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    非傳統(tǒng)安全的區(qū)域治理與上海合作組織

    2009-08-31 02:13:52余建華戴軼塵
    社會科學 2009年7期

    余建華 戴軼塵

    摘要:冷戰(zhàn)后非傳統(tǒng)安全問題的興起,促使區(qū)域層次開始凸現(xiàn)為國家間安全合作的主要平臺,安全地區(qū)化態(tài)勢使地區(qū)合作成為一種新的安全、發(fā)展和戰(zhàn)略思維。上海合作組織其實是適應安全地區(qū)化態(tài)勢的一種新型區(qū)域安全共同體。作為新世紀在歐亞地區(qū)出現(xiàn)的新型區(qū)域合作組織,它在新安全觀指導下,鞏固和發(fā)展了結伴而不結盟、大國小國平等協(xié)作的新型國家關系,并逐步發(fā)展為一個以多邊合作應對非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)、謀求地區(qū)共同安全的新型區(qū)域治理機制,成為包括中國在內的有關國家在中亞地區(qū)共同推進“和諧地區(qū)”建設不可或缺的戰(zhàn)略依托。

    關鍵詞:非傳統(tǒng)安全;上海合作組織;區(qū)域治理;和諧地區(qū)

    中圖分類號:D5;D814.1文獻標識碼:A文章編號:0257-5833(2009)07-0019-10

    作者簡介:余建華,上海社會科學院歐亞研究所所長、研究員;戴軼塵,上海社會科學院歐亞研究所助理研究員(上海200020)

    一、安全地區(qū)化與上海合作組織

    自冷戰(zhàn)結束以來,在國際格局轉換和經(jīng)濟全球化進程加速推進的形勢下,人類面臨的安全態(tài)勢和安全挑戰(zhàn)發(fā)生了深刻演變,最為突出的即是非傳統(tǒng)安全問題的迅速興起。

    與傳統(tǒng)安全不同的是,冷戰(zhàn)后日益凸現(xiàn)的非傳統(tǒng)安全威脅大多屬于跨國性的公共問題。它們通常是整個人類面臨的共同威脅,其從產(chǎn)生、發(fā)展到解決,往往不限于一個國家的范圍內,而是模糊了國內與國際的界限,既非單純的國內問題也非單純的國際問題,在國內與國際之間具有很強的傳遞性效應,明顯帶有跨越國界、關系多國的性質,成為多個國家間共同的安全議題。非傳統(tǒng)安全的跨國性特征促使冷戰(zhàn)后的國際安全格局呈現(xiàn)出日益明顯的安全地區(qū)化。(regionalizationof seeusty)態(tài)勢。1991年蘇聯(lián)解體后,中亞五國——哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和土庫曼斯坦宣布獨立,從而在歐亞大陸的“心臟地帶”出現(xiàn)了一個新的地緣政治板塊。在其內部和周邊都潛伏著形形色色、大大小小的安全威脅,成為冷戰(zhàn)后安全地區(qū)化態(tài)勢表現(xiàn)最為突出的地區(qū)之一。

    首先是安全威脅的地區(qū)化,即安全威脅根植于地區(qū)內部各種矛盾的緊張和沖突。冷戰(zhàn)結束后,中亞五國的國家建構是通過以市場化和私有化為導向的經(jīng)濟轉軌和以民主政治為特征的體制轉型來推進的。然而蘇聯(lián)時期的體制性弊端和政策失誤所日積月累而成的諸多不穩(wěn)定因素,嚴重干擾和扭曲了中亞各國的政治經(jīng)濟轉型進程。蘇聯(lián)后期,戈爾巴喬夫以民主化和公開性為旗號的政治改革使中亞地區(qū)長期壓制著的民族糾紛和民族矛盾得到了釋放,意識形態(tài)上的真空狀態(tài)也為民族分裂主義、宗教極端主義和國際恐怖主義在該地區(qū)的興起與泛濫創(chuàng)造了便利條件。與之同時,蘇聯(lián)時期形成的高度集權的計劃經(jīng)濟體系導致中亞各國的經(jīng)濟結構存在不同程度的片面和畸形,極大地制約了生產(chǎn)力的發(fā)展。匆忙披掛上陣的中亞各國政府在缺乏必要的經(jīng)濟基礎的情況下就草率地推進經(jīng)濟轉軌,導致了嚴重的經(jīng)濟下滑和巨大的社會貧富差距,由此失業(yè)人口激增和普遍的經(jīng)濟貧困化,嚴重削弱了政府的控制能力和執(zhí)政基礎,刺激了毒品犯罪和非法移民等跨國犯罪活動的興起,為恐怖主義、分裂主義和極端主義“三股勢力”的合流作亂提供了社會土壤。顯然,中亞地區(qū)成為“三股勢力”肆虐、毒品泛濫、非法移民和社會失序等非傳統(tǒng)安全問題迭起的動亂帶,其根本原因在于中亞國家的體制性弊端和結構性矛盾在急劇的轉型過程中以各種復雜的“社會病”形式集體爆發(fā)出來,并迅速上升為對該地區(qū)和平與穩(wěn)定的主要安全威脅。

