新型政府投資項目管理模式簡析

趙　義

摘要:目前我國的政府投資項目的管理水平與社會發(fā)展的需求不相適應(yīng)的矛盾越來越突出。為更有效地對政府投資項目進行有效管理,本文對當前典型的,國內(nèi)外較有成效的政府投資項目管理探索模式作了比較分析,提出了在市場化程度不高的階段,適應(yīng)我國目前政府投資項目的管理模式,實現(xiàn)投、建、管、用的真正分離,并對目前所存在的問題提出了完善的措施。

關(guān)鍵詞:項目管理模式;政府投資項目

近年來我國政府投資項目的投入不斷加大,為適應(yīng)市場發(fā)展的需要,我國政府在投資建設(shè)領(lǐng)域作了一系列的改革,比如大力推行基本建設(shè)項目建設(shè)程序,項目招投標制,項目監(jiān)理制,項目法人制等,各級政府決策機關(guān)、學者對如何提高我國政府投資項目的效率與效果做了大量的探索和研究,但是并沒有從根本上改變我國政府投資項目效率低下,管理水平不高、易滋生貪污腐敗的現(xiàn)狀。

加強政府投資工程項目管理是我國在市場經(jīng)濟條件下,投資主體發(fā)生變化的需要。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,我國的投資主體呈現(xiàn)多元化的趨勢,我國政府投資項目所占的比重呈逐年遞減的態(tài)勢,但從每年所投入的絕對數(shù)字來看,我國政府投資項目的總量不僅沒有減少,反而增加。政府是替人民管理社會事務(wù)的機構(gòu),政府投資資金都是使用納稅人的錢。目前我國的政府投資項目的管理水平與社會發(fā)展的需求不相適應(yīng)的矛盾越來越突出。

如何正確而有效的使用建設(shè)資金,如何盡快的提高政府投資項目的管理水平,如何使納稅人的錢都用到實處,實現(xiàn)政府投資項目效益的最大化,所有這些都給政府工程項目的管理提出了更高的要求。本文正是從政府投資項目的管理模式改革的角度,為更好的進行政府工程的管理,樹立高效、廉政、公平的新型政府提供決策的建議。

一、目前政府投資項目的新型管理模式介紹

為適應(yīng)工程建設(shè)和市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,針對政府投資項目管理體制問題,改革目前普遍實行的項目使用管理單位自建自用的、非專業(yè)的、高度分散的政府投資工程管理方式。很多城市正在積極嘗試政府投資項目管理體制的創(chuàng)新,比較典型的有上海的工程管理公司、深圳的建筑工務(wù)局、珠海市政府投資工程建設(shè)管理中心等,都是很具有代表性的政府投資項目管理新模式。在實行政府投資項目專業(yè)化管理模式的改革中,主要可分為兩種思路:一種是政府自己組織專門機構(gòu)進行管理,如深圳、珠海等城市,成立類似于香港的“工務(wù)局”的專業(yè)的管理機構(gòu),大部分屬于事業(yè)單位;另一種是政府委托專業(yè)機構(gòu)進行管理,如上海、廈門等,可將它們歸為代建制模式,屬于自負盈虧的企業(yè)。

(一)“工務(wù)局”項目管理模式

以深圳市為代表。深圳市建筑工務(wù)局成立于2002年7月,隸屬于深圳市建設(shè)局,負責全市所有政府投資建設(shè)工程項目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作。他們承接每一項政府投資項目,必須按計劃部門下達的投資計劃建設(shè),標底及合同必須經(jīng)審計部門審查,工程招投標包括投標單位的資格預(yù)審,必須接受深圳市建設(shè)局的監(jiān)督;工程款由財政局直接撥付,尤其是實行財政統(tǒng)一支付工程款,使工務(wù)局成立名副其實的“清水衙門”。工務(wù)局作為業(yè)主只負責為計量把關(guān)、財政局負責監(jiān)督、審查和支付,所以不會出現(xiàn)拖欠工程款,或是工程款“付過頭”的狀況。

