禁止集體建設用地使用權進入房地產市場的正當性質疑

王菊英

摘要：政府允許集體建設用地使用權流轉卻禁止其開發(fā)房地產，其理由不外乎是防止耕地流失、農村土地開發(fā)房地產與現行農村宅基地使用權制度相沖突、需要保持政府對房地產市場用地的壟斷，這些理由并不充分和正當。從禁止所產生的后果來看，禁止也不具有正當性。政府在重新配置集體建設用地使用權時，要將公平與正義作為核心價值理念，充分尊重農民土地權益，平等對待國有、集體建設用地使用權，以實現城鄉(xiāng)房地產市場的一體化發(fā)展。

關鍵詞：集體建設用地使用權；正當性；房地產市場；農村土地

中圖分類號：DF459

文獻標識碼：A

我國改革之初城鄉(xiāng)二元分割發(fā)展的路徑選擇，讓集體建設用地使用權與國有建設用地使用權在初始配置時就存在不平等，集體建設用地使用權基本被禁止流轉。隨著工商業(yè)經濟的發(fā)展，城市國有建設用地供需矛盾突出。在國家的默許下，允許集體建設用地使用權流轉成為廣東省等許多地方政府解決建設用地供需矛盾的先行之舉。筆者發(fā)現，許多地方政府在聲稱堅持集體、國有建設用地使用權“同地、同權、同價”流轉的同時，其規(guī)章、文件卻都禁止集體建設用地使用權進入房地產市場。國務院及國土資源部在2008年也先后通過文件形式規(guī)定集體建設用地不得用于房地產開發(fā)?？磥?，即使允許集體建設用地使用權流轉也并未獲得與國有建設用地使用權真正平等的地位，沒有“同權”，如何能“同價”?需要思考的是，政府為什么要禁止集體建設用地進入房地產市場?禁止是正當的嗎?政府對集體、國有建設用地使用權實行不平等對待，涉及政府制定法規(guī)或政策時的價值取向，政府必須有足夠充分且正當的理由才能證明二者實行區(qū)別對待的必要，也即政府的這一禁止規(guī)定必須要接受法律正當性檢驗。

一、禁止集體建設用地使用權進入房地產市場的理由及其正當性分析

1、保護耕地

政府禁止集體建設用地進入房地產市場的最主要理由就是保護耕地。房地產是消耗土地資源型的產品，農用地一旦開發(fā)房地產，其用途就具有不可逆性。但這種不可逆性同樣存在于其他工商業(yè)項目的建設用地中，它們與房地產項目給耕地帶來的影響是一樣的，政府允許工商企業(yè)使用集體建設用地，卻惟獨禁止開發(fā)房地產，這應該與我國的傳統住房意識和現實房地產情況有關。現實是市場經濟讓人們看到房屋的居住功能之外還有投資保值功能，房屋的投機行為不可避免；我國農業(yè)人口眾多，城市化進程才剛剛開始，隨著人們的生活水平的提高，城鄉(xiāng)居民住房需求都很旺盛。而現代化的物質文明并不能使我國百姓立即具有現代性的思想意識，濃厚的傳統農業(yè)文明仍然影響百姓的住房意識，房子越多越好，城里人有錢了就想在農村擁有住房，享受田園風光，或者可能“告老還鄉(xiāng)”的情懷還潛隱在人們的意識里。受傳統意識和現代市場意識的影響，住房需求可能永遠旺盛，供給永遠不足。另外，農地轉變用途帶來的巨大土地收益也誘惑著農地權利人和基層政府。當傳統住房意識和現代房地產市場意識與農地轉變用途產生的巨大利益交織在一起時，農地權利人或基層政府有可能為追求短期利益或地方財政利益，盡可能多地將集體建設用地用于房地產開發(fā)和住宅建設。如此，可能會導致房地產市場投資過熱，土地供應失控，國家一再強調的18億畝耕地的底線可能不保。

