論我國農(nóng)村宅基地使用制度創(chuàng)新

封俊麗

摘要：農(nóng)村宅基地使用制度創(chuàng)新是當(dāng)前城市化進(jìn)程備受社會(huì)各界關(guān)注、爭(zhēng)議較大的一個(gè)命題。隨著我國城市化進(jìn)程的加速，人們對(duì)于耕地及建設(shè)用地的需求都在急劇膨脹，而我國人多地少，土地后備資源又嚴(yán)重不足，探索出與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的掛鉤機(jī)制顯得尤為重要。本文在分析我國農(nóng)村宅基地使用制度的創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出了適合城市化進(jìn)程的農(nóng)村宅基地創(chuàng)新制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；農(nóng)村宅基地使用制度；使用權(quán)

中圖分類號(hào)：F320.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198(2009)08-0061-02

1我國農(nóng)村宅基地使用制度的創(chuàng)新實(shí)踐及評(píng)價(jià)

1.1蘇州的置換模式

2003年，為了積極推進(jìn)工業(yè)化、城市化進(jìn)程，蘇州市大量征占了農(nóng)村宅基地搞開發(fā)區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在征地拆遷的補(bǔ)償安置中，各地采取了不同的方式，有貨幣化統(tǒng)一補(bǔ)償、有房屋自行置換、有集中統(tǒng)一建房。

在征地過程中，尤以蘇州市為典型，由政府統(tǒng)一建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房或農(nóng)民公寓與農(nóng)民進(jìn)行等價(jià)置換。蘇州市政府對(duì)被征占了宅基地的農(nóng)民的居住安置方式的作出了規(guī)定，在一定范圍內(nèi)，若集體經(jīng)濟(jì)組織的土地被征為國有，農(nóng)民住宅可作價(jià)置換經(jīng)濟(jì)適用房或農(nóng)民公寓，農(nóng)民以貨幣的形式取得居住房。這樣，農(nóng)民住宅可納入城市私房管理，和城市住房一樣，只要補(bǔ)繳土地出讓金就可上市交易。

1.2浙江嵊州的整治模式

2002年，浙江嵊州市政府出臺(tái)《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地整治的若干意見》，提出鼓勵(lì)開展農(nóng)村宅基地整治的政策措施。主要包括：實(shí)施退宅還耕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如不需使用還耕土地置換指標(biāo)的，由市政府按每畝18000元收購儲(chǔ)備：經(jīng)批準(zhǔn)立項(xiàng)的退宅還耕項(xiàng)目，將獲得30％的建設(shè)用地啟動(dòng)指標(biāo)和30％的啟動(dòng)指標(biāo)調(diào)節(jié)費(fèi)；對(duì)拆舊建新后多余的宅基地。可依法公開出讓，純出讓金全額返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)；從通過驗(yàn)收的土地整理項(xiàng)目獲得的折抵指標(biāo)收益中每畝拿出1500元，退宅還耕項(xiàng)目獲得的折抵指標(biāo)收益中每畝拿出6000元，專項(xiàng)用于農(nóng)村宅基地整治。同時(shí)積極利用國家鼓勵(lì)開展造地改田、土地置換等政策，實(shí)行退宅還耕，爭(zhēng)取國家補(bǔ)助資金，利用村集體資金和臨時(shí)籌集資金為啟動(dòng)資金，邊收購舊房、邊拆遷，及時(shí)出讓，滾動(dòng)使用。

1.3上海模式

2003年，上海市政府制定《關(guān)于鼓勵(lì)本市村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)施細(xì)則(試行)》。上海市規(guī)定，依法享有宅基地使用權(quán)的村民和村民住房所有人，可以申請(qǐng)宅基地讓出。讓出宅基地的村民或者村民住房的所有權(quán)人購買本區(qū)(縣)范圍內(nèi)城鎮(zhèn)商品住房的，可以憑新購商品住房的房地產(chǎn)權(quán)證，向區(qū)(縣)土地管理部門申請(qǐng)返還政府收取的部分土地出讓金。

但無論是蘇州的置換模式、嵊州的整治模式還是上海模式，都沒有能很好地在農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)行制度創(chuàng)新，沒有真正解決農(nóng)村宅基地的商品屬性；它們都只是在集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國有后才能進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行政策的框架下，解決城郊結(jié)合部的宅基地流轉(zhuǎn)問題。

