反腐治根在于用人制度

竹立家

5月22日,中共中央政治局召開會(huì)議,審議并通過了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》。其中《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的出臺(tái),使我國在制度層面基本完善了對(duì)公共權(quán)力控制與監(jiān)督的責(zé)任追究、紀(jì)律追究、法律追究三大機(jī)制。

2009年上半年,中組部、中紀(jì)委、國務(wù)院、甚至中央政治局會(huì)議在預(yù)防腐敗和反腐敗方面進(jìn)行的一系列舉措,力度不可謂不大。

筆者曾做過一個(gè)粗略統(tǒng)計(jì),中國目前在職的部級(jí)干部大約是2400余名,局級(jí)干部5萬人左右,處級(jí)干部50萬人左右。自1990年以來,特別是2004年嚴(yán)格監(jiān)督和處理官員腐敗問題至今,每年平均有10名左右的部級(jí)大員因貪污腐敗“落馬”,而基于這一原因處理的局級(jí)以上干部年均400名左右,處級(jí)干部要達(dá)上千人。做一個(gè)不甚精準(zhǔn)的對(duì)比,部級(jí)官員基本相當(dāng)于國外某些國家的內(nèi)閣成員,內(nèi)閣成員如出現(xiàn)被問責(zé)、被指貪污腐敗或行為不當(dāng),整個(gè)內(nèi)閣都會(huì)震動(dòng)。我們僅貪污腐敗一項(xiàng),就達(dá)到每年“落馬”10名部級(jí)高官,這個(gè)比例怎么說都是很大的。

高喊改革口號(hào)擠壓改革空間

從已查處的貪腐案件來看,目前最重要的趨勢是一把手已經(jīng)成為貪污腐敗瀆職犯罪的重災(zāi)區(qū),從一些資料數(shù)據(jù)上,一把手犯案比例可能超過50%,有的地方甚至達(dá)到70%。這種情況不只存在于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部中間,在學(xué)校、醫(yī)院、科研院所等一些事業(yè)單位,也出現(xiàn)了一把手獨(dú)攬大權(quán),管理層由少數(shù)內(nèi)部人控制,動(dòng)不動(dòng)以組織或改革的名義胡作非為,給這些地區(qū)和部門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了很大的損失,也極大地?fù)p害了黨在基層的威信。這種權(quán)力無限大、責(zé)任無限小、監(jiān)督和制約不配套的一把手痼疾,更誘發(fā)了干部選任中的投機(jī)鉆營、拉票賄選、跑官要官、帶病提拔等種種問題,也使得貪腐案件中買官賣官的規(guī)模和程度逐年攀升,到了非變革吏治不可解決的地步。

第二個(gè)趨勢是因貪腐被查處干部的年輕化。廣東省紀(jì)委的統(tǒng)計(jì)顯示,近兩年來,因違紀(jì)違法被立案查處的干部,45歲以下部分占到了總數(shù)的55%以上,這個(gè)數(shù)據(jù)值得我們深思。

同時(shí),近期的腐敗出現(xiàn)了一種新動(dòng)向,即“通過高喊改革口號(hào)而擠壓改革空間”,使一些關(guān)鍵改革流于形式。部分官員在政府工作、行業(yè)發(fā)展等問題上高喊改革與民主的口號(hào),但在執(zhí)行過程中只是走形式擺樣子,更有甚者反而操縱民主程序?qū)崿F(xiàn)自我意愿,玩弄民主,群眾敢怒而不敢言。

群眾“四權(quán)”受制約

針對(duì)腐敗問題,制定法律法規(guī)嚴(yán)格監(jiān)督和懲處犯罪是必要的。但國內(nèi)的現(xiàn)實(shí)是,來自各層面的法律法規(guī)、文件決議不可謂不多,但預(yù)防腐敗效果仍不理想,腐敗案件層出不窮,有些地區(qū)或位置甚至是接連幾任“前腐后繼”。

究其根本原因,在一個(gè)單位、一個(gè)部門、一個(gè)地區(qū),群眾沒有切實(shí)制約領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的“剛性”渠道,特別是制約一把手權(quán)力的剛性渠道。群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)很難發(fā)揮。

