重大投資項(xiàng)目檔案的管控策略與控制模型

李飛榮　杜牧野　朱國(guó)慶

一、重大投資項(xiàng)目檔案工作的現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

項(xiàng)目檔案驗(yàn)收是項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的必備和先決條件，檔案驗(yàn)收不合格則項(xiàng)目竣工驗(yàn)收就不能通過(guò)，做好重大投資項(xiàng)目檔案的管理工作非常重要。

(一)現(xiàn)狀

重大投資項(xiàng)目檔案從形成到收集歸檔，需要設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、竣工驗(yàn)收等多個(gè)單位共同配合完成，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。雖然各參建單位對(duì)項(xiàng)目檔案工作都非常重視，但是由于項(xiàng)目檔案自身的特點(diǎn)及各項(xiàng)目組的主觀因素，項(xiàng)目檔案工作仍存在許多問(wèn)題，具體表現(xiàn)在：

1、重大投資項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，涉及面廣，時(shí)間跨度較大與承建單位較多等特點(diǎn)易造成檔案的丟失。一個(gè)重大投資項(xiàng)目建設(shè)周期短則一兩年，長(zhǎng)則可達(dá)十多年，項(xiàng)目檔案工作一直處于運(yùn)動(dòng)和補(bǔ)充狀態(tài)，再加上承建單位較多，使得項(xiàng)目文件很難做到及時(shí)歸檔，極易造成檔案丟失。

2、項(xiàng)目建設(shè)人員主觀認(rèn)識(shí)不足，重視紅頭文件和結(jié)論性文件的管理，疏忽對(duì)過(guò)程性文件的控制，造成過(guò)程性文件缺失。項(xiàng)目人員都知道紅頭文件很重要，但是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中形成的一些過(guò)程文件、隨機(jī)文件則不太重視，對(duì)這部分文件的處理比較隨意，常常用后即棄。

3、文件材料收集歸檔難。部分參建單位或圖自用方便，或因產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題，找種種借口，拒絕移交歸檔。

4、檔案完整性、系統(tǒng)性不足，檔案驗(yàn)收不合格，影響項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。由于項(xiàng)目檔案形成的分散性和階段性特點(diǎn)，以及項(xiàng)目建設(shè)人員對(duì)檔案工作認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)等主觀因素，導(dǎo)致文件材料歸檔難，檔案收集不齊全，完整性、系統(tǒng)性得不到保證，檔案驗(yàn)收難通過(guò)等問(wèn)題。

(二)問(wèn)題分析

項(xiàng)目檔案收集難、歸檔問(wèn)題多，原因有多個(gè)方面，根本原因還在于檔案人員無(wú)法對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程進(jìn)行有效跟蹤，難以對(duì)過(guò)程性文件做到全面監(jiān)管。要解決這個(gè)問(wèn)題就必須認(rèn)真研究有效的應(yīng)對(duì)策略，建立科學(xué)、合理的全過(guò)程檔案管控模型，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)流程進(jìn)行跟蹤，從而對(duì)文件產(chǎn)生流程進(jìn)行管控。

二、項(xiàng)目檔案管控應(yīng)對(duì)策略

(一)健全項(xiàng)目檔案管理機(jī)制，理順檔案管理與項(xiàng)目管理的關(guān)系

在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目建設(shè)人員往往不認(rèn)可檔案工作也是自身本職工作，檔案管理與項(xiàng)目管理之間常常脫節(jié)。究其原因，就是檔案管理與項(xiàng)目管理的關(guān)系沒(méi)有理順，項(xiàng)目建設(shè)人員沒(méi)有認(rèn)識(shí)到檔案管理本身就是整個(gè)項(xiàng)目管理的一部分，檔案管理應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目建設(shè)同步進(jìn)行。任何一個(gè)工程項(xiàng)目決不是為了形成檔案而去建設(shè)的，其產(chǎn)生的檔案材料都是服務(wù)于該項(xiàng)目本身的，因而不可能將檔案工作單獨(dú)分割開(kāi)來(lái)，檔案管理與項(xiàng)目管理之間是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，屬于包含于與被包含的關(guān)系。項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全項(xiàng)目檔案管理制度，建立項(xiàng)目檔案工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，指定專人管理項(xiàng)目檔案，將項(xiàng)目檔案工作納入項(xiàng)目年度計(jì)劃，納入項(xiàng)目管理程序，納入項(xiàng)目建設(shè)人員的職責(zé)，從根源上確保檔案工作與項(xiàng)目建設(shè)的同步進(jìn)行，從而確保檔案材料始終處于管控之中。

