西部貧困農(nóng)村公共產(chǎn)品供給思考

馬德君

提要在西部貧困農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展過程中,公共產(chǎn)品供給理論出現(xiàn)了新變化,農(nóng)業(yè)的弱質性、市場化、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量嚴重不足、城鄉(xiāng)差距不斷擴大。因此,加大政府對西部貧困地區(qū)基礎設施建設的投入力度,調整農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政策取向,加大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給,是新階段解決西部農(nóng)村貧困問題的有效措施。

關鍵詞:西部農(nóng)村;農(nóng)村公共產(chǎn)品;農(nóng)村公共投資

中圖分類號:F127文獻標識碼:A

20世紀八十年代開始,各級政府加大了對農(nóng)村的投資,與過去相比在絕對額上大幅度增加,出現(xiàn)了快速增長的局面,但隨著西部經(jīng)濟的不斷發(fā)展和農(nóng)村社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,農(nóng)村公共產(chǎn)品普遍供給不足、社會保障水平低、社會援助體系覆蓋面小、義務教育和公共衛(wèi)生等公共服務相對滯后日益顯現(xiàn)。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與農(nóng)民負擔有很強的相關性,有效提供農(nóng)村公共產(chǎn)品對減輕農(nóng)民負擔、增加農(nóng)民收入具有重要的作用。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的普遍短缺,不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展,也制約了農(nóng)民收入的增加。如何建立符合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要的公共產(chǎn)品供給制度,已成為西部社會經(jīng)濟發(fā)展中的突出問題。近年來,青海農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高,但農(nóng)民收入增長緩慢,其中農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足是其重要原因。因此,增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和提高農(nóng)民的收入,對青海農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

在青海,農(nóng)業(yè)是自然風險與市場風險相互交織的弱質產(chǎn)業(yè),加上農(nóng)民生產(chǎn)的分散性組織形式,決定了農(nóng)民生產(chǎn)私人產(chǎn)品對農(nóng)村公共產(chǎn)品的強烈依賴,并且農(nóng)村經(jīng)濟市場化程度越高,這種依賴性就越大。特別是隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的進一步落實,青海現(xiàn)有的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制越來越不適應新形勢的要求,公共產(chǎn)品供給短缺已成為制約農(nóng)民收入增長的主要原因。

1、農(nóng)村公共產(chǎn)品長期供給短缺制約著農(nóng)民收入的增加。青海農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟落后,農(nóng)民收入水平低,農(nóng)村公共產(chǎn)品長期以來供給短缺,行路難、就醫(yī)難、用電難、上學難、吃水難等在廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在,造成發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的物質基礎嚴重不足,制約了農(nóng)村生產(chǎn)力的提高和農(nóng)民收入的增長。具體表現(xiàn)在:(1)交通運輸設施不發(fā)達,農(nóng)民生產(chǎn)的產(chǎn)品運不出去,使豐富的動植物資源和特色農(nóng)業(yè)的價值無法實現(xiàn),不少地方的農(nóng)民“抱著金碗討飯吃”;(2)政府對農(nóng)村義務教育的投入。從青海總的情況來看,農(nóng)村義務教育資源供給規(guī)模和質量依然遠不能同城市相比,這也直接導致農(nóng)村學齡兒童越來越多地向城鎮(zhèn)學校轉移或干脆輟學的情況。在青海海東地區(qū)平安縣洪水泉鄉(xiāng)某村,盡管到城鎮(zhèn)中小學要寄宿借讀,教育投入會成倍增加,但還是有超過30%的學齡兒童到城鎮(zhèn)中小學借讀。這說明政府對農(nóng)村義務教育投入還是不夠的,現(xiàn)有投入還不能滿足農(nóng)村義務教育的需要;另一方面由于農(nóng)村中小學的大規(guī)模合并,導致部分鄉(xiāng)村小學被裁撤的村子的兒童上學路程越來越遠,上學越來越不方便。這在一些山區(qū)鄉(xiāng)村尤為嚴重;(3)水利設施投入嚴重不足,青海由于特殊的地理地位,很多淺山地區(qū)農(nóng)業(yè)靠天吃飯,新的水利設施很難建起來。一方面由于政府對于農(nóng)田水利設施缺乏有效的管理維護;另一方面政府對地方性強的農(nóng)田水利建設缺乏后續(xù)投入,使得大多數(shù)農(nóng)田水利設施遭到破壞,特別是一些跨縣鄉(xiāng)跨鄉(xiāng)村的水利設施毀壞尤其嚴重,不少已經(jīng)徹底喪失了水利功能。這進一步加劇了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠天收的風險,同時也提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本;(4)農(nóng)民收入增長緩慢,面對不斷上漲的醫(yī)療費用,農(nóng)民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象逐年增多。加之政府對農(nóng)村醫(yī)療設施投入少,農(nóng)民身體素質普遍下降,影響了農(nóng)村社會的進步和可持續(xù)發(fā)展;(5)農(nóng)村通訊設施供給不足,農(nóng)民與外界聯(lián)系不順暢,無法獲取及時、準確的市場信息,使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的商品化和市場化程度無法提高。