為了改變過去政府工程的多頭分散和粗放管理,就必須建立“投資、建設(shè)、管理、使用”分開與專業(yè)化集中管理的新模式,珠海市政府也于2002年3月成立政府投資建設(shè)工程管理中心。建管中心主要職責覆蓋了項目了全過程全周期。主要任務(wù)是:代表市政府行使業(yè)主職能和項目管理職能,參與或主持市政府投資建設(shè)工程項目的項目建議、計劃立項、可行性研究、用地許可、方案設(shè)計、地質(zhì)勘察、初步設(shè)計、項目概算以及相關(guān)文件的編制和報批等前期工作;根據(jù)市計劃部門下達的政府投資項目計劃,參與施工圖設(shè)計與審查,編制項目預(yù)算,并分別報有關(guān)部門審批;負責項目的施工報建、委托招標投標和工程監(jiān)理,并代表業(yè)主簽訂合同以及處理其它涉及項目施工的工作。負責市政府投資建設(shè)工程項目施工全過程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管;負責編制市政府投資建設(shè)工程項目的結(jié)算、竣工決算并送審,組織有關(guān)單位進行工程竣工驗收,辦理產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù);負責協(xié)調(diào)與工程項目有關(guān)單位(尤其是使用單位)的關(guān)系,使建設(shè)項目在功能方面最大限度地滿足使用單位的需要。

為了能管好政府投資項目,珠海市政府投資工程管理中心建立了一系列規(guī)范政府投資工程管理的行政規(guī)范等內(nèi)部管理制度,從工程的項目委托、任務(wù)下達、計劃立項、方案設(shè)計到施工、撥付款、竣工驗收、資產(chǎn)登記、移交管理的全過程入手,使國家、省、市各級政府的相關(guān)行政法規(guī)在審批程序和項目管理中得到了統(tǒng)一和有效銜接,形成了一整套原則性強、操作簡便的管理體系,使制度具有很強的操作性和監(jiān)督性,從制度上保證了控制投資、提高效益、防止腐敗和專業(yè)化管理等改革目標的實現(xiàn)。

實行“風險包干”無現(xiàn)場簽證制度是深圳政府投資工程改革中采取的一項具體而有效的措施。對工程容易出現(xiàn)造價增加的工程簽證權(quán)的管理,可以說是“珠?！蹦Ｊ降囊粋€亮點。工程簽證權(quán)是工程管理上極為重要的權(quán)力,但又是極易產(chǎn)生腐敗的黑洞。建管中心成立后,為了控制投資、防止腐敗,首先剝奪和限制了自己的簽證權(quán),推出了“風險包干”現(xiàn)場無簽證的管理模式。實行“風險包干”,使建設(shè)單位牢牢控制了工程造價的主動權(quán)?！帮L險包干”從根本上杜絕了施工單位低價中標,施工中漫天要價,結(jié)算時嚴重超標的現(xiàn)象。

撥款直通車制度。即由發(fā)展計劃局審批項目的概算,建管中心根據(jù)投資規(guī)模和概算做出項目預(yù)算,預(yù)算經(jīng)財政部門審批后,施工單位的工程款由財政部門直接撥付給施工單位,建管中心從頭到尾根本就接觸不到工程款。做到了有審批權(quán)的不管錢,有管理權(quán)的又碰不到錢,管錢的又不管建設(shè),從根本上鏟除了滋生腐敗的土壤。另外,珠海廢除了“搖珠入圍法”,推出了履約保證金制度。只要符合資質(zhì)要求、交納一定數(shù)量的投標保證金和履約保證金,就可以平等參與競標,有效地杜絕了買標、賣標、圍標的現(xiàn)象,使招標工作從形式上的公平逐步走向形式和實質(zhì)都公平。

