出入境管理中服務(wù)異化問題思考

劉小麗

摘要：在創(chuàng)建服務(wù)型出入境管理警務(wù)模式的探索實(shí)踐中，有一種錯(cuò)誤觀點(diǎn)普遍存在，認(rèn)為服務(wù)和管理是此消彼長的相對(duì)立的概念，服務(wù)是滿足個(gè)體的要求，管理是限制個(gè)體的自由。在這種觀點(diǎn)的影響下，片面強(qiáng)調(diào)服務(wù)職能，在一定程度上造成出入境管理中警力、財(cái)力配置不均和工作重心傾斜，既而影響行政效率和服務(wù)水平的提高，與創(chuàng)建服務(wù)型警務(wù)模式的初衷相違背，導(dǎo)致服務(wù)異化。針對(duì)出入境管理中出現(xiàn)的幾種服務(wù)異化的表現(xiàn)形式展開分析，提出緩解異化現(xiàn)象的具體措施，促進(jìn)出入境管理中管理與服務(wù)兩項(xiàng)職能的協(xié)調(diào)開展，進(jìn)一步完善服務(wù)型出入境管理警務(wù)模式。

關(guān)鍵詞：服務(wù)；管理；服務(wù)異化

中圖分類號(hào)：F287.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198(2009)08-0087-02

1服務(wù)異化的表現(xiàn)形式

服務(wù)異化是指在創(chuàng)建服務(wù)型警務(wù)模式中由于對(duì)服務(wù)和管理的錯(cuò)誤理解，而將二者對(duì)立起來，導(dǎo)致實(shí)際警務(wù)工作中出現(xiàn)與創(chuàng)建服務(wù)型警務(wù)模式初衷相背離的現(xiàn)象和結(jié)果，影響管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和服務(wù)理念的正確推行。從表現(xiàn)形式來看，服務(wù)異化主要表現(xiàn)為服務(wù)片面化、服務(wù)形式化、服務(wù)庸俗化、服務(wù)利益化。

1.1服務(wù)片面化

服務(wù)片面化主要是指服務(wù)單一領(lǐng)域細(xì)化與警力資源相對(duì)不足形成矛盾。長期以來，我國出入境管理工作，存在重辦證、輕管理的問題，認(rèn)為辦證是服務(wù)職能，能夠體現(xiàn)服務(wù)理念，因此，把服務(wù)的主要目標(biāo)放在辦理各種證件的審批式管理中。

一方面，辦證領(lǐng)域的服務(wù)職能日益細(xì)化，服務(wù)要求逐漸提高。另一方面，隨著出入境人數(shù)呈幾何式增長，辦理證件的工作量急劇加大，耗費(fèi)了各級(jí)出入境管理部門近90％的警力。

基層出入境管理部門有五大塊工作：出入境證件簽發(fā)和管理、境外人員管理、案事件防范和查處、國籍管理、控制對(duì)象管理。辦證業(yè)務(wù)只占五分之一，卻耗費(fèi)多數(shù)人力，不可避免的導(dǎo)致其他工作滯后。尤其外國人管理方面，重視不夠，警力投入不足，服務(wù)措施缺位，形成“底數(shù)不清、情況不明、管理不力”的被動(dòng)局面。

1.2服務(wù)形式化

服務(wù)形式化主要是指服務(wù)表面形式高標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際行政行為低效率形成矛盾。

一方面，對(duì)接待人員的服務(wù)要求細(xì)化。例如深圳市寶安公安分局提出“五、四、三、二、一”的工作準(zhǔn)則，即為出國申請(qǐng)人和境外人員提供“五顆心”：愛心、誠心、耐心、細(xì)心、放心；“四服務(wù)”：限時(shí)服務(wù)、特快服務(wù)、延時(shí)服務(wù)、提醒服務(wù)；“三到位”：法律宣傳到位、優(yōu)質(zhì)服務(wù)到位、外管工作到位；“兩個(gè)少”：少跑一趟路、少費(fèi)一分鐘；“一目的”：以優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)贏得群眾的滿意。

另一方面，實(shí)際行政效率低下。分析其原因，一是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各警種和部門之間，公安系統(tǒng)和其他行政管理部門之間缺乏有效聯(lián)動(dòng)和協(xié)同管理機(jī)制；二是上下級(jí)之間權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等，導(dǎo)致行政審批內(nèi)容繁瑣，程序復(fù)雜。

由于實(shí)際行政效率低下，造成口號(hào)空泛，服務(wù)形式化。2002年兩會(huì)期間，有代表提出；行政部門“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”變成了“門好進(jìn)、臉好看、話好聽、事還是難辦”，說明了服務(wù)形式化的問題。設(shè)施完備、微笑服務(wù)只是創(chuàng)建服務(wù)型警務(wù)的形式要求，但不是核心內(nèi)容，服務(wù)的目的是從根本上符合群眾利益，得到群眾滿意，因此，關(guān)鍵還是要提高管理水平，增強(qiáng)辦事效率，解決實(shí)際問題。否則，標(biāo)準(zhǔn)定得再高，口號(hào)提得再好，也實(shí)現(xiàn)不了“贏得群眾滿意”這個(gè)目的。