2、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重失衡。青海農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在產(chǎn)品供給結構上嚴重失衡,尤其體現(xiàn)在強調物質性公共產(chǎn)品供給的同時,忽視非物質性公共產(chǎn)品供給。這種失衡具體體現(xiàn)在:農(nóng)村公共產(chǎn)品供給重視物質性公共產(chǎn)品供給,忽視精神文化類公共產(chǎn)品供給;注意到了道路橋梁等交通設施建設,忽視環(huán)境保護等公益事業(yè)的發(fā)展。另外,由于青海農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一樣,各村自己提供公共產(chǎn)品的能力也不一樣,在同一地域內(nèi)各村公共產(chǎn)品供給也存在很大差異。青海農(nóng)村公共產(chǎn)品的缺乏,意味著農(nóng)村、農(nóng)民在進行私人產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費時要付出比城市居民更高的費用和成本。公共產(chǎn)品供給上的差異必然影響到公共產(chǎn)品消費者的生產(chǎn)成本和收入水平。好的基礎教育和衛(wèi)生保健,可使?jié)撛诘母F人更可能有機會脫貧。而青海的基礎教育、衛(wèi)生保健等公共產(chǎn)品在農(nóng)村的缺乏,制約了農(nóng)民提高個人獲得收入的能力。

筆者在調查中也發(fā)現(xiàn)了一些在解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的有益探索和嘗試,這些舉措不僅大大提高了當?shù)剞r(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平和效益,而且有力地推動了當?shù)亟?jīng)濟社會的快速發(fā)展,對其他地區(qū)如何因地制宜地推進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給事業(yè)也是一個很好的參照和借鑒。這些做法主要包括:

1、通過移民搬遷、充分搭國家現(xiàn)有公共產(chǎn)品資源便車的辦法來解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。筆者在青海海北、海東等地農(nóng)村看到,原來一些地勢低洼、經(jīng)常遭遇洪水,或者被政府劃定為蓄洪、行洪區(qū)的村莊,在政府組織和補助下,整體搬遷到地勢較高而且交通便利的地方統(tǒng)一建設移民新村,使得這些村子的公共產(chǎn)品供給發(fā)生了翻天覆地的變化;也有一些山區(qū)鄉(xiāng)村,由于村民原來居住分散,不僅交通不便,而且像子女上學以及電話、有線電視等基礎設施都非常難以統(tǒng)一提供,他們就在附近公路邊開辟一個相對集中的位置進行集中建房,不僅在不投入交通設施的情況下大大改善了居住交通條件,方便子女上學,也使有線電視、電話等現(xiàn)代生活設施能夠迅速走進普通村民家庭;還有很多靠近國道、省道的村子干脆都搬到路邊成片建房,并逐步形成一些鄉(xiāng)村集市。

