政府信息公開(kāi)與檔案法規(guī)體系的聯(lián)系及沖突

黃禹康

一、針對(duì)信息公開(kāi)，認(rèn)真分析檔案法規(guī)體系與政府信息公開(kāi)之間的聯(lián)系

在分析檔案法規(guī)與政府信息公開(kāi)的沖突前，有必要先來(lái)說(shuō)明檔案工作與政府信息公開(kāi)的聯(lián)系，只有這樣才能明確檔案部門(mén)在信息公開(kāi)中的地位和權(quán)責(zé)，才能認(rèn)清兩者沖突對(duì)檔案工作和檔案法規(guī)的影響，以便更清醒地從兩者沖突的現(xiàn)象把握其實(shí)質(zhì)并反思檔案法規(guī)的不足。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)兩者的聯(lián)系。

第一，文件、檔案是政府信息公開(kāi)的主要內(nèi)容。文件作為政務(wù)活動(dòng)的辦事工具和載體之一，記錄著政府對(duì)社會(huì)管理活動(dòng)的內(nèi)容，是反映政府部門(mén)為民眾服務(wù)及管理能力的重要依據(jù)，同時(shí)也是民眾了解政府行為和國(guó)家方針、政策的重要窗口。在國(guó)家大力推行政府信息公開(kāi)時(shí)，文件就理所當(dāng)然地成為信息公開(kāi)的主體。作為文件歸宿的檔案同樣也具有與文件一樣的信息公開(kāi)功能。

第二，各級(jí)綜合檔案館是政府信息公開(kāi)的行為主體。由于政府信息公開(kāi)的主要對(duì)象是文件及檔案，而檔案館作為文件的最終歸宿和檔案的所有者，是社會(huì)和公眾利用政府信息的主要場(chǎng)所。因此，在理論上把檔案館作為政府信息公開(kāi)的行為主體是順理成章的。在實(shí)踐上，檔案館也逐步開(kāi)始成為信息公開(kāi)的行為主體，如中共湖南省委、湖南省人民政府決定“全省各級(jí)國(guó)家綜合檔案館為政府信息公開(kāi)場(chǎng)所”，并要求各單位“要認(rèn)真負(fù)責(zé)的移交政務(wù)信息給檔案館”。

第三，檔案部門(mén)依據(jù)檔案法規(guī)開(kāi)展政府信息公開(kāi)活動(dòng)。綜合檔案館在取得政府信息公開(kāi)的行為主體地位后，必然要為政府信息公開(kāi)盡心盡力。而13年前修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》(以下簡(jiǎn)稱《檔案法》)部分內(nèi)容已不再適應(yīng)這一要求。在政府信息公開(kāi)的環(huán)境下，如果檔案部門(mén)開(kāi)展政府信息公開(kāi)活動(dòng)缺乏《檔案法》有關(guān)條文作依據(jù)，檔案部門(mén)仍以13年前修訂的《檔案法》的條框行事，就將錯(cuò)失政府信息公開(kāi)的良好局面。由此可見(jiàn)，目前《檔案法》的部分規(guī)定已與政府信息公開(kāi)及所需條件產(chǎn)生了明顯沖突，影響了檔案事業(yè)與其他事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、圍繞信息公開(kāi)，找準(zhǔn)政府信息公開(kāi)與檔案法規(guī)之間的沖突

政府信息公開(kāi)要求政府信息能夠及時(shí)、全面公開(kāi)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)公民平等、便利地獲取信息，提供便民利民服務(wù)。而現(xiàn)行的檔案法規(guī)對(duì)檔案信息公布、利用、傳播等方面的規(guī)定，與政府信息公開(kāi)的現(xiàn)實(shí)需求存在較大的差距，具體表現(xiàn)為：