1.3服務(wù)庸俗化

據(jù)報(bào)道，某部門提出口號(hào)“群眾張張嘴，我們跑斷腿”，很明顯，這是具有極左傾向的口號(hào)，是將服務(wù)理念泛庸俗化。服務(wù)，首先應(yīng)當(dāng)是立足本職工作，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，上述口號(hào)只是行政效率低下。管理水平欠缺的反映，不是服務(wù)的初衷。

將對(duì)個(gè)人服務(wù)置于國家利益之上，主要表現(xiàn)為對(duì)外國人行政違法行為降格處理上，也是服務(wù)泛化的表現(xiàn)。在外管方面倡導(dǎo)服務(wù)，是通過優(yōu)質(zhì)服務(wù)有效避免違法行為，而不是對(duì)已有違法行為降格處理。

1.4服務(wù)利益化

受到“行政部門化、部門利益化、利益?zhèn)€人化”的影響，出入境管理警務(wù)活動(dòng)中也出現(xiàn)了將服務(wù)利益化的現(xiàn)象。

(1)各級(jí)出入境管理部門把工作重點(diǎn)放在辦理各類證件的審批式管理中，糾其根本是服務(wù)利益化的表現(xiàn)，因?yàn)檗k證從受理、審批、制證到發(fā)證各個(gè)環(huán)節(jié)都涉及到成本和費(fèi)用問題，和相應(yīng)級(jí)別的出入境管理部門的財(cái)政收入有一定聯(lián)系，所以，無論從領(lǐng)導(dǎo)重視程度、資金投入比例，還是警力配置結(jié)構(gòu)各個(gè)方面都表現(xiàn)出“重辦證、輕管理”的弊端。

(2)從便民角度出發(fā)，在警務(wù)活動(dòng)中增加了額外的服務(wù)項(xiàng)目，如證件辦理中設(shè)置定點(diǎn)照相、定點(diǎn)復(fù)印、使用指定發(fā)票等，一方面確實(shí)給群眾帶來一定便利，但由于屬于收費(fèi)項(xiàng)目，費(fèi)用的合理狀況招致群眾非議，給便民服務(wù)披上了利益的外衣，違背了服務(wù)型警務(wù)創(chuàng)建的初衷。

2服務(wù)與管理的關(guān)系

服務(wù)異化現(xiàn)象的出現(xiàn)，根本原因是把對(duì)服務(wù)與管理二者關(guān)系的錯(cuò)誤對(duì)立理念反映到了實(shí)際警務(wù)活動(dòng)中，那么，如何正確理解服務(wù)與管理的關(guān)系呢?筆者將從詞義學(xué)和管理學(xué)不同的角度出發(fā)，追根溯源，探索二者的內(nèi)在關(guān)系。

2.1服務(wù)與管理關(guān)系的詞義學(xué)分析

《康熙字典》中，管：總理其事日管；理：治玉治民皆日理?！掇o?！分?，管：樞要、拘束、管轄、過問、保證?！懂?dāng)代漢語辭典》中，管理：負(fù)責(zé)某項(xiàng)工作使順利進(jìn)行、保管和料理、照管并約束?！犊滴踝值洹分?，服：治也、懾服也、行也?！豆糯鷿h語辭典》中，服：使用、職位、行，從事(如《楚辭離騷》中“非孰非議而可用兮，孰非善而可服?！?；務(wù)，專心從事(如《管子牧民》中“積于不涸之倉者，務(wù)五谷也?！??！掇o?！分?，服務(wù)；為集體或別人工作；不以實(shí)物形式。而以提供勞動(dòng)的形式滿足他人某種需要的活動(dòng)。強(qiáng)調(diào)利他性。

可見，二者不是對(duì)立的關(guān)系，具有相同的含義，只是側(cè)重點(diǎn)不同。

(1)相同點(diǎn)：負(fù)責(zé)或從事某件事情。

(2)不同點(diǎn)：管理側(cè)重處理事情的結(jié)果，使之順利進(jìn)行，符合道理，條理；服務(wù)側(cè)重于從事某事所給予的利益，包括受益者和何種利益。

2.2服務(wù)與管理關(guān)系的管理學(xué)分析

從管理學(xué)角度分析，服務(wù)與管理的關(guān)系有廣義和狹義之分。

(1)從廣義來講，管理就是服務(wù)(這里的管理指公共管理，不包含企業(yè)管理)，根據(jù)統(tǒng)計(jì)局1985年4月關(guān)于產(chǎn)業(yè)的劃分，提供服務(wù)勞動(dòng)的部門包括四類，其中第四類是，國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、軍隊(duì)、警察等為社會(huì)公共需要服務(wù)的部門。

(2)從狹義來講，二者有以下內(nèi)在聯(lián)系：

第一，服務(wù)是管理的職能之一。

新公共管理學(xué)引入企業(yè)管理理念，認(rèn)為：在公共部門要確立以顧客(即公眾)為服務(wù)中心的思想。管理學(xué)家安德森提出的政府管理職能包含：提供各種公共商品和服務(wù)、為個(gè)人提供獲得商品和服務(wù)的最低條件。我國公共管理學(xué)專家