    其次是安全命運的地區(qū)化,即安全威脅危及整個地區(qū)的所有國家的安全。地區(qū)內的任何一國都無法置身事外,本國的安全與周鄰和本地區(qū)的安全已緊密地聯(lián)系在一起。長期以來,中亞各國和俄羅斯、中國之間在地緣、政治、經(jīng)濟、文化、民族和宗教等各方面存在著千絲萬縷的聯(lián)系,在安全上形成了唇亡齒寒的相互依存關系。冷戰(zhàn)后,在中亞作亂的“三股勢力”不僅以暴力恐怖手段煽動宗教狂熱、制造民族分裂,與中亞各國的政治反對派沆瀣一氣,頻繁采用暴力恐怖的擾亂手段對抗、威脅中亞世俗政權;而且還與周邊地區(qū)的阿富汗塔利班政權及其庇護下的國際恐怖主義集團“基地”組織、俄羅斯車臣匪幫、分裂中國新疆的“東突”勢力、克什米爾分離主義團體等相互勾結、里應外合,使俄羅斯、中國等國的邊疆安全和領土完整面臨嚴峻挑戰(zhàn),成為危害中亞及周邊國家和平與穩(wěn)定的毒瘤。雖然“三股勢力”及其與之相關的一系列非傳統(tǒng)安全威脅源自于中亞國家自身的各種弊病,但俄羅斯、中國也是其直接受害者,在打擊“三股勢力”、毒品犯罪等問題上與中亞各國有著同樣迫切的安全利益訴求。而且俄、中作為負責任的大國,在維護和促進中亞地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展上也具有義不容辭的責任。可以說,俄、中兩國與中亞國家不僅由于地理位置的相鄰而形成了一個地緣政治意義上的地區(qū),而且共同的安全威脅和共同的安全命運也在不斷加深彼此之間的相互依存程度,從而構成了一個安全意義上的國際性地區(qū)。

    再次是安全行為的地區(qū)化,即地區(qū)內各國開始超越單方面的自助安全行為而尋求以互助的安全合作來擺脫安全困境,應對共同的安全威脅,并形成了為各國所接受的地區(qū)安全合作。中國和蘇聯(lián)長期存在著領土和邊界爭議,在1969年發(fā)生了嚴重邊境軍事沖突,從而形成了長達幾十年的敵對和僵持狀態(tài)。1991年蘇聯(lián)解體為破解中蘇之間的安全困境創(chuàng)造了歷史機遇。原來中國與蘇聯(lián)長達7000多公里的共同邊界,變?yōu)橹袊c俄、哈、吉和塔四國的共同邊界,中蘇雙方一對一的邊界談判也相應地轉變?yōu)橐灾袊鵀橐环綄σ远砉膰鵀榱硪环降奈鍑鴥煞秸勁?。?jīng)歷了長達7年22輪談判后,中、俄、哈、吉、塔五國元首于1996年4月26日在上海簽署了《關于在邊境地區(qū)加強軍事領域信任的協(xié)定》,由此開啟了“上海五國”進程。次年4月,五國元首又在莫斯科簽署了《在邊境地區(qū)相互裁減軍事力量的協(xié)定》。在按照兩協(xié)定的原則精神圓滿解決相互間的邊界問題之后,新世紀初,為了適應地區(qū)形勢的發(fā)展和各成員國之間深化合作的需要,“上海五國”成功實現(xiàn)了由首腦會晤機制轉變成區(qū)域性多邊合作組織機制的歷史性飛躍。2001年6月15日,“上海五國”中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和新加入的烏茲別克斯坦六國元首相聚上海,共同簽署了《“上海合作組織”成立宣言》,莊嚴宣告上海合作組織的誕生。同時,六國元首還簽署了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》(簡稱《上海公約》),為聯(lián)合打擊“三股勢力”、擴大安全合作的范圍奠定了法律基礎。次年6月,六國元首在圣彼得堡峰會上通過《上海合作組織憲章》,又明確闡明上海合作組織的基本宗旨和任務,政治、安全、經(jīng)濟、人文合作成為上海合作組織的主要內容,其中安全合作又被確定為本組織框架內合作的基本方向和首要任務?!鞍l(fā)展多領域合作,維護和加強地區(qū)和平、安全與穩(wěn)定?!薄肮餐驌粢磺行问降目植乐髁x、分裂主義和極端主義,打擊非法販賣毒品、武器和其它跨國犯罪活動,以及非法移民。”同時圣彼得堡峰會上發(fā)布的《元首宣言》強調:“國際社會需建立

    以互信、互利、平等和相互協(xié)商為基礎的新型安全觀。這有利于徹底消除安全破壞因素和新威脅的根源?!???梢?,作為冷戰(zhàn)后歐亞大陸腹地出現(xiàn)的一個新型區(qū)域合作組織,上海合作組織的建立是中國、俄羅斯與中亞國家超越冷戰(zhàn)思維,在新型安全觀指導下,以協(xié)商合作安全方略應對非傳統(tǒng)安全威脅和推進地區(qū)合作的偉大歷史性創(chuàng)舉。

    二、上海合作組織應對非傳統(tǒng)安全問題的區(qū)域治理

    安全地區(qū)化態(tài)勢使地區(qū)合作成為當今國際社會的一種新的安全、發(fā)展和戰(zhàn)略思維,越來越多的國家開始以地區(qū)視角看待、處理安全問題,不僅在地區(qū)認同基礎上打造地區(qū)共同利益,而且利用地區(qū)國家間的地緣、血緣和人文共性背景探尋地區(qū)國家的整體利益。上海合作組織其實是適應安全地區(qū)化態(tài)勢的一種新型區(qū)域安全共同體。

    加拿大阿米塔·阿查亞就曾運用安全共同體的學說對東盟和東南亞地區(qū)國際關系展開研究。他的安全共同體學說建立在卡爾·多伊奇的安全共同體理論上。卡爾·多伊奇把安全共同體界定為進行“一體化”的一組人群,這種一體化意味著在一個區(qū)域內達成一種“共同體”意識,并形成了一系列正式與非正式的制度和慣例,以長期保證這一區(qū)域內人們對“和平變革”的可靠期望。在卡爾·多伊奇的概念基礎上,阿米塔·阿查亞進一步把安全共同體界定為一種主權國家組成的跨國區(qū)域。這種主權國家組成的安全共同體既是聯(lián)合型的,各成員實現(xiàn)了某種形式的政治聯(lián)合;又是多元型的,其保留了各成員的獨立和主權。更為關鍵的是,這種安全共同體建立在行為體避免戰(zhàn)爭的最根本的、一致的和長期利益匯合點的基礎上,注重整體聯(lián)系、合作、一體化或相互依存是這種安全共同體的本質特征。其有別于聯(lián)盟,其內部成員沒有競爭性的軍事集結或軍備競賽。“避免沖突與和平解決爭端,是安全共同體最主要的共有利益?!逼淅砟钍峭ㄟ^形成合理的、強大而持久的制度和實際預防戰(zhàn)爭,通過一體化過程和正式或非正式的解決沖突的機構探索確保防止沖突的途徑,成員間沒有運用武力處理彼此關系的空間,其建立在不使用武力的共同規(guī)范基礎上。其成員具有共同屬性,成員都表現(xiàn)出相互反應性、相互信任和相互尊重,具有自己認同的自我意識。

