現(xiàn)行電子文件中心建設(shè)探討

饒　露

在電子政務(wù)和政府信息公開政策的推動(dòng)下，一種新的電子文件管理利用模式——現(xiàn)行電子文件中心應(yīng)運(yùn)而生。自2004年江蘇省常州市建立首家現(xiàn)行電子文件中心以來，電子文件中心建設(shè)便在全國各地如“燎原之勢(shì)”相繼展開，如張家港市電子文件中心、紹興市電子文件中心、天津開發(fā)區(qū)電子文件處理中心等?，F(xiàn)行電子文件中心的成立對(duì)電子文件的利用和管理無疑發(fā)揮著重要作用。但是，在認(rèn)識(shí)到其建設(shè)意義的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)其建設(shè)過程中存在的一些問題進(jìn)行思考，以促進(jìn)電子文件中心的更好發(fā)展。

一、現(xiàn)行電子文件中心的特點(diǎn)

現(xiàn)行電子文件中心是在電子政務(wù)的大環(huán)境下，通過政務(wù)網(wǎng)接收、發(fā)布各政府機(jī)關(guān)OA系統(tǒng)中形成的電子文件，在電子政務(wù)平臺(tái)上集中建立現(xiàn)行電子文件的全文數(shù)據(jù)庫，以實(shí)現(xiàn)政府文件開放利用的文件管理系統(tǒng)。例如常州市電子文件中心主要收集整理市委、市政府及職能部門在電子政務(wù)平臺(tái)上形成的各類電子文件，建立一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定、覆蓋面廣的文件資料收集網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)行機(jī)制，確保各單位形成的電子文件“隨時(shí)形成、隨時(shí)收集、隨時(shí)發(fā)布利用”。不難看出，現(xiàn)行電子文件中心主要具有以下三大特點(diǎn)：

1、一個(gè)文件管理系統(tǒng)，而非實(shí)體館藏機(jī)構(gòu)或部門。現(xiàn)行電子文件中心是建立在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的一個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)，或者說是一個(gè)具有特殊功能的客戶端，其物質(zhì)基礎(chǔ)包括電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、電子文件中心的軟硬件系統(tǒng)及現(xiàn)行電子文件全文數(shù)據(jù)庫，其中全文數(shù)據(jù)庫是現(xiàn)行電子文件中心的內(nèi)核。所以，它不是帶有實(shí)體館藏的組織機(jī)構(gòu)或部門，具有一定的虛擬性。

2、建立的宗旨和根本目標(biāo)是政府信息的開放和利用，特別是對(duì)具有“執(zhí)行效力”的現(xiàn)行電子文件的社會(huì)化利用?，F(xiàn)行電子文件中心通過開放、利用政府信息，服務(wù)于社會(huì)公眾(包括政務(wù)活動(dòng)者自身)查閱政務(wù)文件之需要，所以，文件利用率成為衡量各項(xiàng)工作的尺度。收集文件的范圍、利用文件的形式等都要取決于現(xiàn)行文件的利用需求，而信息與載體的保護(hù)、遷移并非其重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。

3、收集和管理對(duì)象為現(xiàn)行電子文件?，F(xiàn)行電子文件均為政府機(jī)關(guān)在政務(wù)網(wǎng)上形成的處于歸檔之前的電子文件，而不是已過利用活躍期的所謂“半現(xiàn)行階段”的文件。另外，電子文件中心的“現(xiàn)行文件”概念可更確切地界定為“正在執(zhí)行或正在發(fā)生行政、法律效力的政府文件”，其實(shí)際收集范圍應(yīng)當(dāng)是政府機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨以及其他法定組織形成的現(xiàn)行電子文件。

二、現(xiàn)行電子文件中心的管理主體

目前，由于沒有相關(guān)法規(guī)政策明文規(guī)定現(xiàn)行電子文件中心的管理主體，所以，從不同的角度出發(fā)，我們可以得出不同的結(jié)論。從文件產(chǎn)生和管理權(quán)限出發(fā)，現(xiàn)行電子文件中心的管理主體應(yīng)為各機(jī)關(guān)辦公廳(室)；從電子文件的安全管理技術(shù)出發(fā)，其管理應(yīng)以各信息主管部門為主體；從文件有效管理和開放利用出發(fā)，應(yīng)將其置于檔案行政管理部門即檔案局(館)的管理之下。筆者認(rèn)為，不管是基于實(shí)踐，還是基于理論和法律法規(guī)，現(xiàn)行電子文件中心的管理主體都應(yīng)當(dāng)是檔案行政管理部門。