(一)信息公開(kāi)的及時(shí)性與檔案法規(guī)部分時(shí)限規(guī)定的滯后性。檔案法規(guī)的部分規(guī)定制約了政府信息公開(kāi)的發(fā)展。政府信息公開(kāi)要求能在最短的時(shí)間內(nèi)公布可以公布的信息，這種及時(shí)性能讓社會(huì)和公民及時(shí)地知曉和利用信息?！稒n案法》對(duì)檔案開(kāi)放利用的時(shí)間也有詳細(xì)規(guī)定。如第四章第十九條規(guī)定：“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開(kāi)放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類(lèi)檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限，可以少于三十年，涉及國(guó)家安全或者重大利益以及其他不宜開(kāi)放的檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限，可以多于三十年?！边@里明確規(guī)定了檔案開(kāi)放的期限，在一定程度上限制了檔案的開(kāi)放與利用。根據(jù)此規(guī)定，不管是否屬于保密檔案，凡是未滿30年，原則上都是不公開(kāi)的，這顯然阻礙了包括政府信息在內(nèi)的信息利用。而西方國(guó)家在這方面的做法值得我們借鑒。如美國(guó)總統(tǒng)令要求“滿20年的機(jī)密文件盡可能開(kāi)放，仍不能開(kāi)放的滿30年就自動(dòng)解密?！碧貏e是美國(guó)的《信息自由法》規(guī)定了九項(xiàng)例外：機(jī)密資料、牽涉?zhèn)€人行動(dòng)規(guī)律的資料、與其他法律相抵觸的資料、商業(yè)機(jī)密、政府部門(mén)間或內(nèi)部聯(lián)系的資料、個(gè)人隱私、公布可能妨礙執(zhí)法效力的資料、金融機(jī)構(gòu)資料和石油地礦信息等。公民只要不觸犯以上九條，檢索利用信息是十分自由的。

另外，我國(guó)目前的政府信息公開(kāi)實(shí)踐也為檔案法規(guī)的滯后敲響了警鐘。截至2008年底，全國(guó)3124家國(guó)家綜合檔案館中有2807家(占總數(shù)的89.9％)開(kāi)展了現(xiàn)行文件利用工作。現(xiàn)行文件的開(kāi)放是政府信息公開(kāi)的重要形式之一，而這種做法在檔案法規(guī)中無(wú)法找到依據(jù)。

(二)信息公開(kāi)的全面性與檔案法規(guī)部分規(guī)定的局限性。本來(lái)可向公眾開(kāi)放的現(xiàn)行文件，進(jìn)入檔案館后就像走上了“神壇”，使公眾對(duì)其望而卻步。這些都是檔案法規(guī)不合時(shí)宜的規(guī)定所導(dǎo)致的，從而導(dǎo)致政府信息公開(kāi)難以全面開(kāi)展。在西方一些擁有相對(duì)健全信息公開(kāi)制度的國(guó)家，公開(kāi)是一般原則，不公開(kāi)才是例外，除法律規(guī)定的涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等少數(shù)信息外，絕大部分信息都是公開(kāi)的。在我國(guó)，政府掌握的絕大部分信息仍處于封閉、閑置或半封閉、半閑置狀態(tài)。檔案法規(guī)中在政府信息管理者(檔案行政部門(mén)和檔案信息管理服務(wù)部門(mén))與公眾之間在權(quán)利、義務(wù)限定和保障等方面表現(xiàn)出明顯的不均衡性，使我國(guó)的信息公開(kāi)成為可為可不為的事情，致使信息公開(kāi)的全面性大打折扣。

(三)信息公開(kāi)的“親民”性與檔案法規(guī)的“保守”性。信息公開(kāi)的重要目的之一是按照“公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外”的原則解決信息獲取中的不平等問(wèn)題，讓政府和公民“親密接觸”。檔案法規(guī)中對(duì)開(kāi)放檔案期限、檔案利用者身份、利用目的告知、利用范圍、利用手續(xù)等一系列的限定，有違信息公開(kāi)所要求的“親民”、“開(kāi)放”之目的。這種保守的規(guī)定，給信息公開(kāi)造成了不小的障礙。雖然政府信息公開(kāi)已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，及時(shí)全面地公布信息是必要的義務(wù)。但是，由部門(mén)規(guī)章、內(nèi)部規(guī)定、特權(quán)意識(shí)等組成的“玻璃門(mén)”(看著是敞開(kāi)的實(shí)則進(jìn)不去)，已經(jīng)擋住了政府信息公開(kāi)的步伐，檔案法規(guī)就是主要的“玻璃門(mén)”之一。

