江蘇“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的做法及啟示

李俊超

江蘇省依托工業(yè)化、城市化水平較高的優(yōu)勢，多年來堅持不懈地探索和創(chuàng)新“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的思路，為江蘇農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展注入了強勁動力。江蘇“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”戰(zhàn)略的實施是隨著全省經(jīng)濟社會的發(fā)展和整個宏觀背景的變化而不斷推陳出新、日臻完善的。早在上世紀80年代中后期，江蘇憑借鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在全國率先“異軍突起”的優(yōu)勢，開始了“以工促農(nóng)”的探索與實踐。90年代中期，針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短、比較效益低的狀況，全省實施貿(mào)工農(nóng)一體化戰(zhàn)略，后來即稱產(chǎn)業(yè)化。2006年以來，江蘇又在全國率先提出了“以工業(yè)化理念建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的戰(zhàn)略思路和相關舉措。在“以城帶鄉(xiāng)”方面，江蘇同樣也經(jīng)歷了不斷摸索和完善的過程。改革開放前10年，江蘇走的是“大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)”，以工興村、以工興鎮(zhèn)的路子。1990年以后，各類經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)迅速崛起，加上“吃飯”與“建設”的矛盾日趨突出，蘇南地區(qū)開始實行“三集中”發(fā)展模式，即工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、居民向新社區(qū)集中。城鄉(xiāng)土地功能定位與分工日益明確。全省城市化的重點逐漸由小城鎮(zhèn)轉移到了縣城以上的小城市、區(qū)域中心城市和大城市。這階段可以概括為大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，或叫大城市帶動戰(zhàn)略。城市化進程加快后，城市對農(nóng)村的帶動作用十分明顯，很大程度上緩解了城鄉(xiāng)之間差距的擴大?？傮w而言，江蘇省處理城鄉(xiāng)和工農(nóng)關系的基本做法主要包括以下幾個方面：

強化目標導向。目標考核是引導各級端正發(fā)展思想、規(guī)范發(fā)展行為的重要杠桿。江蘇省委、省政府在大力推進城市化和工業(yè)化的過程中，始終把“三農(nóng)”問題放在工作的重中之重。從全省經(jīng)濟社會發(fā)展不同階段的不同實際出發(fā)，對各級制定了“三農(nóng)”工作不同階段的目標要求。特別是黨的十六大以來，省委、省政府組織制定了《江蘇全面建設小康社會主要指標》，分為經(jīng)濟發(fā)展、生活水平、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境4大類18項25個子項指標，并建立了考核機制，分年度考核，缺什么補什么，弱什么抓什么，使科學發(fā)展觀真正落實到了各級干部的實際行功中。這種分解目標、分年度考核的做法，有效地防止或校正了領導層面重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的傾向。

創(chuàng)新工作思路。江蘇在推動“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”上之所以能取得卓著的成就，很重要的因素就是思路的創(chuàng)新，根據(jù)不同階段不同要求，創(chuàng)新優(yōu)化“促”和“帶”的思路與舉措。如在農(nóng)村勞動力轉移不充分、城市化工業(yè)化快速發(fā)展時期，提出了“以產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)、工業(yè)化致富農(nóng)民、城市化帶動農(nóng)村”的工作思路。針對這幾年公共財力快速增強，城鄉(xiāng)差距擴大的趨勢，組織實施了十大惠農(nóng)工程，全面改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。黨的十七大以后，江蘇又提出了貫徹落實科學發(fā)展觀，實行城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、勞動就業(yè)、公共服務、社會保障、領導體制“五個一體化”的思路，有效整合城鄉(xiāng)資源，有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，引導生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動，基礎設施向農(nóng)村延伸，公共服務向農(nóng)村覆蓋，現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展一體化新格局。

加大對三農(nóng)投入。近幾年來，省財政對“三農(nóng)”投入的增長明顯超過財政收入的增長。土地出讓金等土地收益中規(guī)定一定比例必須用于農(nóng)業(yè)，用地指標適度投放給農(nóng)村。2008年全省“三農(nóng)”投入377.5億元，比上年增長60％，發(fā)放各類農(nóng)業(yè)補貼72.1億元，比上年增長128％。2009年全省“三農(nóng)”投入將達427億元，投入增幅繼續(xù)高于一般預算支出增長。由于財力的有力支撐，五件實事全面完成，新五件實事進展順利。

推進戶籍制度、農(nóng)村土地征用制度等改革。2003年對戶籍制度作出重大改革，打破城鄉(xiāng)分割的二元管理制度，全面建立以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定或穩(wěn)定職業(yè)(生活來源)為戶口準遷條件的新型戶籍制度。農(nóng)民只要符合準入條件即可遷戶入城，農(nóng)民市民化進程開始推進。在試點的基礎上，2005年實施《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》，改變以往以一次性貨幣安置為主的辦法，全省劃分四類地區(qū)，執(zhí)行相應的補償和生活保障標準。同時，農(nóng)村金融體制、農(nóng)村流通體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農(nóng)村義務教育管理體制、縣鄉(xiāng)財政體制等改革都取得不同程度的進展。