這樣思考不是沒有道理，但筆者認為，它沒有找到耕地失控的根源。耕地失控并不是允許集體建設用地開發(fā)房地產的必然邏輯結果。允許集體建設用地建設商品房，會不會導致濫用土地開發(fā)房地產，使耕地面積下降，關鍵是地方政府對自己在土地權益關系和土地管理關系中的角色定位是否正確。保護耕地最有效的方法是地方政府不參與土地市場利益的博弈，退出土地市場利益角逐，成為公正的、中立的市場管理者。地方政府只要正確行使管理職能，嚴控農地轉用審批與規(guī)模，對集體建設用地開發(fā)房地產進行科學規(guī)劃、嚴格監(jiān)管，就不會導致農地的失控；相反，政府管理職能失位，在土地權益關系中角色錯位，追逐土地市場利益，即使禁止集體建設用地開發(fā)房地產也不能有效保護耕地。在2006年土地市場治理整頓發(fā)現的土地違法案件中，地方政府違法案件占案件總數的20％左右，但涉及的土地面積卻占總違法面積的80％。從2007年全國查處案件數量分析中可以看出，在土地違法問題上，地方政府仍然是主導，從中可以看出耕地不能很好地受到保護的根源。地方政府不能總是以保護耕地為借口，限制集體建設用地使用權財產性功能的實現；不能以保護耕地之名，行謀取建設用地壟斷利益之實。

有人可能認為各地“小產權房”的存在是農地權利人濫用土地開發(fā)房地產的結果，為地方政府擔心耕地失控提供了明證。筆者認為，“小產權房”的出現，恰恰說明農民土地利益在地方政府非正當追求土地利益的壓力下的扭曲；說明作為“理性經濟人”的農民集體對地方政府濫用土地征收權發(fā)展城市房地產的不滿；說明農村房地產市場發(fā)展規(guī)劃、管理的長期缺失。如果地方政府不追逐征地帶來的巨大土地利益，而是統籌城鄉(xiāng)房地產市場發(fā)展，在農村土地上合理規(guī)劃開發(fā)房地產，就不會存在目前復雜混亂的“小產權房”問題?！靶‘a權房”問題是地方政府與農民集體之間土地利益關系扭曲的結果，不能以此作為禁止集體建設用地進入房地產市場的理由，而是要利用其流轉機制，將這一扭曲的利益關系反正。

我們再從實例分析來看，允許集體建設用地流轉給城市工商企業(yè)使用的同時，卻禁止其進行房地產開發(fā)，耕地能否真正獲得保護。這些使用集體建設用地的工商企業(yè)一般在城市郊區(qū)甚至遠郊農村，除非其員工全部使用當地的農民工，或其員工都有每天往返城市與單位的交通條件，否則，一個企業(yè)要想有穩(wěn)定的技術人員和熟練工人，就必須解決其人員的居住問題。為此，有兩種辦法：一種是企業(yè)自建宿舍樓。廣東允許集體建設用地使用權流轉較早，佛山、中山、東莞等地采用這種辦法，許多工廠或工業(yè)園區(qū)都附帶建設了職工宿舍樓，這使得企業(yè)建設時就多申請用地，農地無疑會因此減少。企業(yè)建設宿舍樓增加了經營成本不說，也與企業(yè)申請用地的用途不符。而且一旦企業(yè)倒閉或搬遷，為職工建造的簡易宿舍樓就人去樓空，造成土地浪費；另一種辦法是企業(yè)不管，由市場提供居住服務。這種情況一般是企業(yè)離鎮(zhèn)或周邊村莊不遠。隨著企業(yè)的建設，周邊村莊的農地會以各種名目變?yōu)檎?，農地面積會不斷被蠶食，農民住宅會很快延伸到工廠或工業(yè)園區(qū)附近，以滿足企業(yè)員工租住需要。可見，在允許工商企業(yè)使用流轉出來的集體建設用地，卻不準集體建設用地開發(fā)房地產、不配套規(guī)劃商業(yè)居住用地的情況下，耕地會以其他形式轉變?yōu)榫幼∮玫兀€可能因農民住宅缺少統一建設規(guī)劃，耕地流失會更多。以上兩種情況都不能使耕地獲得真正保護。若地方政府在允許工商企業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的同時，按照集體建設用地上的工商企業(yè)聚集情況，配套規(guī)劃居住生活區(qū)，有步驟地在集體建設用地上開發(fā)房地產，建設住房。這既可減少企業(yè)