    無疑,上海合作組織就是一種具有上述特征的、適應當今歐亞大陸腹地安全地區(qū)化態(tài)勢的區(qū)域安全共同體。作為一個十分值得研究的新型區(qū)域合作范式,上海合作組織以新安全觀為理論基石,走出了一條從建立邊境地區(qū)軍事互信著手,將相互合作穩(wěn)步擴展到維護地區(qū)安全與穩(wěn)定,促進區(qū)域經(jīng)貿合作等廣泛領域的新型區(qū)域合作道路,形成了治理地區(qū)非傳統(tǒng)安全問題的新模式。

    首先,上海合作組織在以“互信、互利、平等、協(xié)作”為核心的新安全觀指導下,被成員國賦予了以對話增進相互信任、以合作促進共同安全的重要功能,從而跳出了以防范和對抗為特征的傳統(tǒng)地區(qū)安全格局的窠臼。長期以來,集體防御或軍事聯(lián)盟是最為普遍的地區(qū)安全合作模式。建立軍事聯(lián)盟的目的,旨在“反對威脅,或通過‘限制性條約融合威脅,或是為大國提供一種管理弱國的工具”。顯然,軍事聯(lián)盟所體現(xiàn)的是一種由權力政治演繹而來的、強調單方面軍事力量的傳統(tǒng)安全觀,它將安全與權力緊密掛鉤;認為在國際體系的無政府狀態(tài)下安全是稀缺的,“每個國家壓倒一切的目標是最大化地占有世界權力,這意味著一國獲取權力是以犧牲他國為代價的”。其實質就是恃強凌弱、以大欺小。與之截然相反的是,“上海五國”——上海合作組織進程首倡了以相互信任、裁軍與合作為核心的新安全觀,具有鮮明的特點:一是著眼于安全的多邊性。認為在全球化和相互依存深化的背景下,安全是相互依賴和不可分割的。一國的安全不僅是自己的事情,也要以他國安全為條件,離不開他國的支持與合作;二是主張安全的合作性。摒棄“零和博弈”及安全困境等傳統(tǒng)安全理念,強調國家間的共同利益可以相互協(xié)作來實現(xiàn),獲取安全的主要方式是合作而不是對抗;三是強調安全的綜合性。認為安全不再局限于軍事和政治領域,而是擴大到了經(jīng)濟、科技、文化、環(huán)境和社會等多個領域,強調傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全并重,注重運用非軍事手段解決安全問題,在應對安全挑戰(zhàn)上強調標本兼治。換言之,上海合作組織將當代國際現(xiàn)實中安全主體所具有的相對性、相互依賴性和安全指涉對象的綜合性視為國際安全的本質特征,從而將安全與權力徹底脫鉤,認為國家是否安全不是取決于它的力量大小,而是由其采取合作還是對抗的行為所決定的,重視國際安全合作的機制和制度建設。在此基礎上,上海合作組織鼓勵各國在相互的、共贏的安全利益基礎上超越單方面的、“零和”的安全訴求而擺脫安全困境,謀求建立一種以互信合作尋求共同安全的新型地區(qū)安全共同體。

    其次,上海合作組織將中俄兩國首創(chuàng)的軍事互信納入到地區(qū)多邊對話框架并逐步拓展到非傳統(tǒng)安全等更廣泛領域,同時通過推進地區(qū)合作的制度化建設,使之上升為成員國的普遍共識和基本規(guī)范,從而賦予了結伴而不結盟的睦鄰友好關系以法律地位,并使之成為成員國間開展合作的堅實基礎,而后又在地區(qū)合作進程中發(fā)展和深化了這種新型國家關系。2001年簽署的《上海合作組織成立宣言》明白無誤地指出:“上海五國”進程中形成的以“互信、互利、平等、協(xié)商、尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展”為基本內容的“上海精神”,是本地區(qū)國家?guī)啄陙砗献髦蟹e累的寶貴財富,應繼續(xù)發(fā)揚光大,使之成為新世紀“上海合作組織成員國之間相互關系的準則”固。上海合作組織將成員國在互信基礎上的平等合作確立為基本規(guī)范,并不斷在其制度建設中逐漸加以充實和完善。

    一方面,上海合作組織通過強化自身的信息交流職能以增進成員國之間的互信。上海合作組織對成員國間共享、交換涉及安全問題的情況和情報等信息交流活動作出了制度性規(guī)定,并將軍事和國防部門的對話與交流擴展到了反恐等非傳統(tǒng)安全領域。在《上海公約》中,上海合作組織將交流信息確立為反恐合作的重要組成部分,并在第七條中闡明了各方交換共同關心的情報的范圍,包括準備實施及已經(jīng)實施的恐怖行為以及參與這些行為的組織、團體、個人的情報,恐怖行為的資金來源的情報,恐怖行為的形式、方法和手段等。另一方面,平等原則在上海合作組織履行協(xié)調職能和決策程序中得到了充分體現(xiàn)?!渡虾:献鹘M織憲章》明確規(guī)定,“所有成員國一律平等,在相互理解及尊重每一個成員國意見的基礎上尋求共識;在利益一致的領域逐步采取聯(lián)合行動;和平解決成員國間分歧”。上海合作組織的決策程序遵循一致同意原則,在出現(xiàn)分歧和爭議時,成員國通過磋商和協(xié)商加以解決。此外,上海合作組織還通過建立各級別定期會晤機制和設立秘書處、地區(qū)反恐怖機構等常設機構來加強和深化成員國間的互信與合作。