推動行政體制改革和村鎮(zhèn)布局調(diào)整。在城市化發(fā)展初期，江蘇全面實行市管縣體制，由此加速了區(qū)域性中心城市，特別是地級市的發(fā)展。在省轄市發(fā)展到一定階段后，又推行向縣級放權的政策。蘇南的縣級市一般都有國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)?？h級享受了地市級經(jīng)濟管理權限，蘇中蘇北每個縣都有省級開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)享受縣級經(jīng)濟管理權限。近幾年來，為了協(xié)調(diào)市和縣的發(fā)展，一方面將省轄市周邊縣改成地級市的區(qū)，一方面實行省管縣體制，既拓展了區(qū)域性中心城市的發(fā)展空間，又增強了縣域經(jīng)濟的發(fā)展活力。同時，為了聚積要素集約發(fā)展，全省啟動了村鎮(zhèn)布局大調(diào)整，引導村鎮(zhèn)建設節(jié)約利用土地資源，完善基礎設施和公共服務設施，拓展強村強鎮(zhèn)發(fā)展空間。1994年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)2100個、村36096個，2008年分別為1056個、16679個，分別減少1054個、19417個，減幅分別達50.2％、53.8％。

探索“以企帶村、村企共建”的新農(nóng)村建設新路徑。在新農(nóng)村建設和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設中，提出了“以企帶村、村企共建”發(fā)展之路，“村企”結對幫扶，將工業(yè)的理念引入到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，給新農(nóng)村建設帶來全新的思路、注入了發(fā)展的活力，形成了“以工哺農(nóng)、村企共贏、百姓得益”的局面。

建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體制。推行農(nóng)村最低生活保障制度、被征地農(nóng)民基本生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型合作醫(yī)療制度和農(nóng)村醫(yī)療救助制度、五保戶集中供養(yǎng)和農(nóng)村特困戶子女免費入學制度。開展扶貧攻堅，加大對貧困地區(qū)財政轉移支付力度。2005年全面推行了農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶持制度，父母年滿60歲，可領到每月50元獎勵扶助資金。

培養(yǎng)新一代農(nóng)民和加強農(nóng)村班子建設。從2003年開始實施百萬農(nóng)民教育培訓工程，為破解新時期“三農(nóng)”問題，適應農(nóng)村生產(chǎn)力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的需要，探索建立大學生“村官”跟蹤培養(yǎng)長效機制。1995年率先招聘大學生擔任農(nóng)村基層干部。2007年全省選派1011名大學生到蘇北1011個經(jīng)濟薄弱村任職，2008年1670名高校畢業(yè)生奔赴農(nóng)村，之后全省開始實施“一村一社區(qū)一名大學生工程”，從2009年到2012年計劃選聘15000名高校畢業(yè)生到村(社區(qū))任職。

通過對江蘇“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”基本做法進行梳理與思考，可以得到以下幾點啟示：

工業(yè)與農(nóng)業(yè)，城市與農(nóng)村是相互依存。共興共榮的。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化根本出路在于工業(yè)化帶動，農(nóng)村現(xiàn)代化根本途徑也在于依靠城市現(xiàn)代化帶動。同時，也必須看到，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村也是工業(yè)化城市化的基礎。片面地重工重城，導致城鄉(xiāng)二元結構的加劇和城鄉(xiāng)差距的擴大，工業(yè)和城市可持續(xù)發(fā)展缺乏基礎，孤立地談農(nóng)民利益的保護和“三農(nóng)”的發(fā)展，就會失去大發(fā)展的機遇，失去統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的經(jīng)濟支持。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，既要重視解決入城農(nóng)民市民待遇問題、發(fā)展機會均等等問題，又要重視解決消除城市生產(chǎn)要素流向農(nóng)村的體制性、政策性障礙問題?，F(xiàn)在城市吸納農(nóng)村要素的流入很方便，但城市要素流向農(nóng)村的渠道卻不暢。因為擔心城市資本對農(nóng)村資源和農(nóng)民利益的掠奪，用體制、法律、政策等多種手段將農(nóng)村“封閉”起來、“保護”起來，只會加劇農(nóng)業(yè)的萎縮和農(nóng)村的衰落。

進一步強化放開搞活的政策取向，大力推進農(nóng)村改革。改革的難題再多，只要基層和群眾有足夠的改革創(chuàng)新的自主權，辦法就會比困難多。對基層和群眾在改革上顯現(xiàn)出來的積極性和創(chuàng)造性尤其要注意保護。

大膽創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展的體制和機制。根據(jù)未來農(nóng)村的新變化，優(yōu)化農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、城鎮(zhèn)布局、農(nóng)村社會事業(yè)布局，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理機制。面對工業(yè)化城市化后必然帶來或業(yè)已發(fā)生的土地流轉浪潮，抓緊修改完善相關的政策法規(guī)，促進農(nóng)村改革的健康有序推進。

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