農(nóng)民工社會保障：現(xiàn)狀、困境與影響因素分析

摘要：從20世紀90年代以來就開始探索的農(nóng)民工社會保障制度，歷經(jīng)十幾年的努力，目前仍然處在相對混亂的多種制度模式并存、政策實施效果不理想、農(nóng)民工社會保障權(quán)益明顯受損的狀態(tài)。造成這種局面的主要原因有兩個方面：其一是農(nóng)民工社會保障的政策缺陷，其中包括政策缺位、政策沖突以及政策取向偏離政策目標等；其二是農(nóng)民工社會保障所涉及的各主體之間的利益沖突，特別是農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)與企業(yè)和地方政府的利益沖突，這是導(dǎo)致該制度建設(shè)陷入困境的更深層次原因。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會保障；政策缺陷；利益沖突

中圖分類號：C913文獻標識碼：A文章編號：0257-5833(2009)07-0079-07

作者簡介：任麗新，山東大學哲學與社會發(fā)展學院副教授(山東濟南250100)

近些年來，農(nóng)民工的社會保障問題，不僅成了學術(shù)界關(guān)注的焦點問題，而且，也受到了黨和政府前所未有的高度重視。人們普遍認為，農(nóng)民工的社會保障建設(shè)，不管是對于發(fā)展社會保障事業(yè)還是對農(nóng)民工自身都具有十分重要的意義。農(nóng)民工社會保障制度的落實，不僅關(guān)系到農(nóng)民工合法權(quán)益的實現(xiàn)，而且在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、推動經(jīng)濟與社會的同步發(fā)展、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)以及促進“三農(nóng)”問題的解決等方面，都具有積極的作用和意義。然而，從20世紀90年代以來就開始探索的農(nóng)民工社會保障制度問題，歷經(jīng)十幾年的努力，時至今日仍然是問題多多，不僅作為社會保障制度核心的農(nóng)民工社會保險制度呈現(xiàn)為相對混亂的多種制度模式并存的局面，而且制度的實施效果很不理想，農(nóng)民工的社會保障權(quán)益明顯受損。黨的十七大報告指出：“完善和落實國家對農(nóng)民工的政策，依法維護勞動者權(quán)益”、“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”。這一方面說明了黨和政府對農(nóng)民工社會保障問題的重視，另一方面也說明農(nóng)民工社會保障制度的建設(shè)確實還沒有達到預(yù)期的目標。那么，農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)的瓶頸到底在哪里呢?或者說是什么因素制約了農(nóng)民工社會保障問題的解決呢?本文將結(jié)合筆者的一些實地調(diào)查資料，對這一問題做一些初步的探討。

一、多種模式并存下的農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀

社會保障制度，從其誕生起，最基本的功能就是保障公民的基本生活或最基本的生存權(quán)利。眾所周知，農(nóng)民工是改革開放以來，隨著我國社會經(jīng)濟體制和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的雙重轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的一個群體，是在我國特定的戶口制度下發(fā)生的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的產(chǎn)物。農(nóng)民工因為種種原因(概括起來無非是“生存的”和“發(fā)展的”需求)離開了現(xiàn)有體制下對農(nóng)民具有根本性保障作用的土地，參與到城市的經(jīng)濟社會運行進程中來。在2004年中央一號文件中就已經(jīng)指出，“進城就業(yè)的農(nóng)村勞動力已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”，這一論斷不僅是對農(nóng)民工在我國城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展中做出的重大貢獻的確認，更意味著在我國的勞動政策制定中，如工資、福利、社會保障和其他社會權(quán)益等方面農(nóng)民工應(yīng)該與城鎮(zhèn)職工獲得相同的待遇。而農(nóng)民工社會保障的制度建設(shè)正是落實這一政策原則、實現(xiàn)社會公正的最重要的制度安排。

那么，目前我國農(nóng)民工社會保障制度的建設(shè)情況處在什么狀態(tài)呢?農(nóng)民工在社會保障方面的權(quán)益得到了多大程度的實現(xiàn)呢?