1、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)——現(xiàn)行電子文件中心建設(shè)和管理隸屬于地方檔案局(館)

從我國已有的幾個(gè)地方現(xiàn)行電子文件中心看，其建設(shè)主體都是檔案局(館)。如常州市電子文件中心是由常州市檔案局建設(shè)并承擔(dān)其運(yùn)營的；張家港市檔案局根據(jù)全市信息化規(guī)劃的要求，承擔(dān)了建設(shè)電子政務(wù)環(huán)境下電子文件中心的任務(wù)；天津開發(fā)區(qū)電子文件處理中心是由國家檔案局立項(xiàng)、天津開發(fā)區(qū)檔案館具體承擔(dān)的。不難看出，目前做法是現(xiàn)行電子文件中心已隸屬于檔案行政管理部門之下。所以，對(duì)現(xiàn)行電子文件管理主體的探討應(yīng)從實(shí)踐出發(fā)，檔案行政管理部門即檔案局(館)作為現(xiàn)行電子文件中心建設(shè)的倡導(dǎo)者、組織者、實(shí)施者和運(yùn)營者，擁有其管理主體權(quán)，合情合理。

2、理論支持——前端控制理論

由于電子文件的易逝性、不穩(wěn)定性等特殊性，對(duì)其進(jìn)行前端控制顯得尤為重要。前端控制理論要求檔案部門及其工作人員在文件產(chǎn)生之時(shí)就對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化管理和控制，從而確保檔案自身及管理質(zhì)量，避免重復(fù)勞動(dòng)。我們知道，現(xiàn)行電子文件中心的重要功能之一就是對(duì)現(xiàn)行電子文件進(jìn)行有效管理，檔案行政部門如能成為電子文件中心的合法管理主體，便可以借助這一中心積極主動(dòng)地對(duì)現(xiàn)行電子文件進(jìn)行有效的控制和管理，以保證電子文件的真實(shí)、完整和有效。

3、法規(guī)保障——《政府信息公開條例》

《政府信息公開條例》指定各級(jí)國家檔案館為政府信息查閱場所，目前各地檔案館已紛紛設(shè)立“現(xiàn)行文件閱覽室”。盡管由于時(shí)間和地域限制，這種做法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人們利用政府信息的需要，但隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，政府信息網(wǎng)上公開可以有效地彌補(bǔ)這一缺憾。現(xiàn)行電子文件中心作為政府信息公開的重要平臺(tái)，應(yīng)由檔案行政管理部門來擔(dān)任其管理主體之職，實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)行文件閱覽室”向更高層次的發(fā)展。

4、機(jī)構(gòu)職責(zé)

由于各信息主管部門主要負(fù)責(zé)信息安全維護(hù)，與現(xiàn)行電子文件中心的建設(shè)宗旨不符，而各政府辦公廳(室)并不具體承擔(dān)文件的開放利用，所以現(xiàn)行電子文件中心應(yīng)以檔案行政管理部門為管理主體，并努力爭取相關(guān)部門的配合和協(xié)助，以保證電子文件中心的健康發(fā)展。同時(shí)，希望相關(guān)部門能盡快出臺(tái)有關(guān)法規(guī)政策，明確檔案局(館)的主體地位，解決不必要的紛爭和管理體制上的混亂。

三、現(xiàn)行電子文件中心的基本功能

從我國目前現(xiàn)行電子文件中心的建設(shè)現(xiàn)狀看，其基本功能包括三個(gè)方面：一是電子文件的接收，主要是通過已建的政務(wù)數(shù)據(jù)交換網(wǎng)絡(luò)高效率地實(shí)現(xiàn)電子文件的在線采集；二是電子文件的審核與發(fā)布，主要是對(duì)所采集的電子文件格式、內(nèi)容進(jìn)行審核，同時(shí)根據(jù)提交者的要求劃分文件的開放范圍和利用權(quán)限，并對(duì)審核后符合要求的電子文件予以發(fā)布利用；三是電子文件的保管，一般采用數(shù)據(jù)庫和文件管理方式對(duì)采集的電子文件信息進(jìn)行存儲(chǔ)，電子文件目錄通過數(shù)據(jù)庫存儲(chǔ)，其對(duì)應(yīng)的電子文件全文則保存在計(jì)算機(jī)的文件系統(tǒng)中。在明確現(xiàn)行電子文件中心基本功能的同時(shí)，對(duì)功能實(shí)現(xiàn)過程中一些具體問題必須予以探討，以尋求最佳實(shí)現(xiàn)途徑。