    上海合作組織制度建設的成效在非傳統(tǒng)安全領域中尤為顯著,自2001年成立以來到2008年,上海合作組織成員國已先后簽訂了《上海公約》《上海合作組織地區(qū)反恐怖機構協(xié)定》《上海合作組織成員國合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義構想》《上海合作組織成員國打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義2007年至2009年合作綱要》《關于查明和切斷在上海合作組織成員國境內參與恐怖主義、分裂主義和極端主義活動人員滲透渠道的協(xié)定》《關于在上海合作組織

    成員國境內組織和舉行聯(lián)合反恐行動的程序協(xié)定》和《上海合作組織成員國政府間合作打擊非法販運武器、彈藥和爆炸物品的協(xié)定》等一系列具有約束性和規(guī)范性的文件。這些條約和文件獲得了成員國的法律確認和認可,為成員國參與地區(qū)合作提供了一整套的行為規(guī)則和行動指南。依據(jù)這些文件,2002年以來至今,上海合作組織各成員國武裝力量或執(zhí)法力量已先后舉行了6次聯(lián)合反恐演習,明顯有利于震懾本地區(qū)為非作歹的“三股勢力”,有效提高了成員國應對恐怖威脅的預警防范、快速反應和后果處理能力,彰顯了地區(qū)合作在應對非傳統(tǒng)安全威脅上的積極作用。2008年北京奧運會前后,成員國在“奧運安保”領域成功展開了一系列卓有成效的務實合作,有力地推動了上海合作組織框架內安全合作的進一步深化。

    與之同時,這些行為規(guī)范也為加深和發(fā)展成員國之間的新型國家關系提供了有力保障和持久動力。上海合作組織成立后不久,中俄兩國就在2001年7月簽訂了《中俄睦鄰友好合作條約》,并明確宣示“兩國的友好關系是建立在不結盟、不對抗、不針對第三國基礎上的新型國家關系”。中俄這種結伴而不結盟的睦鄰友好合作關系拋棄了傳統(tǒng)國際關系史上結盟對抗、“以武力謀利益”的強勢政治,超越了熱衷于強化和擴大軍事集團的冷戰(zhàn)思維,打破了傳統(tǒng)安全觀主張的“大國注定要進犯他國”的悲劇宿命論。2007年8月,上海合作組織比什凱克峰會上簽署的《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》,正顯現(xiàn)了各成員國在這種新安全觀指引下,積極探索新型國家關系所產(chǎn)生的巨大示范性效應,奠定了各國人民世代友好、互利合作、永保和平的夙愿,成為上海合作組織發(fā)展史上的重要里程碑。

    再次,上海合作組織在實踐新安全觀的進程中,以地區(qū)安全合作為先導,在“外溢”效應的推動下不斷擴大合作領域與組織規(guī)模,并始終保持對外開放和積極參與國際合作,形成了一個具有綜合性和開放性的新型區(qū)域治理機制。約瑟夫·奈認為,國家在合作過程中很容易實現(xiàn)類似于功能主義“外溢”效應的合作外溢現(xiàn)象,即國家在一個領域的合作所帶來的利益增長會吸引參與國把合作推廣到其他領域,“各種問題被有意識地聯(lián)系起來,達成一攬子協(xié)議,其原因不在于技術上的必要性,而是因為政治和意識形態(tài)的考慮和政治可行性”。上海合作組織深刻認識到,冷戰(zhàn)后中亞地區(qū)面臨的一系列安全威脅有著深刻而復雜的社會根源,在新安全觀中突出強調了綜合安全的理念,即主張威脅是多種多樣的,安全的目標也是多種多樣的(軍事、經(jīng)濟、社會以及環(huán)境等方面),將要采取的途徑和手段也是多向度的,力量的基礎應被認為是綜合性的。在這種理念指導下,上海合作組織以各成員國政府為主導,將打擊“三股勢力”的反恐合作確立重點和優(yōu)先領域,同時鑒于毒品犯罪與“三股勢力”密切關聯(lián)以及阿富汗為中亞毒品問題的禍源,積極參與阿富汗和平進程和社會經(jīng)濟重建。