1.4山東的農(nóng)村宅基地的有償使用模式

1988年，山東省德州的30多個(gè)縣進(jìn)行了農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)。其中，雙陽縣實(shí)行的是“定額均收、超占加收、少占補(bǔ)償”的做法，其特點(diǎn)是級(jí)差收費(fèi)法和累進(jìn)收費(fèi)法的有機(jī)綜合運(yùn)用，充分發(fā)揮各自優(yōu)點(diǎn)，保護(hù)耕地；而農(nóng)安縣實(shí)行的是“以質(zhì)劃價(jià)，按級(jí)作價(jià)，空轉(zhuǎn)回補(bǔ)、高低找差、收支平衡、定額占用、限制超標(biāo)”的做法。農(nóng)安縣做法的實(shí)質(zhì)是一種空轉(zhuǎn)，其目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，順應(yīng)群眾的心理，是一種有償使用；它通過一收一分，宅基地面積按規(guī)定多占得交錢，少占的還要領(lǐng)一定數(shù)量的補(bǔ)貼。

1990年，國務(wù)院肯定了1988年以來包括山東德州的全國200多個(gè)農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)的成績(jī)，同時(shí)也為他們提出了一些要求。但到1993年，國務(wù)院為了減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，取消了37項(xiàng)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的集資、基金、收費(fèi)的項(xiàng)目，其中包括農(nóng)村宅基地的有償使用費(fèi)用。但盡管如此，山東的宅基地有償使用模式，尤其是雙陽縣的“定額均收、超占加收、少占補(bǔ)貼”的方法，值得我們借鑒。

1.5廣東醞釀的農(nóng)村宅基地上市模式

2005年10月，廣東省以“政府令”形式發(fā)布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。規(guī)定：農(nóng)村集體土地將于國有土地一樣，按“同地、同價(jià)、同權(quán)”的原則納入土地交易市場(chǎng)?！掇k法》實(shí)施以后，得到了全國的極大關(guān)注。

2007年2月廣州又發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知(代擬稿)》，其中有關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的說明：對(duì)符合法定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的‘一戶一宅，其轉(zhuǎn)讓、出租的流轉(zhuǎn)收益歸該農(nóng)戶所有。只是這些嘗試后來均沒有結(jié)果。

按現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓宅基地，應(yīng)符合法律對(duì)其“轉(zhuǎn)讓”的嚴(yán)格限制條件，必須依法到縣級(jí)以上土地行政主管部門辦理有關(guān)的變更登記手續(xù)，否則轉(zhuǎn)讓無效。而村民申請(qǐng)取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉(zhuǎn)讓，也不可以抵押。此外，《物權(quán)法》中也已明確規(guī)定宅基地禁止買賣，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。那么，如果這份文件獲得通過、得以實(shí)行，則意味著，農(nóng)村宅基地可以上市交易，這將對(duì)平抑城市房?jī)r(jià)、增加宅基地的市場(chǎng)供給有著重要作用，可以說具有標(biāo)志性的意義。

2對(duì)我國農(nóng)村宅基地使用制度創(chuàng)新的建議

2.1要建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系

我國農(nóng)村宅基地與集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)緊密相聯(lián)，具有社會(huì)福利性質(zhì)和保障功能。在目前我國農(nóng)村社會(huì)保障系尚未完全建立的情況下，農(nóng)村宅基地的福利性和保障性仍然不可或缺。因此，要推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用制度創(chuàng)新，必須進(jìn)一步建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，確保農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中普遍受惠。

2.2法律上要明確產(chǎn)權(quán)

首先要從法律上進(jìn)一步明確界定農(nóng)村宅基地的所要權(quán)主體，將其具體確認(rèn)到村民小組或村集體組織，比如村民委員會(huì)，并以確權(quán)、登記、發(fā)證(集體土地所有權(quán)證)的形式鞏固下來。

其次，在不突破當(dāng)前憲法秩序的前提下，將農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新的原則限定為“弱化所有權(quán)能，強(qiáng)化使用權(quán)能”，將關(guān)注的焦點(diǎn)從土地的“所有”轉(zhuǎn)到“使用”上面，從法律上明確界定集體土地使用權(quán)能，進(jìn)而對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)、登記、發(fā)證。為了規(guī)避土地利用中的短期行為，可以參照城鎮(zhèn)國有土地的制度架構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新，考慮對(duì)宅基地使用權(quán)設(shè)定一個(gè)較長(zhǎng)的限期。為了與城市國有土地的使用權(quán)期限70年接軌，我們可以規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)年限也為70年。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)、登記、發(fā)證等規(guī)范化管理。出臺(tái)有關(guān)農(nóng)村房地產(chǎn)管理的法律法規(guī)，具體對(duì)相關(guān)的申請(qǐng)條件、審批程序、面積標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任處罰等方面做出規(guī)定。對(duì)于手續(xù)齊全、建造合法的農(nóng)村宅基地及其地上房屋，盡快頒發(fā)《集體土地使用證》和《房屋產(chǎn)權(quán)證》，確定宅基地的權(quán)屬范圍和有效期限，明晰宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)