如前所說，雖然經(jīng)過了十多年的探索和實踐，農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)仍然處于多種制度模式并存的相對混亂的局面。目前在全國各地所實行的農(nóng)民工社會保障制度模式主要有以下幾種：第一，是將農(nóng)民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工社會保險體系的城鎮(zhèn)模式，也叫做直接擴面模式。該模式通過一定的政策將農(nóng)民工作為擴大城鎮(zhèn)社會保險制度覆蓋面的主要對象，直接納入城鎮(zhèn)社會保險體系之中。這種模式以廣東省首先實行并最具有代表性，廣東省從1994年開始就將農(nóng)民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工社會保險體系。1998年以來，該省相繼出臺了“養(yǎng)老保險條例”、“工傷保險條例”、“失業(yè)保險條例”，全省縣以上統(tǒng)籌地區(qū)都開展了醫(yī)療保險，部分城市還開展了生育保險。此后，河北、山西、甘肅等省份也陸續(xù)制定了相類似的政策。第二，是對農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保險采取不同于城鎮(zhèn)職工的“雙低”保險模式。例如浙江省在2003年前就要求農(nóng)民工參加統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險，但是擴面進展緩慢，為了提高農(nóng)民工的參保率，2003年7月，省政府又下發(fā)了《關(guān)于完善職工基本養(yǎng)老保險“低門檻準入，低標準享受”辦法的意見》，該辦法降低了農(nóng)民工參加社會保險的門檻，同時也降低了農(nóng)民工的社會保險受益水平。這實際上是對農(nóng)民工實行了有別于直接擴面式的相對獨立的社會保險模式。第三，少數(shù)城市對包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來務(wù)工人員或非城鎮(zhèn)戶籍職工實行綜合保險，這是一種在費率水平、基金運行方式、待遇支付水平和方式等方面，都完全獨立于城鎮(zhèn)職工的社會保險體系之外的社會保險模式。如2002年9月1日開始實施的《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》和2003年3月1日開始實施的《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》等，都屬于農(nóng)民工社會保障的獨立模式。第四，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。這實際是將農(nóng)民工社會保障納入了農(nóng)村社會保障體系，被稱之為農(nóng)民工社會保障的“返鄉(xiāng)模式”。

總起來看，“多種模式，各行其政”就是目前農(nóng)民工社會保險制度的基本格局。一方面是多種模式的并存；另一方面在實際操作和政策的執(zhí)行落實中各地又各有一套操作辦法，因此，即使是相同的模式在各地的實際執(zhí)行上也是千差萬別。從積極的方面看，這種局面可以說成是實現(xiàn)我國社會保障制度的長期發(fā)展目標——城鄉(xiāng)社會保障一元化的制度安排——進程中必要的多元化制度過渡階段；但從消極的方面說，這種局面反映的是在農(nóng)民工社會保障問題上的制度模式取向不明，政策、決策猶豫徘徊的不利狀態(tài)。在這種局面下，表面上看起來農(nóng)民工可以有多種參保模式，似乎也適合農(nóng)民工群體情況的復(fù)雜性這一具體現(xiàn)實。但是，實際上作為某個特定地區(qū)的農(nóng)民工在社會保險模式上并沒有選擇的余地。另外，各地農(nóng)民工社會保障制度的建設(shè)進程也極不平衡。這不僅會造成地區(qū)之間、企業(yè)之間、農(nóng)民工個人之間新的不平衡、不公平，同時也為未來制度的統(tǒng)一和完善設(shè)置了新的障礙。鑒于這樣一種現(xiàn)實，農(nóng)民工社會保障政策的執(zhí)行效果出現(xiàn)極不樂觀的局面也就在所難免了。僅從農(nóng)民工在社會保障制度運行中的受益情況來看，“兩低一高”的消極的政策效果就是農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)所陷入的最尷尬的困境。