成本，解決企業(yè)長期發(fā)展的后顧之憂，滿足企業(yè)外地員工的居住需求或有一個家的渴望，又能遏制周邊農民住房的無序擴張。在規(guī)劃開發(fā)農村房地產時，還可以將新農村建設目標結合起來，以優(yōu)惠的措施鼓勵農民進行宅基地置換，讓周邊村莊農民向居住區(qū)集中，集約使用土地，如此，才利于耕地保護。所以，以保護耕地為由禁止集體建設用地開發(fā)房地產，其理由并不充分。

2、囿于現行農村宅基地使用權制度

允許集體建設用地進入房地產市場與現行農民住房用地制度相矛盾，這恐怕是政府禁止其進入房地產市場的又一理由?；诔青l(xiāng)二元土地所有權制度，我國房地產市場建立時就呈現城鄉(xiāng)二元分割發(fā)展格局。房地產市場的初始設計就是城市國有建設用地及其上的房屋實行商品化、市場化；集體土地上的農民住房用地實行無償分配，無期限使用，不得單獨買賣。農民的住房也只能在本集體內買賣，不準進入市場。若允許集體建設用地開發(fā)房地產，該住房與住房用地必然要價值化、商品化，這無疑與集體土地上農民住房用地的分配性、無償性相沖突。這將使集體土地上存在兩種性質的住房一農民住房和商品性住房。前者是憑身份獲取的無償無期限用地，不能自由流轉；后者是市場獲得的有償有期限用地，可以自由流轉。在我國現行城鄉(xiāng)房屋分割管理體制下，將出現同一用途土地上同性質的房屋適用于兩種完全不同的房地產權利制度的局面，這無疑會導致房地產市場混亂，增加人們的交易成本，不利于房地產市場管理，故而政府禁止集體建設用地開發(fā)房地產。

上述沖突問題，其實是一個與集體建設用地使用權流轉相聯系的土地權利制度改革問題。宅基地使用權與集體建設用地使用權雖然是我國物權法上兩個獨立的用益物權，其取得條件不同，但是它們產生的基礎與主要功能相同，都基于集體土地所有權派生，都主要用于建造建筑物及其附著物，集體建設用地使用權概念的內涵完全可以包容宅基地使用權。隨著市場經濟的發(fā)展，國家、社會、農民財富的積累，宅基地實行有償化使用、宅基地流轉是大勢所趨，也是節(jié)約、集約使用土地，保護耕地的必由之路，這也意味著將來這兩個權利將趨于融合。實踐中，安徽、廣東和成都等省市在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度建設和新農村建設中，實行宅基地與集體建設用地置換，已實現了兩種權利的互動，兩種權利的融合趨勢已經顯現。

農村建設用地上不能有商品房，農村土地不能進行房地產開發(fā)是在保護耕地借口下的城鄉(xiāng)土地分割使用的教條，對農村土地的使用沒有前瞻性。改革開放已經30年，我國已經進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。市場經濟發(fā)展需要我們不斷地進行農村土地使用制度的改革與創(chuàng)新，我們應該用動態(tài)發(fā)展的眼光來看農村土地的使用前景，建立科學合理的不動產法律制度。以現行農村宅基地制度與集體建設用地開發(fā)房地產形成的商品房用地相矛盾為由，禁止集體建設用地進入房地產市場，其理由不具有充分性。

3、維持地方政府對房地產市場用地的壟斷地位，保護其壟斷利益

我國房地產市場的建立雖然才短短20年，但已經成為許多地方經濟支柱產業(yè)，房地產賴以生存的土地供給一級市場一直是地方政府壟斷，并且通過大量征收農民集體土地來保證壟斷土地的來源。地方政府低價征收、高價出讓獲得巨額土地收益是各地都存在的不爭事實。土地壟斷帶來的高額土地財政收益及低廉的用地成本，在政府主導型的市場經濟環(huán)境下，確實使一些地方的GDP在短時間內大幅提高，地方經濟、公共設施都獲得了一定的發(fā)展；建設用地壟斷還可能有利于國家對固定資產投資的調控；高額的土地壟斷利益，使得行政權力的運作有了更充分的物質保障，可以實現地方行政官員的政治業(yè)績。所以，地方政府總是不愿意放棄土地市場的壟斷，即使因經濟形式所逼，不得不開放集體建設用地使用權市場時，也還將地產的主要市場——商品房用地市場保留在自己壟斷之下。但是，地方政府壟斷房地產市場用地，已經或將會產生嚴重的負面影響：