三、服務(wù)信息公開(kāi)，切實(shí)解決檔案法規(guī)與政府信息公開(kāi)之間沖突的幾點(diǎn)建議

從以上分析可以看出，檔案法規(guī)已經(jīng)與當(dāng)前政府信息公開(kāi)的法規(guī)、實(shí)踐等產(chǎn)生了明顯的沖突。這些沖突都是由長(zhǎng)期以來(lái)檔案管理思想及做法的封閉、保守與當(dāng)前政府信息公開(kāi)趨勢(shì)之間的矛盾而引發(fā)的。這些沖突若不能得到有效解決，政府信息公開(kāi)的發(fā)展必然會(huì)受到極大的制約。

一要進(jìn)一步完善檔案法規(guī)，使其更科學(xué)合理。針對(duì)《檔案法》中某些規(guī)定有違政府信息公開(kāi)趨勢(shì)的問(wèn)題，如檔案開(kāi)放期限為30年的規(guī)定導(dǎo)致檔案封閉期限過(guò)長(zhǎng)；保密檔案相關(guān)規(guī)定不明確成為延長(zhǎng)檔案開(kāi)放期的借口；對(duì)檔案部門(mén)，《檔案法》沒(méi)有做出開(kāi)放檔案義務(wù)的規(guī)定，也缺乏有效的監(jiān)督手段等等。因此，我們可從以下方面修訂《檔案法》：首先，在檔案的開(kāi)放利用時(shí)限方面，可以縮短甚至取消部分檔案的開(kāi)放期限；其次，為了擴(kuò)大檔案開(kāi)放范圍和提高信息公開(kāi)的全面性，有必要根據(jù)實(shí)際需要明確并縮小保密檔案的范圍；第三，明確檔案部門(mén)開(kāi)放檔案的法律責(zé)任，并規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制及懲處措施，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)不作為檔案館及檔案工作人員的有效監(jiān)督。

二要健全與《檔案法》配套的法律法規(guī)，確保檔案行政執(zhí)法的可操作性。2008年以來(lái)，國(guó)家檔案局已在全國(guó)各地檔案部門(mén)廣泛征集修訂《檔案法》的相關(guān)意見(jiàn)，目前已收集400余條。但一部法律的修訂要經(jīng)過(guò)多方面論證，要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，也要兼顧其穩(wěn)定性，多種因素決定著其修訂的實(shí)施可能還有待時(shí)日。

為解決目前政府信息公開(kāi)實(shí)際與現(xiàn)行《檔案法》的不協(xié)調(diào)和沖突之處，建議制定一些相關(guān)的操作性強(qiáng)的地方法規(guī)。如上海市將原制定的《上海市檔案管理?xiàng)l例》及時(shí)進(jìn)行了修改，把檔案館作為政府公開(kāi)信息查閱服務(wù)場(chǎng)所；廣東省政府辦公廳早在幾年前就制定了《現(xiàn)行文件資料移送辦法》，并向省檔案館提供了大量的已公開(kāi)的現(xiàn)行文件，緊接著廣東省又頒布實(shí)施了《廣東省政務(wù)公開(kāi)條例》，進(jìn)一步確認(rèn)了廣東各級(jí)綜合檔案館成為各級(jí)政府政務(wù)信息公開(kāi)場(chǎng)所的法律地位。這些規(guī)范性文件或政府規(guī)章雖然與專(zhuān)門(mén)法律相比位階較低，但其在實(shí)際工作中具有較強(qiáng)的可操作性。

三要加強(qiáng)《檔案法》與外部相關(guān)法律的相互銜接與協(xié)調(diào)?？紤]到政府信息公開(kāi)與檔案的內(nèi)在聯(lián)系，政府信息轉(zhuǎn)化為檔案后必然受到《檔案法》的約束。因此，建議政府信息公開(kāi)時(shí)也盡可能地考慮與《檔案法》之間的銜接與協(xié)調(diào)，消除不必要的沖突，使兩者實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展。另外，我們要抓住政府信息公開(kāi)這一契機(jī)，在修訂和完善《檔案法》及制定相關(guān)檔案法規(guī)、規(guī)章時(shí)，協(xié)調(diào)好二者的關(guān)系，同時(shí)還要注重和其他法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。