所謂“兩低一高”指的是農(nóng)民工的參保率低，社會保障待遇低，農(nóng)民工退保率高。

社會保險參保率低。關(guān)于農(nóng)民工的社會保險參保率，不管是根據(jù)全國數(shù)據(jù)還是地方數(shù)據(jù)，但總體上來說參保率都處在較低的水平上。例如，2007年國務(wù)院勞動和社會保障部對全國40個城市、1.9萬余個企業(yè)中的284萬名農(nóng)民工的社會保障情況進行了調(diào)查。結(jié)果顯示，參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工的比例為33.1％，失業(yè)保險為19.6％，醫(yī)療保險為25.6％，生育保險為19.7％，工傷保險為38％。研究者對北京、深圳、成都、蘇州四地的調(diào)查顯示，農(nóng)民工在以上城市參加養(yǎng)老保險的比例為22.5％，醫(yī)療保險為23.4％，工傷保險為40.6％。對江蘇、吉林、遼寧三

省的調(diào)查顯示，江蘇省農(nóng)民工參保率約為15％，遼寧、吉林只有10％左右。筆者對山東省濟南、淄博兩城市的部分建筑業(yè)、餐飲業(yè)的農(nóng)民工調(diào)查顯示，養(yǎng)老保險參保率為13.6％，工傷保險為3.2％，醫(yī)療保險為0.8％。山東省民意調(diào)查中心2008年對濟南市建筑業(yè)農(nóng)民工的抽樣調(diào)查顯示，高達61.4％的農(nóng)民工沒有任何保險或不知道是否享有保險。工傷、醫(yī)療、失業(yè)保險的單項參保率依次降低，分別為32.7％，21.7％和0.1％，其中三項保障項目都參加的比例僅為O.09％。

社會保障待遇低。全國各地農(nóng)民工的社會保障待遇普遍偏低。以深圳市農(nóng)民工合作醫(yī)療為例。深圳市農(nóng)民工合作醫(yī)療制度是該市2005年推出的一項醫(yī)療保障制度。從2005年3月1日到12月底，基金總收入為6869萬元，基金支出情況是：門診醫(yī)療費用為2226萬元，基金支付門診醫(yī)療費用1647萬元，門診費用基金支付比例為74％；住院醫(yī)療總費用為425萬元，基金支付住院醫(yī)療總費用為149萬元，比例為35％。合作醫(yī)療基金總體結(jié)余5073萬元，結(jié)余率為73％。這看起來是一個既解決了農(nóng)民工醫(yī)療問題又結(jié)余了醫(yī)療基金的一舉多得的農(nóng)民工醫(yī)療保障制度，但是，總體來看其保障水平是極低的。因為，參加農(nóng)民工合作醫(yī)療的總?cè)藬?shù)為124萬人，平均每個人從基金中獲得的醫(yī)療費用僅為14.5元。當然，合作醫(yī)療具有合作互助的性質(zhì)，平均數(shù)不能說明全部問題，但無論如何這也是一個水平極低的醫(yī)療保障制度。再如上海的養(yǎng)老補貼制度，上海市從2002年開始為農(nóng)民工建立綜合社會保險制度。制度規(guī)定，用人單位為所在單位的農(nóng)民工繳納綜合社會保險，以上一年度上海市全市職工月平均工資的60％為繳費基數(shù)，繳費比例為12.5％，其中7％用于老年補貼(2004年以前為5％)。在農(nóng)民工男性滿60歲、女性滿50歲時可一次性到社會保險經(jīng)辦機構(gòu)領(lǐng)取養(yǎng)老補貼。假如一個農(nóng)民工從制度實施之初就參加了綜合保險，那么，從2002年至2008年，7年的時間里該農(nóng)民工為自己積累的養(yǎng)老補貼權(quán)益約為6900元。如果這位農(nóng)民工在2008年底退保，那么他可一次性領(lǐng)取6900元養(yǎng)老補貼。按照當前的物價水平這些錢對于農(nóng)民工的養(yǎng)老是很難起到有效的保障作用的。另據(jù)有關(guān)人員測算，一個農(nóng)民工如果從2003年開始參加上海的綜合社會保險制度，那么10年以后(2013年)他可以一次性從該制度中獲得9395.881元養(yǎng)老補貼，20年后(2023年)可以一次性領(lǐng)取24408.683元養(yǎng)老補貼，30年后(2033年)可以一次性領(lǐng)取46966.065元養(yǎng)老補貼，40年后(2043年)可以一次性領(lǐng)取78702.229元養(yǎng)老補貼@。且不說這些今天看來也并不充裕的養(yǎng)老補貼在遙遠的將來能否為農(nóng)民工發(fā)揮有效的保障作用，單就農(nóng)民工流動性強這一點就決定了20年、甚至10年以后依然能夠留在該制度中的農(nóng)民工一定是屈指可數(shù)的。這些資料足以說明，農(nóng)民工在目前的社保體制中所享受的待遇是十分低下的。