其一，壟斷使眾多的農民集體被排斥在土地供給主體之外，使土地一級市場難以形成公平競爭環(huán)境。沒有公平的競爭就不可能有成熟的地產市場。地方政府集土地管理者、出讓者、壟斷者身份于一身，極易使城市地價受地方政府及地方政府官員主觀因素干擾而背離市場規(guī)律，導致城市房價非正常波動，損害房地產市場的健康發(fā)展，損害老百姓的房地產利益。

其二，地方政府壟斷房地產用地市場，不但沒有起到保護耕地的作用，反而因壟斷激勵了地方政府違法大量征收農民集體土地，并經營起了土地，儼然成為一個土地出賣商，有意無意忽視土地管理職責，使耕地流失更為嚴重。

其三，壟斷將使地方政府財政負擔加重，并產生信任危機。壟斷雖使地方政府一時獲得了很多土地收益，但這種收益是將農民本該獲得的土地利益轉移給了地方政府，是以大量低價征收集體土地換來的，并不是社會財富的增加。地方政府獲得高額出讓金的代價是出現失地農民，為此，地方政府必須承擔失地農民的生活保障責任。從成本與效益分析來看，地方政府出賣土地所獲得的短期收益與對失地農民生活保障的長期支出相比是得不償失的，反因違法征收土地損害了其威信與誠信，激化了農民與地方政府的矛盾，直接影響了社會穩(wěn)定。

由上分析可見，地方政府對房地產用地的壟斷有實現土地宏觀調控、快速發(fā)展經濟的有利一面，也有違反公共利益征地、損害農民土地權益的不利一面。土地的公共產品屬性決定了土地本身就包含了公共利益。如何在政府壟斷和農民土地權益保護之間進行權衡取舍是一個價值判斷問題，二者能夠協調統一當然最好，但事實往往不能如愿。當國家公權力與農民土地的私權益相遇時，國家公權力侵越和擠壓私權利是常態(tài)，尤其在我國這樣一個受幾千年封建歷史影響和官本位的國家。所以，當農村土地使用制度改革需要我們在維持地方政府壟斷和保護農民土地權利之間進行權衡取舍時，筆者認為應優(yōu)先選擇保護農民土地權益才具有正當性。用土地壟斷來保證經濟高增長是以犧牲農民利益為代價的，這種高增長是短期的，不能使地方經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

二、禁止集體建設用地使用權進入房地產市場的后果

從地方政府禁止集體建設用地使用權進入房地產市場的后果來看，禁止也不具有正當性。

1、這種禁止將使城市商業(yè)性房地產用地來源無法解決，危及城市房地產市場的繁榮與穩(wěn)定。僅從城市住房用地來看，除地方政府提供保障性住房的用地屬于公共利益范圍，可以通過征收農民集體土地解決外，大部分非保障性住房即商品房的用地只能通過市場獲得，即一級市場的國家出讓或二級市場上其他用地主體轉讓。土地使用的長期性決定了城市商品性住房用地主要還是來源于國家出讓，但城市存量建設用地非常有限，這意味著國家可出讓的建設用地有限，根本無法滿足商品房建設用地需求，更不用說滿足寫字樓等其他商業(yè)性房地

產的用地需求。結果可能是城市發(fā)展停滯，或者城市房地產價格畸高，二者都是我們不愿意看到的結果。若商業(yè)性房地產價格畸高，高昂的商品房價格又使得更多市民無法承受，成為需要地方政府提供住房保障的人群，地方政府又不得不增加保障性住房的供給，如此循環(huán)，最終城市商品房市場將式微或被保障性住房替代，我國的住房市場化改革將倒退回計劃經濟時代。當然還有一個解決辦法，即國家不斷征收農民集體土地，滿足城市商業(yè)性房地產發(fā)展的需要。這將導致禁止的第二個后果。