    除了雙邊政府間合作,如中國和阿富汗政府簽訂禁毒合作和打擊跨國犯罪協(xié)議、對阿開展經(jīng)濟援助、人員培訓外,各成員國十分重視運用上海合作組織這一區(qū)域合作共同體參與阿富汗問題的解決,尤其是打擊毒品走私等跨國犯罪。2004年上海合作組織塔什干峰會簽署了《關于合作打擊非法販運麻醉藥品、精神藥物及其前體的協(xié)議》(簡稱禁毒協(xié)議),次年阿斯塔納峰會又明確提出將深化打擊販毒合作確立為優(yōu)先方向,特別強調要參與在阿富汗周邊構筑“反毒帶”的國際努力,而后建立了上海合作組織一阿富汗聯(lián)絡機制。該機制積極參與阿富汗“反毒帶”建設,不僅有助于控制和打擊中亞地區(qū)的毒品犯罪,而且也有助于其開展同包括西方國家和其他國際組織在內的國際安全合作。2007年上海合作組織與獨聯(lián)體集體安全條約組織簽署合作備忘錄,確定雙方在聯(lián)合打擊武器走私、毒品貿易及有組織跨國犯罪等方面的安全合作關系。2008年8月,杜尚別峰會又決定加強上海合作組織一阿富汗聯(lián)絡機制,確定近期應重點完成查明和切斷經(jīng)成員國邊界非法販毒渠道的任務,并責成成員國禁毒部門研究在本組織框架內建立禁毒機制、制定打擊阿富汗毒品及其前體走私戰(zhàn)略和計劃等問題。鑒于近年來塔利班和“基地”恐怖勢力明顯回潮,阿富汗安全局勢再趨嚴峻,特別是毒品走私愈加猖獗,上海合作組織于2009年3月27日在莫斯科首次召開了阿富汗問題特別國際會議,呼吁國際社會關注阿富汗問題,加大力度打擊恐怖主義、毒品走私和有組織犯罪,幫助阿富汗實現(xiàn)國家穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。與會方強調,在國際社會共同努力的背景下,上海合作組織不僅是就阿富汗問題開展廣泛對話的適宜論壇之一,也是阿富汗與鄰國加強務實合作,打擊恐怖主義、販毒和有組織犯罪的有前景的多邊渠道。這次會議還發(fā)表了《上海合作組織成員國和阿富汗伊斯蘭共和國關于打擊恐怖主義、毒品走私和有組織犯罪的聲明》和《上海合作組織成員國和阿富汗伊斯蘭共和國打擊恐怖主義、毒品走私和有組織犯罪行動計劃》。

    上海合作組織成立伊始,各國就意識到,只有解決本地區(qū)的發(fā)展問題,才能從根本上消除滋生“三股勢力”和毒品犯罪等安全威脅的社會土壤,因此將推進區(qū)域經(jīng)濟合作列為一個重要的合作內容,其中能源合作就是推進上海合作組織經(jīng)貿合作的一個務實突破口和重點領域。20世紀90年代中期以來,中國就與俄羅斯、哈薩克斯坦等國開展油氣合作。上海合作組織成立后,中哈雙方在上海合作組織經(jīng)貿合作的大框架里全力推動中哈管線項目,并有力地推動了上海合作組織框架內的中國一中亞一俄羅斯多邊能源合作。因此能源合作作為上海合作組織非傳統(tǒng)安全合作與經(jīng)濟合作的契合點,為各成員國提供了開展多邊能源合作的平臺,成為2006年以來歷屆成員國元首和總理峰會的重要議題之一?!澳茉春献鲊议g專門工作組”確定并且啟動了上海合作組織成員國在能源、油氣等方面的具體示范性合作項目。各方正在考慮建立“上海合作組織能源俱樂部”或類似有關機制,鋪架起能源資源國、進口國和過境國之間對話與協(xié)調的渠道。2008年10月,中俄兩國總理會晤實現(xiàn)了兩國能源合作的突破,內容涉及推進俄遠東油管中國支線鋪設、天然氣供應、兩國油氣企業(yè)從上中下游各環(huán)節(jié)及第三國市場銷售合作等問題,從而有效推動了上海合作組織框架內的能源合作事業(yè)。兩天后在上海合作組織阿斯塔納總理峰會上,各方在進一步開展節(jié)能提效、開發(fā)清潔能源和技術、利用可再生能源和保障能源安全等方面合作問題上達成共識。2009年2月17日,中俄能源談判第三次會晤舉行,雙方就中俄原油管道、長期原油貿易、貸款等一攬子合作項目達成廣泛共識,并簽署了多項重要文件,其中包括中國石油天然氣集團公司和中國國家開發(fā)銀行與俄羅斯石油公司、俄羅斯國家石油管道運輸公司的長期原油供銷合同和貸款協(xié)議。顯然,上海合作組織成員國間的能源合作為這一地區(qū)的能源生產(chǎn)國、消費國與過境國提供了對話與協(xié)作的平臺,有利于實現(xiàn)上海合作組織內部的經(jīng)濟合作與非傳統(tǒng)安全合作的有機結合,不僅把各成員國之間的經(jīng)濟利益和國家利益緊密聯(lián)系,也有助于深化相互之間的政治互信與經(jīng)濟互賴,有利于推動中亞國家的經(jīng)濟發(fā)展,為推進地區(qū)治理、實現(xiàn)綜合安全提供堅實的物質基礎。