農(nóng)民工退保率高。與上述的“兩低”形成鮮明對比的是常年居高不下的農(nóng)民工的高退保率。有研究表明，廣東省農(nóng)民工退保率長期維持在95％以上。農(nóng)民工群體的最重要的特點之一是其高度的流動性，但目前我國不同統(tǒng)籌地區(qū)之間的社會保險關(guān)系還不能夠轉(zhuǎn)移接續(xù)，所以農(nóng)民工在不同的統(tǒng)籌地區(qū)之間轉(zhuǎn)換工作時，只能選擇退保，而且政策規(guī)定退保時只能帶走個人賬戶資金，這樣，原先個人所繳納的養(yǎng)老金就變成了暫時的儲蓄，而且與銀行儲蓄相比，不僅手續(xù)繁瑣，還沒有利息，農(nóng)民工缺乏參保的積極性、參保率低就不難理解了。

以上只是社會保障繳費項目的情況，若再考慮到非繳費項目因素，農(nóng)民工社會保障政策的執(zhí)行效果就更加不理想。我們知道，我國所實行的完整的社會保障制度不僅包括繳費性質(zhì)的社會保險，還包括社會救助、社會福利等非繳費項目。而這些非繳費項目的制度設(shè)計前提是戶口制度。農(nóng)民工由于沒有城鎮(zhèn)戶口而無法獲得城鎮(zhèn)的社會救助和社會福利。在城鎮(zhèn)中幾乎做到了應(yīng)保盡保的最低生活保障制度，也把沒有城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民工群體排斥在外。城鎮(zhèn)中的社會福利，無論是教育福利還是住房福利，幾乎都與農(nóng)民工無緣。只有2003年8月1日起實施的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法(草案)》，成為針對符合條件的農(nóng)民工的社會救助政策。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中可以獲得的社會救助和社會福利制度，基本上處于空白狀態(tài)。這就是說農(nóng)民工的社會保障不僅處在以上“兩低一高”的尷尬境地，.還呈現(xiàn)為制度的結(jié)構(gòu)性缺失狀態(tài)。

由此可見，農(nóng)民工社會保障的政策實施效果是很不理想的，農(nóng)民工從我國整個社會保障體制中所能夠獲得的利益是極為有限的，在某些方面農(nóng)民工不僅沒有從中受益，而且還因此造成明顯的利益受損。這是我們對當前農(nóng)民工社會保障狀況的一個基本判斷。

二、影響因素分析之一：政策缺陷的角度

在任何一個國家，社會保障都是個人和社會的福祉。因為它在為個人提供各種基本生存保障的同時也為社會建立起了一道安全防護網(wǎng)。因此，從理論上說，社會保障制度的建設(shè)不僅在社會層面上具有積極性，而且，作為直接受益人的個人會有更高的參與熱情。但是，在農(nóng)民工社會保障制度的建設(shè)中我們卻看到了完全不同的情況，低參保率和居高不下的退保率說明農(nóng)民工對此項政策并不熱心，筆者在調(diào)查中甚至發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工對社會保險的極不買賬的現(xiàn)象。