(二)檔案部門(mén)要轉(zhuǎn)變思路，提前動(dòng)手主動(dòng)介入，變事后收集為事前知曉和事中管控

檔案工作在傳統(tǒng)上屬于工作流程的最末端，在工作層面上處于后臺(tái)位置，檔案部門(mén)要想在末端的位置控制前端剛剛生成或尚未生成的文件，就必須轉(zhuǎn)變工作思路，提前介入到工作流程的前端。首先，在制度層面，建立項(xiàng)目檔案?jìng)浒钢贫?，?xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目立項(xiàng)審批后向檔案部門(mén)備案，使檔案部門(mén)在后方也能事前知曉前方的工作。檔案工作無(wú)法對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行同步跟蹤，關(guān)鍵的難點(diǎn)就在于檔案部門(mén)事前不了解項(xiàng)目建設(shè)方的情況。其次，檔案部門(mén)在備案后應(yīng)立即組織人員對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目檔案管理人員進(jìn)行檔案知識(shí)培訓(xùn)，一方面培養(yǎng)他們的檔案意識(shí)，另一方面使其掌握必要的檔案管理技能。此外，建立項(xiàng)目檔案工作信息通報(bào)制度，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)，做到事中管控。

(三)認(rèn)真研究項(xiàng)目檔案的產(chǎn)生和流轉(zhuǎn)規(guī)律，建立有序可控的文件控制體系

全程管控理念的目標(biāo)是將項(xiàng)目檔案工作貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程，使項(xiàng)目建設(shè)的每個(gè)階段、每個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的每份文件都處于受控狀態(tài)。這就要求檔案人員熟悉項(xiàng)目運(yùn)作流程，準(zhǔn)確把握項(xiàng)目文件的產(chǎn)生和流轉(zhuǎn)規(guī)律，做到文件運(yùn)轉(zhuǎn)與材料歸檔無(wú)縫銜接，文件在某階段運(yùn)轉(zhuǎn)完畢即進(jìn)入歸檔程序，即使歸檔不全，文件也可處于可追蹤狀態(tài)，從而確保文件可控。檔案人員可以根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的流程圖，對(duì)應(yīng)地設(shè)計(jì)一個(gè)文件產(chǎn)生、流轉(zhuǎn)和控制圖，在項(xiàng)目建設(shè)的不同階段跟蹤相關(guān)的文件材料，做到項(xiàng)目建設(shè)與檔案工作同步，避免文件流失。

(四)建立項(xiàng)目檔案驗(yàn)收制度，賦予檔案部門(mén)否決權(quán)力，加大檔案工作約束力度

按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，在項(xiàng)目竣工前必須進(jìn)行項(xiàng)目檔案專項(xiàng)驗(yàn)收。檔案專項(xiàng)驗(yàn)收是項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的必備條件之一，檔案驗(yàn)收賦予檔案部門(mén)一票否決權(quán)力，讓檔案工作在項(xiàng)目管理中占有一席之地，使項(xiàng)目建設(shè)單位不得不重視檔案工作。然而在實(shí)際工作中，許多單位并未真正落實(shí)該項(xiàng)制度，檔案部門(mén)是服務(wù)部門(mén)，對(duì)建設(shè)單位既無(wú)約束權(quán)力也無(wú)有效約束手段，除由國(guó)家或有關(guān)省部委投入的重點(diǎn)項(xiàng)目上級(jí)要求必須組織檔案驗(yàn)收外，一般情況下建設(shè)單位對(duì)檔案驗(yàn)收既不邀請(qǐng)也不配合，檔案驗(yàn)收制度成了一紙空文。這就要求檔案部門(mén)加強(qiáng)與項(xiàng)目主管部門(mén)的協(xié)同配合，借外力推動(dòng)項(xiàng)目檔案工作的發(fā)展，檔案行政主管部門(mén)要轉(zhuǎn)變思路，與各業(yè)務(wù)主管部門(mén)多協(xié)調(diào)溝通，在立法和制度層面上明確檔案部門(mén)的權(quán)力，檔案收集工作才會(huì)真正得到保證。

三、重大投資項(xiàng)目檔案的控制方法與模型研究

(一)控制思路

總體思路是前端控制，過(guò)程跟蹤，全程管控。

傳統(tǒng)項(xiàng)目檔案收集工作是在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前才開(kāi)始進(jìn)行突擊收集歸檔，這種事后收集的做法必然會(huì)導(dǎo)致許多文件材料歸檔不全。我們要打破這個(gè)模式，從項(xiàng)目立項(xiàng)開(kāi)始對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的文件進(jìn)行管控，項(xiàng)目建設(shè)完成檔案收集工作即完畢，整個(gè)建設(shè)過(guò)程文件都處于跟蹤和監(jiān)控當(dāng)中，真正做到檔案工作與項(xiàng)目建設(shè)同步進(jìn)行。