    經(jīng)濟和金融安全也是當代世界非傳統(tǒng)安全的重要內容。2008年下半年以來,由美國次貸危機引發(fā)的國際金融危機給包括上海合作組織成員國在內的世界各國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活帶來了嚴重影響,成為當前影響上海合作組織成員國經(jīng)濟安全、金融安全的首要挑戰(zhàn),并在事實上已經(jīng)波及到中亞國家的社會安全問題。在2008年10月30日上海合作組織成員國第七次總理會晤中,各方分析了世界和地區(qū)金融和經(jīng)濟發(fā)展形勢,認為當前世界金融劇烈動蕩,全球經(jīng)濟增速放緩,各成員國應加強協(xié)調合作,繼續(xù)大力推進貿易投資便利化和區(qū)域經(jīng)濟一體化,并決定加強上海合作組織實業(yè)家理事會和銀聯(lián)體作用,制定應對金融危機的共同措施,落實多邊經(jīng)貿合作綱要計劃,以應對挑戰(zhàn)、化解風險,維護和促進各成員國和本地區(qū)經(jīng)濟金融健康穩(wěn)定發(fā)展。2009年4月1日,中國國家主席胡錦濤在出席倫敦金融峰會期間會見俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫。雙方就保持各自國家經(jīng)濟金融體系和金融市場穩(wěn)定、推動國際金融體系改革、共同應對國際金融危機溝通交流,達成重要共識。隨后4月中旬,哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫訪華期間,又與中方就應對國際金融危機以及共同關心的國際和地區(qū)問題深入交換意見,商定將繼續(xù)密切金融領域合作,加強金融監(jiān)管,相互交流經(jīng)驗和信息,提高抵御金融風險的能力,通過積極推進落實雙邊經(jīng)貿、能源等領域具體合作項目促進兩國經(jīng)濟平穩(wěn)、較快發(fā)展,為維護世界金融形勢穩(wěn)定作出應有貢獻。2009年6月15—16日,上海合作組織成員國元首理事會第九次會議在俄羅斯葉卡捷琳堡舉行,合作應對國際金融危機、推進本組織經(jīng)濟貿易合作是這次峰會最重要的議題之一。元首們在《葉卡捷琳堡宣言》和峰會聯(lián)合公報中指出,當前世界經(jīng)濟和金融形勢要求國際社會加強國際金融監(jiān)管合作,共同防范金融危機風險積聚和擴散,保持經(jīng)濟穩(wěn)定。為此,應在本組織區(qū)域內就國際金融問題和應對國際金融危機問題加強合作和信息交流;促進更加公平、公正、包容、有序、兼顧各方利益、使全球化惠及各國的國際金融秩序建設;同時確認本組織經(jīng)濟合作已取得顯著進展,經(jīng)貿合作的法律基礎和組織機制進一步完善。2008年10月30日在阿斯塔納舉行的總理理事會會議所批準的新修訂的《(上海合作組織成員國多邊經(jīng)貿合作綱要)落實措施計劃》正在順利實施;并強調,加強本組織框架內的經(jīng)貿和投資合作日益迫切,應采取有效措施,減少國際金融危機影響;包括本組織實業(yè)家委員會和銀聯(lián)體應發(fā)揮更加重要的作用,努力實現(xiàn)從雙邊合作為主向落實多邊項目過渡;利用觀察員國和對話伙伴的潛力;應加快落實大型項目,以擴大地區(qū)交通、通信能力,實現(xiàn)同國際市場的對接,加強基礎設施建設,建立現(xiàn)代國際物流、貿易和旅游中心,成立新型企業(yè),應用創(chuàng)新技術、節(jié)能技術和可再生能源技術。中國國家主席胡錦濤在會上表示,中方將提供100億美元的信貸支持,推動上海合作組織成員國應對國際金融危機②??梢姡虾:献鹘M織正在通過一系列務實舉措,加強成員國間的磋商合作,及時有效地聯(lián)合應對這場國際金融危機給這一地區(qū)帶來的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。

    此外,上海合作組織還在推進中亞地區(qū)水資源和生態(tài)環(huán)境治理、無核區(qū)建設、維護社會穩(wěn)定,以及開展該組織成員國之間緊急救災互助、信息安全保障等方面,務實推進非傳統(tǒng)安全合作的拓展。

    與之同時,上海合作組織還尋求以“外溢”效應帶動同其他相關國家和國際組織的對話與合作。《上海合作組織成立宣言》中明確提出“奉行不結盟、不針對其他國家和地區(qū)及對外開放的原則,愿與其他國家及有關國際和地區(qū)組織開展各種形式的對話、交流與合作”,并在協(xié)商一致的基礎上吸收新成員。上海合作組織成立后取得的成績首先引起了周邊國家的極大興趣,并紛紛提出要加入其中。2004年,上海合作組織啟動了觀察員機制,并在當年6月的塔什干峰會上給予蒙古國以觀察員地位。2005年7月,上海合作組織又在阿斯塔納峰會上接納了巴基斯坦、伊朗、印度四個觀察員國,并在當年11月同阿富汗建立了聯(lián)絡機制。與之同時,上海合作組織活動也同其他有關國際組織為共同維護中亞地區(qū)的安全作出了制度性安排。2007年10月,上海合作組織與獨聯(lián)體集體安全條約組織簽署合作備忘錄,確定雙方在聯(lián)合打擊武器走私、毒品貿易及有組織跨國犯罪等方面的安全合作關系。不僅如此,西方國家和國際組織正越來越重視上海合作組織在維護中亞地區(qū)安全上日益顯著的影響力。2007年4月在德國柏林舉辦的“上海合作組織:與歐盟伙伴關系的可行性”國際會議上,歐盟中亞事務特別代表公開表示愿與上海合作組織建立合作,并把打擊國際恐怖主義、種植及販運毒品作為兩組織工作的主要契合點。此后,歐盟又在當年6月發(fā)表的“歐盟與中亞:新伙伴關系戰(zhàn)略”政策文件中,特別強調了加強在中亞地區(qū)的雙邊合作與地區(qū)合作的重要性,還公開表示要與包括上海合作組織在內的中亞的區(qū)域組織進行開放且有建設性的對話,并建立定期的、專門的聯(lián)系。

    值得強調的是,2008年8月上海合作組織成員國元首杜尚別峰會上,各方簽署了《上海合作組織對話伙伴關系條例》,這是上海合作組織繼2004年建立觀察員機制以來在對外交往合作領域的又一重大戰(zhàn)略舉措。在成員國之外,通過“觀察員+對話伙伴”的合作構架,上海合作組織建立起一個開放的、不排他的對話模式,為上海合作組織與更多的國家和國際組織建立聯(lián)系和開展合作奠定基礎。這使上海合作組織對外合作關系更加靈活,合作方式和領域更加多元化。由此上海合作組織今后可能在此地區(qū)與美國開展反恐方面的交流,與日本開展能源方面的合作,與歐盟開展非傳統(tǒng)安全方面的對話。2009年3月27日的上海合作組織阿富汗問題特別國際會議,除上海合作組織成員國、觀察員國出席外,還邀請了阿富汗、美國以及聯(lián)合國、歐盟、北約、獨聯(lián)體等20多個國家和國際組織的代表參加。令人矚目的是,美國首次派官員參加上海合作組織會議,從而開啟了美國與上海合作組織之間的對話。而同日美國新任總統(tǒng)奧巴馬宣布了美國對阿富汗新戰(zhàn)略,表示要與包括俄羅斯、中國、印度及中亞國家甚至伊朗等上海合作組織成員國和觀察員國在內的有關國際各方建立解決阿富汗和巴基斯坦問題的“新外交機制”。顯然,上海合作組織對外交流合作的渠道迅速拓寬,在國際舞臺上將發(fā)揮更加重要的作用。