1、收集范圍的確定

關(guān)于現(xiàn)行電子文件中心只收集政務(wù)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和形成的現(xiàn)行文件，而不接收各部門已歸檔的電子文件，這一點(diǎn)界內(nèi)已基本達(dá)成共識(shí)。但是，就政務(wù)網(wǎng)上現(xiàn)行文件的采集范圍還存在分歧：第一種做法是只收集政務(wù)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)的可公開的電子文件，第二種做法是收集政務(wù)網(wǎng)上具有保存價(jià)值的電子文件，第三種做法是收集政務(wù)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和形成的所有電子文件。筆者認(rèn)同第三種做法，理由主要有以下兩點(diǎn)。

第一，如果只收集政務(wù)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)的可公開的現(xiàn)行電子文件，政府有關(guān)部門的信息利用會(huì)受到影響?，F(xiàn)行電子文件中心服務(wù)對(duì)象既包括社會(huì)公眾，同時(shí)也包括政務(wù)活動(dòng)者自身，并且文件的權(quán)限設(shè)置分為三個(gè)層次：完全公開、部分公開、不公開。因此，有些現(xiàn)行電子文件，雖然不能對(duì)公眾開放，但可以在政務(wù)內(nèi)網(wǎng)上為政府有關(guān)部門提

供利用，如按照政府信息公開政策選擇可公開的現(xiàn)行文件，必然會(huì)導(dǎo)致那些對(duì)政務(wù)活動(dòng)者自身有用的部分公開或某些不公開的文件不能被及時(shí)有效的收集和利用，從而影響政務(wù)活動(dòng)者查閱政府文件之需要。第二，如果只收集具有保存價(jià)值的電子文件，會(huì)影響政府信息公開工作的開展。因?yàn)橛泄_利用價(jià)值的文件并不等于有保存價(jià)值的文件，這就勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致一部分需公開的現(xiàn)行文件得不到及時(shí)有效的公開，從而影響政府信息的發(fā)布和利用效果，違背了建設(shè)電子文件中心的初衷。

2、文件審核及發(fā)布流程和執(zhí)行主體的確定

目前，主要存在兩種流程：一是由報(bào)送單位進(jìn)行初審，再報(bào)送到文件中心。所有單位報(bào)送的文件，報(bào)送后進(jìn)人報(bào)送文件列表，由檔案局負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行復(fù)核，復(fù)核通過后立即發(fā)布并提供利用，常州市現(xiàn)行電子文件中心就是這種做法。二是按單位報(bào)送，由電子文件中心預(yù)發(fā)布，經(jīng)主管單位復(fù)核后進(jìn)入發(fā)布程序。各現(xiàn)行電子文件中心可根據(jù)自身實(shí)際情況及與有關(guān)部門的分工協(xié)作，采取相應(yīng)的審核流程。但是，有一點(diǎn)需要明確，由于各報(bào)送單位對(duì)自身報(bào)送的文件較熟悉，由其進(jìn)行初審，不僅準(zhǔn)確、效率高，而且可以減輕電子文件中心管理主體檔案局(館)的工作負(fù)擔(dān)。所以，選擇第二種方案效果會(huì)更好。

四、現(xiàn)行電子文件中心文件的最終處置

1、現(xiàn)行電子文件中心文件的最終處置方法

目前，現(xiàn)行電子文件中心文件的處置方法主要有兩種：一是向各單位上傳電子檔案。如常州市和張家港市電子文件中心并不長期保存收集到的電子文件，而是向各立檔單位提供上傳每年所形成的電子檔案；二是向檔案館上傳電子檔案。如天津開發(fā)區(qū)電子文件處理中心的做法是向數(shù)字檔案館遷移需歸檔保存的電子文件。二者共同之處是其上傳的都是具有歸檔保存價(jià)值的電子文件。

2、相關(guān)問題及建議

對(duì)現(xiàn)行電子文件中心具有保存價(jià)值的電子文件進(jìn)行歸檔，一定程度上可以有效地防止這部分文件的流失，使其得到更好的保護(hù)和管理。另外，可以為不斷收集進(jìn)來的電子文件騰出更大的存儲(chǔ)空間，集中力量做好現(xiàn)行電子文件的信息共享和利用工作。但是，有些問題值得我們加以關(guān)注。