以往的研究者常常把原因歸咎于農(nóng)民工文化素質(zhì)低、認識水平低、對社會保險重要性認識不夠等。但實際上這完全是一種站在農(nóng)民工立場之外的客位建構(gòu)，忽視了作為整體的農(nóng)民工并不是缺乏最基本的經(jīng)濟理性的群體這一事實。試想，如果真正能夠從參加社會保障項目中獲得明顯的利益，即使是文化水平再低的農(nóng)民工也不會拒絕參加社會保險的。還有的研究者從我國城鄉(xiāng)分割的戶籍制度角度尋找農(nóng)民工社會保障政策效果不理想的根源。毫無疑問，“戶籍制度是我國的一項十分基本和重要的制度，特別是對于‘農(nóng)民工問題的產(chǎn)生和存在，其影響更是一目了然”。戶籍制度確實在一定程度上制約了農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)的進程，但是隨著我國的市場化改革的深入，戶籍身份作為準入條件的情況越來越少了，農(nóng)民工社會保障制度的建設(shè)完全可以將戶籍制度的影響因素控制在最小的范圍之內(nèi)(只要不是以戶籍制度作為阻礙建設(shè)進程的借口，這是完全可以做到的)。還有一種比較普遍的觀點就是將不同地區(qū)之間的社會保險關(guān)系不能轉(zhuǎn)移接續(xù)看作是阻礙農(nóng)民工社會保障建設(shè)的原因。這一觀點有一定的道理，至少在技術(shù)的層面上是這樣。但是，在農(nóng)民工社會保障問題上，技術(shù)的阻礙畢竟不是根本性的，完全可以運用技術(shù)的手段得以解決。而且，這已經(jīng)不是一個遙遙無期的困難了。但問題是，解決了轉(zhuǎn)移接續(xù)問題就能提高農(nóng)民工的參保熱情嗎?筆者認為未必。試想即使能夠轉(zhuǎn)移接續(xù)，但是養(yǎng)老保險的支付待遇依然如上文所說的低下水平，能解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問題嗎?可見，我們應(yīng)該從更深層次上來探討阻礙農(nóng)民工社會保障進程的原因。只有這樣，才能提出更有效的解決措施。

筆者認為，農(nóng)民工社會保障問題的深層次原因在于農(nóng)民工社會保障的政策缺陷和涉及到農(nóng)民

工社會保障各主體的利益沖突問題。下面就先從政策缺陷的角度進行分析。

我們知道，我國的社會保障制度改革是在計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中的一個系統(tǒng)的社會改革，也可以說這是社會轉(zhuǎn)型的必然要求。農(nóng)民工的社會保障問題也是在同樣的背景下提出來的。作為一項重大的社會改革，其成功的必要前提是要有一個科學合理的政策體系。而就我國農(nóng)民工社會保障建設(shè)的情況來看，政策方面的缺陷正是許多問題存在的根源。

第一，政策缺位。農(nóng)民工社會保障的政策缺位主要表現(xiàn)在以下兩個層面上。其一是在全國層面上缺乏統(tǒng)一的具有較強操作性的關(guān)于農(nóng)民工社會保障的政策規(guī)定。從20世紀90年代以來，在全國層面上關(guān)于農(nóng)民工社會保障問題，與其說是在進行一種政策設(shè)計，不如說是進行一種理念的推廣。例如，2004年勞動與社會保障部發(fā)布的第18號文件《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險有關(guān)問題的通知》中，對農(nóng)民工社會保障問題所作的規(guī)定大都是口號性或號召性的語言，或比較原則性的規(guī)定，缺乏操作性。由于缺乏操作性的政策規(guī)定是難以達到政策目標的，所以對此我們可以視同為政策缺位。在全國性立法中對農(nóng)民工社會保險的規(guī)定上這種政策缺位表現(xiàn)得更為突出。目前為止，尚沒有一部能夠統(tǒng)領(lǐng)和調(diào)整所有農(nóng)民工社會保障法律關(guān)系的基本保障法，相關(guān)的規(guī)定只是散見于不同部門、不同地區(qū)、不同效力的法規(guī)規(guī)章之中。政策缺位的第二個層面是為農(nóng)民工所提供的是單一化的社會保障項目，缺少針對農(nóng)民工多樣性需求的社保政策。如前面所說的農(nóng)民工社會保障制度結(jié)構(gòu)性缺失的弊端，即農(nóng)民工的社會保障政策主要集中在社會保險項目上，缺少社會救助與社會福利項目。這種局部的或部分的政策缺位也是導(dǎo)致農(nóng)民工社會保障權(quán)益受損的重要原因。