(二)“代建制”項目管理模式介紹

上海市政府投資項目管理采用了“政府-政府所屬投資公司-項目管理公司”的三級管理模式,通過這種模式實行政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離。上海模式中,政府、投資公司、項目管理公司均在界定的職責范圍內(nèi)行使權(quán)力,履行職責,不受縱橫向干預(yù)。投資公司作為政府工程的業(yè)主,具有投資主體的地位,主要任務(wù)是對項目投資與還貸,設(shè)施經(jīng)營進行全過程管理。工程管理公司則根據(jù)政府或者經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托進行工程管理。

這種管理模式,由政府投資公司負責項目的融資,通過招投標擇優(yōu)確定代建單位,投資公司向代建單位提出項目的建設(shè)目標(包括項目功能、質(zhì)量、進度、投資控制等等),理論上政府投資公司不直接參與管理工作,而是通過向代建單位發(fā)出宏觀指令和對后者管理工作的監(jiān)督來實現(xiàn)自己的管理目標,而代建單位則作為項目的直接管理主體,根據(jù)業(yè)主的要求和政府相關(guān)政策,組織整個項目的建設(shè)管理過程,經(jīng)招投標引進的設(shè)計、監(jiān)理、施工等單位直接對代建單位負責。這種模式實際上是一種“管理總承包”的模式,各參建單位在管理體系中的角色明確,職責清晰,代建單位作為獨立的“管理承包人”,可以根據(jù)自己的管理經(jīng)營和管

理特色,組織具體的項目管理方式,因此代建單位實際上承擔“代甲方”的角色。

二、目前政府投資項目的新型管理模式的優(yōu)點

(一)“工務(wù)局”模式的有效性與專業(yè)性

作為政府投資項目建設(shè)實施階段的責任主體和集中統(tǒng)一建設(shè)項目,工務(wù)局模式從根本上解決了長期以來政府投資項目建設(shè)單位特別是工程發(fā)包方分散的問題。采用這種模式的最大的優(yōu)點是政府便于管理與監(jiān)督,以政府機構(gòu)的身份出現(xiàn),方便協(xié)調(diào)建設(shè)中的各種問題,有些合理的變更易于實現(xiàn)。這種模式,改變了以往政府投資項目管理專業(yè)分工過細的格局,克服了以往的“多頭管理,各自為政”的現(xiàn)象,在工程的管理上突出“集中的專業(yè)化項目管理”,有利于充分發(fā)揮建設(shè)主管部門的建設(shè)管理人才優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)驗優(yōu)勢。采用工務(wù)局的管理模式,有利于減少建設(shè)領(lǐng)域工程款拖欠的“頑疾”。無論是深圳模式還是珠海模式,無不例外是采用“財政統(tǒng)一支付”制度,工務(wù)局管建設(shè),管投資控制,財政局管“皮夾子”,工務(wù)局將投資控制管好了,財政局支付工程款就有了限度,最大程度的避免了工程款的拖欠。

(二)“代建制”模式的有效性與高效性

與設(shè)立工務(wù)局進行政府投資項目專項管理的設(shè)想相比,“代建制”的優(yōu)勢非常突出:

(1)符合國家投資體制改革方向建設(shè)部頒發(fā)的《2003年整頓和規(guī)范建筑市場秩序工作安排》中就要求:政府投資工程建設(shè)組織實施方式的改革試點,應(yīng)當按照“建設(shè)、監(jiān)管、使用”分開、政事(企)分開和實施相對集中管理的原則,建立權(quán)責明確、制約有效、科學規(guī)范和專業(yè)化管理、社會化運作的管理體制及運行機制。

(2)體現(xiàn)了市場競爭意識,避免搞壟斷。上海對政府投資項目采取由政府培育市場,依據(jù)市場價格機制和競爭機制來進行投資管理和運作,政府投資公司和工程管理公司均通過市場公開招標競爭,由市場擇優(yōu)確定、政府通過市場培育若干個工程管理公司,形成了開放與競爭的格局。

(3)不需要增設(shè)新的機構(gòu),避免了機構(gòu)、職能重疊。

(4)能夠從機制上防止超概算行為的發(fā)生。代建制由代建單位負責工程造價的控制,并對超概算行為在代建合同中予以明確懲罰的措施,由于通過競爭機制和運用市場合約的手段將責任落實到代建單位,從而形成了有效控制投資的剛性約束機制,因此實際效果更加明顯。18而工務(wù)局模式最大的弱點在于缺乏超概算行為的責任追究經(jīng)濟承擔能力。