許多案例證明,領(lǐng)導(dǎo)對(duì)群眾的“四權(quán)”有著很大的制約作用,敢于提意見的后果對(duì)群眾個(gè)人來說很嚴(yán)重。由于我們?cè)谟萌藛栴}上至今沒能實(shí)現(xiàn)一個(gè)行之有效的選拔晉升制度,拉幫結(jié)派、買官賣官在一些單位幾乎就是明火執(zhí)仗,黨的事業(yè)、人民的事業(yè)變成了“小團(tuán)伙事業(yè)”,讓群眾心寒。所以,要根治腐敗現(xiàn)象,最根本的是要治理用人上的腐敗,要切實(shí)限制一把手的用人權(quán),防止公共機(jī)構(gòu)管理層形成“團(tuán)伙利益”,以組織名義謀取私利。用人腐敗是最大的腐敗,這也正是中組部部長李源潮反復(fù)強(qiáng)調(diào)“用三五年時(shí)間根治選人用人不正之風(fēng)頑癥”的原因。

一把手選拔上的民主至關(guān)重要

社會(huì)主義政治文明的核心價(jià)值就是民主,就像十七大報(bào)告里面講的,民主是社會(huì)主義生命。目前的改革已到了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻,通過民主的形式選人用人無疑是我國政治行政體制改革的方向。

要使選出來的干部得到群眾認(rèn)可,關(guān)鍵還是誰來“選”。在“選”的過程中,提名、考察和考核各環(huán)節(jié)都非常關(guān)鍵,哪一個(gè)環(huán)節(jié)出了問題,都會(huì)嚴(yán)重影響選人用人的公信度,影響群眾對(duì)干部的看法。

目前選人用人公信度不高的主要原因,是我們所制定的原則和程序落實(shí)不到位,在實(shí)踐中得不到嚴(yán)格執(zhí)行。群眾通過民主參與的形式選出的干部,群眾當(dāng)然認(rèn)可。如果把民主當(dāng)成擺設(shè)和口號(hào),實(shí)際上還是領(lǐng)導(dǎo)任命制,那就擺脫不了“官選官、大官選小官”的選任模式。從這個(gè)意義上說,浙江的票決制、四川的公推公選制實(shí)驗(yàn),都是具有標(biāo)桿意義的民主實(shí)驗(yàn),它們通過社會(huì)主義民主的形式,讓群眾在選人用人上,特別是在選用一把手上有表達(dá)權(quán)、發(fā)言權(quán)和選舉權(quán),是我國基層民主的有益實(shí)驗(yàn),應(yīng)盡快在全國3.8萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣。

我們要特別強(qiáng)調(diào)的是,在一把手選拔上的民主至關(guān)重要。用民主的辦法,選好用好一把手,不是用西方的三權(quán)分立和普選制,而是要實(shí)現(xiàn)黨代表和人民代表真正的選舉產(chǎn)生。層層選舉,以制約一把手權(quán)力,避免單位小團(tuán)體化、家族化,甚至是“買賣化”,不能讓一把手用其個(gè)人意志代替權(quán)力意志,代替黨的意志和人民的意志。

相對(duì)于政務(wù)官的選舉,事務(wù)型公務(wù)員則應(yīng)該通過績效考核和資歷制度等科學(xué)程序?qū)崿F(xiàn)自然晉升。同時(shí),政府要在行政過程和官員財(cái)產(chǎn)問題上堅(jiān)持公開透明,推進(jìn)政府信息公開,盡快通過官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制,這是從根本上遏制腐敗的方法之一。

制度穩(wěn)定正向激勵(lì)

另外,對(duì)于現(xiàn)有的選人用人指導(dǎo)思想及干部制度的缺陷和漏洞,我們也亟需梳理和思考。

目前基層在推行領(lǐng)導(dǎo)干部年輕化問題上,出現(xiàn)了把關(guān)松散、特殊政策被濫用的情況。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn),書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長要求30歲,團(tuán)委書記(副科級(jí))要求28歲,這與基層繁重、復(fù)雜的工作要求干部具備的較強(qiáng)綜合能力極不相符,不利于形成科學(xué)合理的班子成員年齡梯次結(jié)構(gòu),也不利于發(fā)揮不同年齡段干部的作用。推行干部年輕化絕不能采取按任職年齡層層遞減的“一刀切”方式,年輕化不是低齡化,破格提升更不能成為官員晉升的常態(tài)。

同時(shí),我們也不得不承認(rèn),扭曲了的領(lǐng)導(dǎo)干部年輕化和后備干部制度是造成腐敗年輕化的一個(gè)因素。如果制度不穩(wěn)定,沒有對(duì)大多數(shù)人形成正向激勵(lì),給予所有官員以正確的職業(yè)預(yù)期,提拔了一個(gè)不該提拔的人,那么極有可能是“提拔一個(gè)干部,涼了一批人的心”。