第二，政策沖突。如上所說，有關(guān)農(nóng)民工社會保障的政策、法規(guī)缺少統(tǒng)一的全國層面的政策規(guī)定，相關(guān)的政策規(guī)定只能由不同部門、不同地區(qū)自行做出，這樣就難免造成各地、各部門的做法不一樣，彼此之間存在不協(xié)調(diào)甚至沖突的情況也就不可避免。前面所討論的農(nóng)民工社會保障多種模式并存的局面從一個側(cè)面也印證了這種政策沖突的存在。

第三，政策取向偏離政策目標。農(nóng)民工社會保障的政策效果之所以不理想，還有一個更為根本性的政策原因就是有關(guān)農(nóng)民工社會保障的政策取向偏離了政策目標，因而導(dǎo)致了政策目標的落空。所謂政策取向是指制定農(nóng)民工社會保障政策的出發(fā)點是將農(nóng)民工的利益訴求作為主導(dǎo)價值還是將其他的利益訴求置于首位。很明顯，在我們的許多農(nóng)民工社會保障政策中，農(nóng)民工自身的利益并沒有成為政策設(shè)計的出發(fā)點。例如，直接擴面式的農(nóng)民工養(yǎng)老保險模式在很多城市不受農(nóng)民工的歡迎致使參保率不高，直觀的原因是農(nóng)民工認為它“遠水不解近渴”，而當我們考察該政策設(shè)計的意圖時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工的社保利益在該政策中只是一個“副產(chǎn)品”，而這一擴面征繳的直接效用是應(yīng)對了社會統(tǒng)籌基金的支付危機。我們知道，我國社會保障改革的背景是計劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)軌，在這個轉(zhuǎn)軌過程中，由于政府回避償還制度的轉(zhuǎn)制成本，在退休人員不斷增多的情況下，養(yǎng)老金支付壓力不斷增加。統(tǒng)帳結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度利用個人賬戶和社會統(tǒng)籌兩部分混賬管理的財政制度向個人賬戶透支，導(dǎo)致個人賬戶的“空帳運行”。而向農(nóng)民工征繳的養(yǎng)老保險金就成了降低制度內(nèi)撫養(yǎng)率、改善養(yǎng)老保險財務(wù)收支狀況的重要的資金來源。但是，只要政府不支付轉(zhuǎn)制成本，這種“寅吃卯糧”的方式所導(dǎo)致的個人賬戶空賬化風險就無法消除，被覆蓋進城鎮(zhèn)社保體系的農(nóng)民工成為這種空賬運行風險承擔者的可能性就是不可避免的。顯然，這與農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)的總體目標是不相符合的，至少是存在著較大偏差的。

政策缺陷所顯示的是制度安排方面的根本性的缺陷，如果不正視這種缺陷且下決心克服這種缺陷，那么，農(nóng)民工社會保障制度的建設(shè)目標就永遠難以實現(xiàn)。

三、影響因素分析之二：利益主體的角度

影響農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)的另一個根本性的因素，是與政策原因密切相關(guān)的農(nóng)民工社會保障所涉及到的相關(guān)主體的利益關(guān)系問題。我們知道，我國的社會改革從某種意義上說，就是一種對原來利益格局的調(diào)整或利益的重新分配。社會保障制度的改革也一定涉及到各相關(guān)利益主體的利益調(diào)整。同樣，農(nóng)民工的社會保障制度也與各相關(guān)利益主體的利益密不可分。而當這種利益關(guān)系處理不好或者發(fā)生沖突的時候，它就成了阻礙制度建設(shè)的消極因素。農(nóng)民工社會保障制度的相關(guān)主體是農(nóng)民工自身、雇用農(nóng)民工的企業(yè)以及政府三個方面，下面我們就從三方主體的利益沖突情況看它是如何影響農(nóng)民工社會保障制度的。