(5)增強了項目使用單位的責任意識在“代建制”項目中,項目使用單位主要職責是負責提出項目功能需求,在竣工階段參與工程驗收,檢查項目是否達到其所提出的功能要求。1.由項目使用單位提出功能需求、建設(shè)標準,使得建設(shè)項目能夠滿足使用單位要求。2.項目使用單位從盲目、煩瑣的項目管理業(yè)務(wù)中超脫出來,有助于減少建設(shè)實施過程中對建設(shè)規(guī)模、

建設(shè)標準變動的隨意性。

三、目前政府投資項目的新型管理模式的局限性

1.“工務(wù)局”模式的局限性

由于工務(wù)局是一個事業(yè)單位,對于政府投資工程建設(shè)沒有產(chǎn)權(quán)及利潤的約束,只有行政權(quán)威的制約和約束,缺少對投資控制的內(nèi)在激勵機制,并且由于事業(yè)單位的非盈利性,對職員缺乏激勵效益。

另一方面,我國的代建機構(gòu)規(guī)模偏小。對政府投資項目實行集中統(tǒng)一管理的發(fā)達國家和地區(qū),有一個突出特點,就是代建機構(gòu)的規(guī)模都比較龐大。如香港工務(wù)局,下轄7個專業(yè)署,擁有約2萬公務(wù)員。從國內(nèi)情況看,目前實行政府投資項目集中管理的地區(qū),代建機構(gòu)的規(guī)模普遍太小。據(jù)調(diào)查,除深圳市建筑工務(wù)局人員達到300人外,珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心正式編制只有20人,安徽省公益性項目建設(shè)管理中心則只有15人。過小的規(guī)模對這些代建機構(gòu)有效或高效履行建管職責形成了巨大的挑戰(zhàn)。由于一個專業(yè)人員有效管理工程的能力和精力是有限的,因此既定人員規(guī)模的代建機構(gòu)的管理能力也是有限的。

2.“代建制”模式的局限性

國務(wù)院關(guān)于投資體制改革決定的出臺,明確對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”。但是,從各方反饋的信息來看,這條被外界普遍看好的“陽光大道”充滿了變數(shù),不留神,就會變了味。由于沒有解決長期以來存在的政府投資項目建設(shè)單位分散的問題,選擇社會中介服務(wù)公司作為政府投資項目代建機構(gòu)的做法顯然受到很大的限制。代建機構(gòu)作為自負盈虧的企業(yè),均為以盈利為主要目的的經(jīng)濟實體,項目投資規(guī)模和建設(shè)標準在一定程度上與其有利益關(guān)系,其代建費的收費一般是以總造價為計算基礎(chǔ)的,在此基礎(chǔ)上按一定比例收取代建費用,因而為政府把關(guān)和節(jié)約項目投資的動力“天然”不足。目前的代建機構(gòu)的專業(yè)水平有待商榷?！按ㄖ啤睂Υ▎挝坏膶I(yè)水平要求非常高。目前,作為代建單位的大部分為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或監(jiān)理公司,雖然都具有一定的專業(yè)水平,但是對項目進行全程的建設(shè)組織管理都有一定的局限性。因此,積極的推行工程項目管理,培育專門的工程項目管理公司是“代建制”得以發(fā)展的基礎(chǔ)。

四、結(jié)論

從以上分析可以看出,無論是“工務(wù)局”模式,還是“代建制”模式都有其自身的優(yōu)點與局限存在。

對于我們來說,就必須根據(jù)現(xiàn)代工程建設(shè)項目面對的市場變動全球化和項目管理國際化的特點采取適合國情和本地實際項目管理需要的項目管理模式,建立培育和發(fā)展一個健康、統(tǒng)一和完善的建筑市場。

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(作者單位:深圳市南油(集團)有限公司)