2、建立新的農(nóng)村公共物品供給機制。經(jīng)過改革開放二十多年的發(fā)展,我國農(nóng)村公共物品建設陷入了一種困境:一方面是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民物質文化生活水平的提高對公共物品需求的不斷增強;另一方面是國家目前偏重城市而沒有能力為農(nóng)村提供足夠的公共物品。又加之近年來農(nóng)民收入增長緩慢,國家為了減輕農(nóng)民負擔,推行費稅改革,使現(xiàn)行的農(nóng)村公共物品供給機制受到限制。因此,當務之急是在新的情況下建立新的農(nóng)村公共物品供給機制。應當主要著手于:(1)公共物品供給主體?？紤]到農(nóng)村的實際情況,農(nóng)村地區(qū)各種層次的公共物品的供給應主要由省以上財政提供,地市級財政適當配套,縣鄉(xiāng)財政暫時不予考慮,以免進一步加重農(nóng)民負擔。(2)公共物品需求區(qū)域性差異。由于我國東、中、西部農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟情況和農(nóng)民生活水平存在著一定的差異,因此各地區(qū)在公共物品的需求程度上也存在一定的差異。在有限的公共物品資源的分割中,按照區(qū)域性差異投放公共物品是一種最經(jīng)濟、最有效的方式。(3)公共物品融資方式。公共物品供給資金來源應當以政府財政支持為主要,但在現(xiàn)實情況下,完全依靠政府財政解決問題是不可能的。因此,還應當由政府出面,動員全社會各方面力量,積極探索新的融資渠道。例如,發(fā)行農(nóng)村公共物品建設特種國債;由私人提供政府補貼的方式;完全由私人或非營利組織提供等等。(4)監(jiān)督管理。對農(nóng)村公共物品建設資金應當設立專門的監(jiān)督檢察人員,不僅要完善農(nóng)村公共物品建設資金的管理,而且要監(jiān)督資金使用情況和收益情況,防止農(nóng)村有限的公共物品資源流失。

3、因地制宜,組織農(nóng)民通過社會合作方式來提供公共物品。就我國當前的狀況來說,組織農(nóng)民通過合作的方式來提供公共物品也面臨著一個極為尷尬的境地:一方面打破了“大集體”無效率,實行“單干”,提高了農(nóng)村勞動生產(chǎn)率,“單干”渙散了農(nóng)民之間的關系,使組織農(nóng)民難上加難;另一方面國家無力提供足夠的公共物品,又要求農(nóng)民組織起來通過社會合作的方式解決農(nóng)村公共物品不足的矛盾。因此,現(xiàn)實的選擇就是因地制宜組織農(nóng)民通過社會合作的方式進行農(nóng)村公共物品的建設。因地制宜,是指根據(jù)各地農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的不同情況,成立農(nóng)民合作經(jīng)濟組織或者通過農(nóng)民合作的方式,在不過分增加農(nóng)民負擔的前提下,進行一些區(qū)域性的、中小型的公共基礎設施建設。例如,進行中小型水利設施的建設和維護、鄉(xiāng)村道路的建設和維護、衛(wèi)星電視接收設備的安裝、市場信息共享、農(nóng)業(yè)技術推廣等等。這些投資少、見效快的農(nóng)村公共基礎設施通過農(nóng)民社會合作的方式來完成,一方面可以節(jié)省國家支農(nóng)資金,進行大型的農(nóng)村公共基礎設施的建設;另一方面可以融洽村民關系,建立農(nóng)民經(jīng)濟組織。

4、完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的配套措施。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給并不是孤立的,它涉及方方面面的配套機制,當前應做好以下工作:(1)完善農(nóng)村稅制并統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。完善農(nóng)村稅制、統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制能夠為基層政府提供穩(wěn)定的財政收入,可保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給資金。要通過全自治區(qū)的農(nóng)村稅費改革,構建新的農(nóng)村稅制,使城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一,既有利于全區(qū)稅收體系的完整統(tǒng)一,保護廣大農(nóng)民的利益,保持農(nóng)村的相對穩(wěn)定,又有利于促進自治區(qū)市場經(jīng)濟的發(fā)展,充分發(fā)揮稅收調節(jié)經(jīng)濟的作用;(2)完善鄉(xiāng)村行政體制和政府官員政績考評體系?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)村型體制和政府官員政績考評體系嚴重影響了自治區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率,有必要進行改革和完善。一是進一步完善鄉(xiāng)村行政體制。自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級普遍存在“小政府,大機構”的狀況,財政供養(yǎng)人員的支出負擔過于沉重,呈現(xiàn)典型的“吃飯財政”特征。這種狀況已嚴重影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給,使得供給資金不足、供給效率低下,因此改革鄉(xiāng)村機構、精簡人員,減少“吃飯財政”是關鍵;二是完善基層政府官員的政績考評體系。要重新構建績效評估體系,改革現(xiàn)行的以經(jīng)濟數(shù)量指標為標準的政績考核體系。地方基層政府應在堅持以人為本、堅持科學發(fā)展的基礎上,將社區(qū)經(jīng)濟的外部性、可持續(xù)性發(fā)展能力和本社區(qū)居民的滿意度作為評估標準。

(作者單位:青海民族大學)

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