農(nóng)民工主體。農(nóng)民工進城務(wù)工的最基本的動機是獲得現(xiàn)金收入，尋求更好的生存境況。這樣一個事實從民工潮到今天的農(nóng)民工進城務(wù)工，并沒有根本性的改變?；蛘哒f，農(nóng)民工進城務(wù)工所遵循的一直是“要生存”的邏輯。因此，對于農(nóng)民工來說最大的利益就是打工收入的最大化。在筆者的調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工最憂慮的不是社會保險問題，而是找不到工作沒有收入。在新勞動法實施之前，能夠獲得一份工作可能是以不要社會保險為條件的。為了解決眼前的飯碗問題，除了微薄的工資待遇之外其它的奢望幾乎是不敢有的。更何況農(nóng)民工具有高流動性、工資收入普遍偏低等特點，而交納社會保險金特別是養(yǎng)老保險金，要等到十幾年甚至幾十年后才能享受到的待遇，遠遠沒有解決眼前的生計問題來得迫切和重要。從以上對政策原因的討論中我們已經(jīng)知道，諸如擴面模式所導(dǎo)致的空賬化風險，還有個人賬戶轉(zhuǎn)移接續(xù)的阻礙、繳費率過高等都會使農(nóng)民工利益受到不同程度的損害。當社會保障的制度措施既難以滿足農(nóng)民工的社保需求，農(nóng)民工的繳費能力又難以達到社保繳費標準的要求時，退出社會保障體制也許是對自我利益的最好保護。

雇用農(nóng)民工的企業(yè)主體。農(nóng)民工社會保險繳費是由企業(yè)和農(nóng)民工各自承擔一定比例的。企業(yè)為農(nóng)民工個人所交納的這一部分費用本來是農(nóng)民工勞動收入的另一種形式，但是許多企業(yè)卻把它看成是企業(yè)的額外負擔。而事實上我國也確實存在著企業(yè)繳費負擔過高的問題。以養(yǎng)老保險為例，企業(yè)繳費率一般是20％，有的地方竟高達25％。國際經(jīng)驗是企業(yè)繳費10％就要亮黃牌，超過20％就要亮紅牌了。再加上醫(yī)療、失業(yè)、工傷等其他險種，目前我國各項社會保險的總費率高達40％。有的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在不能正常繳費的企業(yè)要占到30％左右，企業(yè)為農(nóng)民工參保的難度可想而知。足額繳納了農(nóng)民工社會保險金勢必會減少企業(yè)利潤，所以，農(nóng)民工的社會保障會嚴重地影響到企業(yè)的利益。因此，千方百計地逃避繳費或變相地少繳、不繳等等，就是許多企業(yè)在農(nóng)民工社會保障問題上的慣常做法。作為保費繳納的大頭的承擔者雇主(企業(yè))缺少了繳納社?；鸬姆e極性，農(nóng)民工社會保障陷入困境也就在所難免了。

政府主體。政府既是公共權(quán)力的代表者也是公共權(quán)力的行使者。行使公共權(quán)力以維護社會的穩(wěn)定、保證公民的權(quán)益是政府的責任和義務(wù)。在農(nóng)民工社會保障制度的建立問題上，政府承擔著制定相關(guān)法律法規(guī)并監(jiān)督各部門切實執(zhí)行的責任。政府從該制度的建立中所獲得的最大利益應(yīng)該是全社會的公共利益，而不能是哪個部門、哪個群體或哪個行政區(qū)域的局部利益。但在當前農(nóng)民

工社會保障制度的建設(shè)中，情況卻不是這樣。在這個問題上中央政府和地方政府由于立場不同、角度不同、利益不同甚至利益沖突，導(dǎo)致政府特別是地方政府在農(nóng)民工社會保障制度的建設(shè)中沒有盡到作為公共權(quán)力行使者的應(yīng)有的責任。