    上述分析表明,上海合作組織的生命力就在于它牢牢立足于冷戰(zhàn)后中亞地區(qū)自身的共同需要,對安全穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、能源合作、生態(tài)保護等地區(qū)公共問題統(tǒng)籌起來加以綜合考慮,從而實現(xiàn)了新安全觀與新地區(qū)主義的有機結合,即它所推進的是一種“把安全與經(jīng)濟、國內與國際、傳統(tǒng)國際關系與新型國際關系融合在一起,來應付全球化與地區(qū)化挑戰(zhàn)的地區(qū)主義”。

    三、上海合作組織非傳統(tǒng)安全合作與和諧地區(qū)建設

    實現(xiàn)和平發(fā)展已是中國堅定不移的基本國策。中國的和平發(fā)展離不開亞洲、離不開世界,其不僅是“亞洲崛起”的一部分,也在為國際體系的轉型、世界走向和諧繁榮作出積極貢獻。在中國政府宣示對內建設和諧社會、對外堅持和平發(fā)展道路的國策方針后不久,2005年中國領導人又舉世矚目地提出了構建“和諧世界”的新理念,而后又提出建設“和諧亞洲”和“和諧地

    區(qū)”的倡議。

    在紀念萬隆會議50周年的2005年4月亞非峰會上,胡錦濤主席在繼承和平共處五項原則和“萬隆精神”的基礎上,首次提出共建和諧世界的問題。而后在同年9月聯(lián)合國成立60周年首腦會議上,胡錦濤主席又發(fā)表《努力建設持久和平、共同繁榮的和諧世界》的演講,提出構建“和諧世界”的系統(tǒng)理念。12月6日,溫家寶總理在法國發(fā)表的《尊重不同文明,共建和諧世界》的演講中,又進一步闡釋了“和諧世界”的內涵。“和諧世界”的理念根植于五千年來中華民族在對外交往中愛好和平、講信修睦、協(xié)和萬邦的文化傳統(tǒng)。它既是在新的歷史條件下,對悠久中華文明歷史傳統(tǒng)的一種弘揚和發(fā)展,也是我國外交政策思想繼和平共處五項原則和樹立“互信、互利、平等、協(xié)作”的新安全觀后的又一重大發(fā)展。作為新時期我國外交宗旨的理論升華,它將中國近年來在國際上所倡導的新安全觀、新發(fā)展觀、新文明觀和新秩序觀等戰(zhàn)略思維有機結合起來。它以安全、發(fā)展、和諧三個概念為核心,組成三個不斷遞進的目標。

    和諧世界的構建,絕非一朝一夕之事,需要全人類的共同努力和長期奮斗。沒有和諧的地區(qū)與和諧的國家就不可能有和諧的世界。對中國來說,構建和諧世界的努力,既要著力建設國內和諧社會,又要與其他國家攜手努力,先從建設和諧區(qū)域做起,進而推動和諧世界的建設。一個和諧穩(wěn)定、合作發(fā)展的國際社會,是中國的和平發(fā)展必然前提,首先就要爭取一個穩(wěn)定發(fā)展的周邊環(huán)境?!爱斠粋€國家的生存與發(fā)展還在很大程度上受制于該國所處地區(qū)環(huán)境的時候,這種地區(qū)因素就構成了該國對外戰(zhàn)略考慮中不可避免的重要因素?!薄吧凄彿侥芄贪睢?,一個和平、穩(wěn)定、發(fā)展的整體氛圍,首當其沖地成為中國順利走向和平發(fā)展崛起之路的不可或缺的國際環(huán)境,這就決定中國的和平發(fā)展,必然同時是一條積極參與和推進亞洲區(qū)域合作,與周邊鄰國共同建設和諧亞洲、和諧區(qū)域、和諧周邊的道路。世紀之交以來,中國政府確立起“與鄰為善、以鄰為伴”的周邊外交方針,制定實施一整套“睦鄰、安鄰、富鄰”的周邊外交政策,通過雙邊和多邊各種國際合作機制,推進同周邊國家的睦鄰友好和務實合作,積極開展區(qū)域合作,共同營造和平穩(wěn)定、平等互信、合作共贏的地區(qū)環(huán)境。上海合作組織框架下的中國與俄羅斯、中亞國家非傳統(tǒng)安全合作,就是其中至為關鍵的歷史實踐。

    上海合作組織開展的安全合作實踐表明:應對非傳統(tǒng)安全并不排斥國家,也不限制國家的主權,反而使國家在參與區(qū)域合作進程中獲得了超越其領土疆界和政治邊界來履行安全職能的有效途徑,在致力于維護地區(qū)安全的同時也實現(xiàn)了自身的安全。中國就是在參與上海合作組織的進程中,通過積極推動打擊“三股勢力”的地區(qū)合作而使中國維護國家主權和領土完整的舉措獲得了有力的外部支持。同時上海合作組織安全合作的實踐,在確保區(qū)域性國際公共產(chǎn)品的有效供給、實現(xiàn)對區(qū)域公共問題的有效治理等方面做了可貴的探索與嘗試。由于霸權國家將國際公共產(chǎn)品私有化和“搭便車”現(xiàn)象的普遍存在,導致現(xiàn)存的國際體系中全球性國際公共產(chǎn)品出現(xiàn)了嚴重供應不足而難以滿足各個國家的個性化需求。在這一情況下,共同的需求和共同的利益就驅使區(qū)域內國家或國家集團聯(lián)合起來,共同設計出一套安排、機制或制度,并為之分擔成本。這些只服務于本地區(qū)、只適用于本地區(qū)、其成本又是由區(qū)域內國家共同分擔的安排、機制或制度可以稱之為區(qū)域性國際公共產(chǎn)品。因此,區(qū)域性國際公共產(chǎn)品成為對全球性國際公共產(chǎn)品的有效補充。上海合作組織在“互信、互利、平等、協(xié)商”的新安全觀指導下,從合作原則、運作機制、經(jīng)費使用、決議程序等各方面保障了成員國在參與合作進程中的平等地位,從而有效地避免了該組織淪為某個國家牟取一己私利的工具,并通過逐步擴大和深化非傳統(tǒng)安全合作來增強其提供區(qū)域性公共產(chǎn)品的能力,由此彰顯出上海合作組織在促進地區(qū)發(fā)展、維護地區(qū)穩(wěn)定上的積極作用,為推進區(qū)域公共問題的治理提供了有力的制度支持。