主體，以保證其產(chǎn)權(quán)安全。

2.3宅基地的流轉(zhuǎn)要市場(chǎng)交易

我國當(dāng)前的農(nóng)村宅基地的權(quán)能是不完整的。《土地管理法》規(guī)定，集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國有以后才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。在立法意旨上，就是禁止城市及外村、外鄉(xiāng)居民成為集體土地上住宅的合法所有權(quán)人。

其實(shí)，在房屋與土地的關(guān)系上，世界各國普遍采取“房地一體主義”，即房屋的所有權(quán)與其附著的宅基地所有權(quán)或者使用權(quán)同時(shí)移轉(zhuǎn)，只有這樣才能保證房屋的所有權(quán)人在房屋使用過程中不會(huì)因房屋所附著的宅基地歸屬于其他人而引起糾紛。在我國經(jīng)過出讓的國有土地其土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓不存在障礙。對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)包括宅基地使用權(quán)，權(quán)利主體并不具備完整的處分權(quán)、收益權(quán)，體現(xiàn)不出真正的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。與國有土地使用權(quán)相比，農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)受到了諸多限制，明顯處于不平等地位。從節(jié)約土地資源，提高利用效率的角度，也不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對(duì)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)予以禁止。

2.4無償使用有期限。有償使用有標(biāo)準(zhǔn)

(1)無償使用有期限。

①農(nóng)民經(jīng)申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)的，在70年內(nèi)可以無償使用。70年滿后，該農(nóng)民或其家庭成員仍為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，且只有一處宅基地的，宅基地的面積又不超標(biāo)的，該宅基地使用全自動(dòng)順延70年；若該農(nóng)民或其成員不再是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，則應(yīng)該向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納宅基地的使用費(fèi)。然后可再次取得為期70年的宅基地使用權(quán)，如拒不交納宅基地使用費(fèi)的，則集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回宅基地的使用權(quán)。

②農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，如受讓方為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，并且無宅基地的，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓為無償轉(zhuǎn)讓，受讓方享有剩余年份的宅基地使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓方仍有權(quán)再次申請(qǐng)宅基地。

③農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，如受讓方雖為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但已有宅基地或受讓方不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)，轉(zhuǎn)讓方可以收取剩余年份的宅基地使用費(fèi)，但不得在此申請(qǐng)宅基地。受讓方享有剩余年份的宅基地使用權(quán)。如遇征地、拆遷補(bǔ)償時(shí)，宅基地使用權(quán)補(bǔ)償款項(xiàng)歸受讓方；如于不可抗力因素，房屋需重建的，只要在宅基地使用權(quán)有效期內(nèi)，受讓方在報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)后，仍可在原宅基地上重建房屋。70年期滿后，在向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納宅基地使用費(fèi)后，可再次取得為期70年的宅基地使用權(quán)，如拒不交納宅基地使用費(fèi)的，則集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回宅基地的使用權(quán)。

(2)有償使用有標(biāo)準(zhǔn)。

我們可以參照雙陽縣的“定額占用、定額均收、超占加收、少占獎(jiǎng)勵(lì)”的做法。有償使用的標(biāo)準(zhǔn)也可以依據(jù)雙陽的做法：首先，根據(jù)宅基地的位置、土質(zhì)條件、交通狀況，要把農(nóng)村宅基地分為不同的級(jí)別。然后對(duì)不同的級(jí)別的土地征收不同的使用費(fèi)用。對(duì)于宅基地超標(biāo)的部分面積，可分為兩種情況：一種是農(nóng)戶使用面積超過規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)超標(biāo)面積收取一定的有償使用費(fèi)。這在目前農(nóng)宅超標(biāo)現(xiàn)象普遍、查處較難的情況下，收取農(nóng)宅超標(biāo)用地有償使用費(fèi)是一種較可行的辦法。另一種是對(duì)通過合法方式取得的一處以上宅基地的(主要是轉(zhuǎn)讓取得宅基地的)，比如正常的房屋交易、結(jié)婚、遺產(chǎn)繼承、接受贈(zèng)與等導(dǎo)致一戶多宅的現(xiàn)象。應(yīng)該收取相對(duì)較高的有償使用費(fèi)進(jìn)行調(diào)節(jié)(多宅面積之和不超過規(guī)定的一戶標(biāo)準(zhǔn)的除外)，以增加其土地保有成本，促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和節(jié)約利用。同時(shí)，參考農(nóng)地承包權(quán)的辦法，按照集體組織成員的身份，在固化現(xiàn)有宅基地使用權(quán)的同時(shí)，停止對(duì)宅基地?zé)o償分配的福利，停止劃撥方式的供地使用。對(duì)今后的農(nóng)村新分戶，打破農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)限制，統(tǒng)一在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)或中心村內(nèi)，逐步實(shí)行公開、有償出讓方式取得宅基地使用權(quán)，以促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，并限制宅基地分配中的不公平現(xiàn)象和腐敗行為。