從中央政府的角度來說，更關(guān)心的是農(nóng)民工社會保障制度的經(jīng)濟功能和政治功能。早在1993年中央《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，就定性了社會保障制度建設(shè)的意義：“建立多層次的社會保障體系，對于深化企業(yè)和事業(yè)單位改革，保持社會穩(wěn)定，順利建立社會主義市場經(jīng)濟體制具有重大意義?！睆娜珖暮暧^大局上來說，這是完全正確的。但是，與中央政府關(guān)心社會保障維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展的目標不同，地方政府更關(guān)心的是當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展問題。當?shù)胤秸械綖檗r(nóng)民工建立社會保險增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本，影響了企業(yè)的競爭力和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，甚至還會影響招商引資時，對該項制度表現(xiàn)出消極態(tài)度，就不足為奇了。因為，一方面，上級政府對于地方政府的政績考核主要是當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展指標，農(nóng)民工的社會保障情況在政績考核中處于無足輕重的地位；另一方面，我國實行的是地方與中央的分稅制度，地方政府的財政主要依靠地方稅收，農(nóng)民工的社會保障從某種程度上會影響到地方政府的財政收入。這樣，農(nóng)民工社會保障的建立對于地方政府的財政利益以及地方官員的個人利益都存在著不同程度的影響。偏重經(jīng)濟發(fā)展狀況的政績考核制度，與依賴企業(yè)所得稅的地方稅收，自然使地方政府更重視企業(yè)的利潤而輕視包括農(nóng)民工社會保障在內(nèi)的公共事業(yè)的發(fā)展。反過來看，當這個制度能為地方政府帶來某些經(jīng)濟利益的時候，即使該制度存在著明顯的不足，政府也沒有對其進行改革的動力。最明顯的是一些地區(qū)的農(nóng)民工退保成了地方社?；鸱e累的重要財源時(因為退保農(nóng)民工只能帶走自己個人賬戶的資金，企業(yè)繳納的社保金則沉淀到當?shù)厣绫；鹬?，地方政府會默許這種政策弊端的存在和延續(xù)。

我們說社會保障在任何一個社會中都是個人和全社會的福祉，然而，要實現(xiàn)這樣一個目標，需要社會保障的各個利益主體都要讓渡出一部分利益，在各種所讓渡利益的協(xié)同作用下才會形成全社會的福利。但目前在我國的農(nóng)民工社會保障中，各方利益主體所考慮的都是自己的利益，特別是在這個利益關(guān)系中處于強勢地位的政府和企業(yè)，不從公共利益的立場和角度來處理各種關(guān)系和矛盾，只是站在自己的立場上為謀求自己的利益而考慮政策的設(shè)計和制度安排，那么這種制度的建設(shè)只能成為利益爭奪的場所。在這種爭奪中，農(nóng)民工顯然是處于弱勢地位，而弱勢地位的農(nóng)民工自我保護的唯一方式就是拒絕參加這種與強勢主體的爭奪游戲。

結(jié)語

在以上的內(nèi)容中，我們考察了農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀和困境，并著重從農(nóng)民工社會保障的政策缺陷和涉及農(nóng)民工社會保障的利益主體之間的利益沖突兩個方面，分析了農(nóng)民工社會保障陷入困境的原因。不難看出，兩個方面的原因探討其實是以政策分析為取向的，也就是說，我們的出發(fā)點主要是從政策的角度來探討農(nóng)民工社會保障影響因素。雖然限于篇幅沒有對農(nóng)民工社會保障的各種政策進行系統(tǒng)的比較研究，但是，很顯然，在以上的分析中我們是將政策因素作為影響農(nóng)民工社會保障的最重要變量來看待的。而其中的兩個關(guān)鍵方面，即政策取向偏離政策目標以及地方政府和企業(yè)在利益上與農(nóng)民工社會保障的沖突，都涉及到政策的設(shè)計問題。因此，我們認為，要解決農(nóng)民工社會保障問題，要使農(nóng)民工社會保障走出目前的困境，最關(guān)鍵的著力點還在于科學合理的政策設(shè)計以及相應(yīng)的制度安排。當然，從政策角度的分析并不能涵蓋影響農(nóng)民工社會保障的全部因素，其中還有一些深層次的問題難以論及，例如中國社會區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡問題，就是在農(nóng)民工社會保障制度的建設(shè)中不容忽視的影響因素。農(nóng)民工高度的流動性和各地區(qū)之間在經(jīng)濟發(fā)展水平上的差異，使得建立農(nóng)民工社會保障制度的任務(wù)更加艱巨，由此而引起的矛盾也更加復(fù)雜。因此，在致力于農(nóng)民工社會保障的政策選擇的同時，還需要充分考慮到諸如此類的復(fù)雜的影響因素。只有這樣，才有可能使農(nóng)民工在社會保障制度建設(shè)中成為真正的獲益者。也只有這樣，才能夠建立起真正有利于提高全社會福祉的農(nóng)民工社會保障制度。

責任編輯：薛立勇