    毋庸置疑,這十多年以來,上海合作組織成員國特別是中亞地區(qū)面臨著一系列非傳統(tǒng)安全問題:恐怖主義、分裂主義、極端主義這些糾纏一體的邪惡“三股勢力”的猖獗作亂,以及與之密切關聯(lián)的毒品販賣、武器走私、非法移民以及各種有組織跨國犯罪活動,構成對中亞國家最主要的安全威脅,同時也嚴重威脅著中國、俄羅斯的安全、和平、穩(wěn)定、發(fā)展。另外,中亞地區(qū)油氣能源、土地與水資源的開發(fā)使用上的競爭沖突,生態(tài)環(huán)境的污染蔓延,不同民族、宗教、地區(qū)之間的各種矛盾糾紛,以及中亞國家轉型中一系列威脅社會穩(wěn)定的問題和弊端的存在,也在相當程度上構成了對該地區(qū)和平與發(fā)展的現(xiàn)實與潛在的威脅與挑戰(zhàn)。因此,中亞地區(qū)還不是一個和諧地區(qū),還存在許多不和諧現(xiàn)象。

    面對這些嚴峻挑戰(zhàn),上海合作組織從成員國人民的根本利益出發(fā),超越冷戰(zhàn)思維,遵循和平、合作、開放、不針對第三方原則,在“互信、互利、平等、協(xié)作、尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展”的“上海精神”指引下,在基本完成組織結構和法制建設的同時,出臺了多個“打擊三股勢力”和禁毒反毒的合作文件,舉行了一系列雙邊和多邊聯(lián)合反恐演習,有效維護和促進了本地區(qū)的安全與穩(wěn)定;同時又著手開展能源國際合作、推進生態(tài)環(huán)境合作治理,并輔之以相輔相成的經(jīng)貿合作與人文交流,拓展安全合作的廣度與深度。聯(lián)系上海合作組織的前身——“上海五國”機制的發(fā)展,1996年以來的整個“上海五國”——上海合作組織的合作進程,中國與俄羅斯、中亞國家共同探索“三新”模式——即首倡以相互信任、裁軍與合作安全為內涵的新型睦鄰安全模式、豐富由中俄兩國始創(chuàng)的以結伴而不結盟為核心的新型國家關系模式、提供以大小國共同倡導、安全先行、互利協(xié)作為特征的新型區(qū)域合作模式,不僅對中國一俄羅斯一中亞三邊友好合作關系的健康發(fā)展,而且對推動和諧地區(qū)、和諧亞洲的建設乃至朝構建和諧世界的目標努力,均具有偉大深遠的歷史創(chuàng)新意義。

    誠如胡錦濤主席在2007年比什凱克元首峰會談到中亞地區(qū)形勢時所言:“本地區(qū)發(fā)展還不時受到一些干擾甚至破壞,‘三股勢力、毒品走私、跨國犯罪依舊猖獗。這些都不利于本組織共同發(fā)展和地區(qū)和諧。”胡主席還在2008年上海合作組織杜尚別元首峰會上的講話《攜手建設持久和平、共同繁榮的和諧地區(qū)》中進一步談到,當今國際形勢總體穩(wěn)定,同時世界仍然很不安寧,傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織;本地區(qū)面臨的“三股勢力”、毒品走私、跨國有組織犯罪等威脅遠未消除。他強調“解決本地區(qū)問題,歸根結底要靠本地區(qū)國家聯(lián)合自強。深化區(qū)域合作,是應對當前面臨的威脅和挑戰(zhàn)的有效途徑”,“上海合作組織成員國應該更加緊密地團結起來,將構建持久和平、共同繁榮的和諧地區(qū)作為本組織一項長期任務來共同落實”。為此他慎重提出以下五點建議:“加強戰(zhàn)略磋商,鞏固政治互信;密切安全合作,維護地區(qū)和平;深化經(jīng)濟合作,實現(xiàn)互利共贏;推進人文合作,搭建友誼橋梁;貫徹開放原則,共創(chuàng)地區(qū)和諧?!?/p>

    這就決定了非傳統(tǒng)安全合作必將繼續(xù)作為上海合作組織長期的發(fā)展方向與重要任務,其將為成員國帶來更大的安全空間和發(fā)展機遇。通過上海合作組織這一應對非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)、謀求共同安全的新型區(qū)域多邊合作平臺,包括中國在內的上海合作組織成員國將以新安全觀為指導,同有關國際各方共同致力于促進中亞及周邊地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展,讓上海合作組織成為一個“團結更加鞏固、合作更加緊密、行動更加有力、成效更加顯著”的地區(qū)安全共同體,為中亞和諧地區(qū)的建設乃至和諧亞洲、和諧世界的構建這一任重而道遠的宏偉事業(yè),進一步積累有效經(jīng)驗,創(chuàng)造有利條件,打下堅實的基礎。

    責任編輯:李申

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