(二)控制方法

1、前端控制：制度控制

前端控制的關(guān)鍵在于制度控制，即在項(xiàng)目起動(dòng)時(shí)從頂層框架上設(shè)計(jì)出一種符合項(xiàng)目建設(shè)的檔案管理制度，在制度上理順關(guān)系、明確職責(zé)、規(guī)范做法，把檔案工作的基本要求與工程管理的相關(guān)要求有機(jī)結(jié)合，從源頭開(kāi)始將項(xiàng)目文件納入到管控范圍之中。檔案制度的建設(shè)和貫徹落實(shí)是項(xiàng)目檔案管控的核心，是做到項(xiàng)目檔案全過(guò)程控制的保證。

2、法律控制：合同控制

法律控制主要是采取合同明文規(guī)定的方式，明確把項(xiàng)目檔案的收集歸檔納入到合同當(dāng)中去，運(yùn)用法律手段約束參建單位，為檔案的管控取得主動(dòng)權(quán)和法律保障。在合同條款中明確規(guī)定參建單位的檔案收集義務(wù)、歸檔的具體要求、檔案工作的進(jìn)度及檔案工作不合格的懲罰性措施等，通過(guò)法律條文為檔案工作提供剛性保障，規(guī)避拒不歸檔的各種借口，從數(shù)量、質(zhì)量、內(nèi)容和時(shí)間等方面保證檔案的完整性，從而最大限度地防止檔案的流失。

3、人員控制：責(zé)任控制

人員控制主要是從相關(guān)人員自身責(zé)任的角度明確有關(guān)檔案工作的義務(wù)。從項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)始，建立對(duì)口的檔案機(jī)構(gòu)，組建各參建單位組成的檔案管理網(wǎng)絡(luò)，明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目檔案管理員、設(shè)計(jì)施工監(jiān)理人員、開(kāi)箱人員的有關(guān)檔案責(zé)任。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為總抓人員應(yīng)當(dāng)從全局角度督促做好檔案工作；指定的項(xiàng)目檔案管理人員負(fù)責(zé)具體檔案業(yè)務(wù)，要想方設(shè)法協(xié)調(diào)各方人員進(jìn)行檔案移交，從根本上保證檔案的完整；設(shè)計(jì)施工監(jiān)理等參建單位應(yīng)按合同或協(xié)議要求提交經(jīng)系統(tǒng)整理的項(xiàng)目文件；參與設(shè)備開(kāi)箱的文件管理人員應(yīng)當(dāng)清點(diǎn)檢查隨機(jī)文件，并及時(shí)向檔案人員進(jìn)行移交。

4、過(guò)程控制：環(huán)節(jié)控制

過(guò)程控制是確保項(xiàng)目檔案齊全完整的關(guān)鍵，指定的項(xiàng)目檔案管理人員應(yīng)當(dāng)要跟蹤和掌握項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度，從項(xiàng)目立項(xiàng)到項(xiàng)目竣工每一個(gè)階段都應(yīng)做到項(xiàng)目建設(shè)與文件材料形成歸檔同步進(jìn)行，確保過(guò)程文件完整。指定的項(xiàng)目檔案管理人員應(yīng)當(dāng)是參與項(xiàng)目建設(shè)、熟知項(xiàng)目運(yùn)作流程的項(xiàng)目人員，項(xiàng)目檔案管理員能夠參加各種會(huì)議，動(dòng)態(tài)掌握項(xiàng)目文件的流向，能夠根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的不同階段科學(xué)地編制出對(duì)應(yīng)的文件歸檔范圍，協(xié)調(diào)各方人員按照歸檔范圍及時(shí)歸檔文件，對(duì)于流失的文件材料有能力進(jìn)行追蹤和補(bǔ)救。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)分階段、分環(huán)節(jié)的控制，達(dá)到對(duì)過(guò)程文件的控制，最終達(dá)到對(duì)整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的全程控制。

(三)控制模型

項(xiàng)目檔案的管控主要從項(xiàng)目建設(shè)流程、項(xiàng)目文件產(chǎn)生流程和文件的管控方式三個(gè)層面來(lái)進(jìn)行建模，通過(guò)梳理和優(yōu)化文件管控和歸檔流程，建立一個(gè)流暢、有序、可追溯的文件管控模型。

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