言，當保險公司走上破產(chǎn)之路時，在如何更好地保護投保人利益的手段方面，他們希望有更多的方案可供選擇，并且能夠針對個案擇優(yōu)而用。然而，要從中做出抉擇并不是簡單的問題，這需要針對具體個案和各自不同的制度規(guī)定來加以分析。下面以不同法律制度下破產(chǎn)程序中對投保人的保護力度的具體情況為例進行簡要分析。在德國和意大利，保險公司進入破產(chǎn)程序后，相關法律對投保人實施了強有力的保護，賦予了投保人較其他受償人對破產(chǎn)公司資產(chǎn)的特殊優(yōu)先受償?shù)匚弧６谟?，投保人和破產(chǎn)程序中的其他申請人一樣處于同樣的地位，不享有任何優(yōu)先的權利。在這樣的背景下，在后者設立投保人保障基金制度的重要性當然比前者要大。也就是說，如果通過其他手段已經(jīng)能夠使投保人的利益得到有效的保護，建立投保人保障基金制度的必要性就值得考慮。以西班牙為例，在西班牙，保險破產(chǎn)委員會在破產(chǎn)程序中充當了破產(chǎn)清算者的角色，通過實施破產(chǎn)程序來保護投保人的利益。該委員會在破產(chǎn)程序中還可以從投保人手中以同等的價格買斷索賠。這在事實上和投保人保障基金制度所要實現(xiàn)的預期目標具有異曲同工之處。

其次，從其他國家設立這一制度的歷史來看，他們在設立這一制度時都有過一個或者多個大型保險公司破產(chǎn)的經(jīng)驗教訓，這也從側面反映了一般監(jiān)管手段的局限性，迫切需要監(jiān)管機構綜合考慮，以充分的監(jiān)管手段和全面系統(tǒng)的監(jiān)管模式來應對未來可能發(fā)生的諸如此類的案例。另外，如前所述，保險和銀行業(yè)不斷發(fā)展的混業(yè)經(jīng)營和金融領域的改革創(chuàng)新，要求對投保人保障基金制度有新的認識和創(chuàng)新。例如隨著混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，在壽險領域建立和銀行保證金制度相當?shù)谋Ｗo措施必將獲得更多的支持。事實上，建立涵蓋銀行和保險領域的統(tǒng)一的安全保護措施也具有可能性。在這一方面，韓國和英國已經(jīng)走在了前面。前者已于1998年1月把保險保證基金(the Insurance Guarantee Fund)合并入保證金保險基金(the Depositor Insurance Fund)而統(tǒng)一由韓國保證金保險公司（the Korean Deposit Insurance Corporation）進行管理。后者業(yè)已建立了單一的金融服務賠償體制。

(責任編輯：梁新華)