(1)電子文件中心向各單位上傳電子檔案，會(huì)導(dǎo)致重復(fù)工作。

目前，我國現(xiàn)行電子文件中心的建設(shè)主體是同級(jí)檔案局(館)，其日常工作都由檔案局(館)負(fù)責(zé)，向各單位上傳電子檔案意味著這些電子檔案要從檔案局(館)的管理下流向檔案室的管理，而我國檔案室需要定期把具有長遠(yuǎn)保存價(jià)值的檔案向檔案館移交，這就極易導(dǎo)致同份電子文件會(huì)從檔案館管理下轉(zhuǎn)到檔案室的管理然后再次轉(zhuǎn)到檔案館管理。工作的重復(fù)，不僅會(huì)導(dǎo)致人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)，而且每增加一次文件遷移，電子文件發(fā)生信息損失的風(fēng)險(xiǎn)就越大。所以，筆者認(rèn)為電子文件中心可以把具有永久保存價(jià)值的檔案直接上傳到檔案館電子檔案管理系統(tǒng)中，直轄市(州、盟)同時(shí)需把長期保存價(jià)值的電子檔案進(jìn)行移交，而具有短期保存價(jià)值的檔案則上傳到報(bào)送單位，如果報(bào)送單位先前已保存了這些電子文件，則不需要上傳，可以與報(bào)送單位進(jìn)行協(xié)商。這樣做不僅能使需歸檔的電子文件及時(shí)得到歸檔，而且可以避免重復(fù)勞動(dòng)，節(jié)省人力物力，同時(shí)減少文件遷移過程中的風(fēng)險(xiǎn)。

(2)電子文件中心的歸檔工作，不應(yīng)該由檔案館來做。

各電子文件中心對(duì)文件的處置來看，不管其是上傳到檔案館，還是上傳到檔案室，其所外傳的文件都是具有保存價(jià)值、需要?dú)w檔的文件。所以，檔案館承擔(dān)了現(xiàn)行電子文件的歸檔工作。而我國《機(jī)關(guān)檔案工作條例》、《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》、《中國共產(chǎn)黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理?xiàng)l例(試行)》等文件均規(guī)定了歸檔是文書部門的責(zé)任。另外，由于檔案館工作人員對(duì)各單位文件并不熟悉，即使由檔案館工作人員負(fù)責(zé)，其歸檔工作也不一定能做好。相反，由于各立檔單位文書部門或文件工作人員熟悉本單位文件工作，由他們來做能起到事半功倍的作用。所以，電子文件中心的主體雖是檔案局(館)，但其歸檔工作不應(yīng)由檔案館來做，而應(yīng)由各立檔單位來做。建議可以與各單位進(jìn)行協(xié)商，讓其調(diào)用專門人員對(duì)這些保存在電子文件中心的文件進(jìn)行鑒定歸檔。

五、現(xiàn)行電子文件中心發(fā)展展望中應(yīng)注意的問題

現(xiàn)行電子文件中心經(jīng)過七年的探索，其建設(shè)已達(dá)到一定規(guī)模并取得了相當(dāng)?shù)某煽?。于是，在其發(fā)展展望中，便有人提出在現(xiàn)行文件共享和利用服務(wù)的基礎(chǔ)上向歸檔中心、備份中心發(fā)展，但是我們必須認(rèn)識(shí)到以下問題：

1、將現(xiàn)行電子文件中心作為在線歸檔的統(tǒng)一通道，將會(huì)導(dǎo)致一部分原本應(yīng)該歸檔的文件的流失。因?yàn)檫@些信息從廣度上來看，并不是每個(gè)單位產(chǎn)生的全部文件，如非政府立檔單位的文件、非程式性的文件、失去執(zhí)行效力的文件等均可能排除在現(xiàn)行電子文件中心的采集范圍內(nèi)；從深度上來看，現(xiàn)行電子文件并不一定都是歸檔文件，電子文件中心收集到的文件，確切地說是“部分歸檔文件”。

2、現(xiàn)行電子文件中心向備份中心發(fā)展，首先在技術(shù)上不可行。電子政務(wù)的備份中心，除了需要可靠的軟硬件配置外，在數(shù)據(jù)的安全保障和恢復(fù)技術(shù)方面都有相當(dāng)高的要求，這些都不是檔案部門的強(qiáng)項(xiàng)。其次在行政架構(gòu)上，政府一般不可能將電子政務(wù)備份中心設(shè)置在檔案部門而會(huì)責(zé)成信息主管部門來建設(shè)和維護(hù)。另外，政務(wù)網(wǎng)上的每個(gè)單位為了保證在電子政務(wù)環(huán)境下工作運(yùn)轉(zhuǎn)正常，都會(huì)有自己的一套存儲(chǔ)設(shè)備用于保存電子文件，政府也不可能有了電子文件中心的備份就放棄對(duì)電子政務(wù)數(shù)據(jù)的備份。因此，如果把電子文件中心建設(shè)成備份型，就必然會(huì)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。