2、為解決城市經營性房地產用地，政府將繼續(xù)在公共利益目的之外征收土地?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā?、《物權法》都明確規(guī)定國家征收土地必須是出于公共利益目的。從法理上說，國家征收集體土地是公權力對土地主體私權利的干預，這種干預必須是基于社會“公共利益”目的之考量或出于社會正義之需，而且必須限定在必要的范圍內才具有正當性。若政府禁止集體建設用地進入房地產市場，為解決城市經營性房地產用地，國家只能在公共利益目的之外征收土地，或任意解釋公共利益，擴大其適用范圍，但經營性房地產項目無論如何解釋也不屬于公共利益。目前，違反公共利益目的大量征收農民集體土地已經造成較為嚴重的社會問題，因此，中央政府已經強調嚴格控制土地征收范圍?？梢姡藶榈亟辜w建設用地進入房地產市場，給土地征收制度造成兩難：若按照公共利益目的征收集體土地，城市房地產市場的繁榮和長期發(fā)展難以保證；若在公共利益之外征收集體土地，既違反了憲法和法律。又損害了農民土地利益，國家嚴格控制土地征收范圍的目標難以實現。允許集體建設用地進入房地產市場是解決這種兩難困境的惟一路徑。

3、城鄉(xiāng)房地產市場二元格局無法突破，城鄉(xiāng)房地產市場一體化發(fā)展難以實現。改革開放以來，我國房地產市場一直是城市的單邊市場，廣大農村被排斥在房地產市場以外，已經造成城鄉(xiāng)不動產權利的嚴重不平等，房地產市場發(fā)展的城鄉(xiāng)失衡。若禁止集體建設用地使用權進入房地產市場，將繼續(xù)固化并擴大城鄉(xiāng)房地產市場的不平等、不均衡發(fā)展態(tài)勢，固化并擴大業(yè)已存在的社會結構性分裂。這種分裂已經成為嚴重的社會問題，影響到社會穩(wěn)定、經濟的發(fā)展和改革的前景。如果始終禁止集體建設用地使用權開發(fā)房地產和住房建設，意味著農民的住房、宅基地使用權將始終不能市場化，農村的房地產市場的建立將遙遙無期，建立城鄉(xiāng)統一的房地產市場也是奢望。而將人口、住房和土地都占絕大多數的農村排斥在房地產市場之外，無論如何也不能說這種房地產制度安排是公平的。

三、對我國集體建設用地使用權公正配置的思考

我國從計劃經濟下的“人治”轉變?yōu)槭袌鼋洕碌摹胺ㄖ巍?，在法治建設中，政治、經濟、法律等各領域都面臨制度創(chuàng)新與變革，每一次制度的創(chuàng)新與變革都涉及利益的分配與權力、權利的重新配置。政策制定者在利益分配或權利配置時必須充分考量各種利弊因素，權衡各方利益，以保證配置的公平與正義。允許集體建設用地使用權流轉是土地使用制度的重大改革，是對建設用地使用權市場的重新配置，意味著在建設用地使用權市場上國家利益與農民集體利益的重新分配，將徹底改變過去農民集體基本不能獲得集體建設用地流轉收益和土地改變用途的增值收益的分配格局，故有學者視為“第三次土地革命”。這一改革也將對房地產市場產生重要影響，涉及政府、農民、農民集體、開發(fā)商、消費者等各方在房地產市場的利益分配。政府在進行這一權利配置時，應該權衡各方利益，進行正當性、合理性論證，盡最大可能達到公平配置效果。但令人遺憾的是，地方政府在重新配置集體建設用地使用權時，卻將之擋在房地產市場大門之外。從上文分析可知，無論從理由方面還是在結果方面，這樣的權利配置很難說是公正的。這反映出地方政府對農民土地權益的重視不足，對國家、集體土地權益平等保護的重視不足，也反映了地方政府對農村房地產市場發(fā)展的重視不足。

新一輪農村土地改革正在進行，地方政府要公正地配置建設用地使用權。首先，要尊重權利平等原則。權利平等是民事法律制度的精髓，是市場經濟生長的根基。農民集體土地所有權是各個農民集體獨立的所有權，是各個集體的私權利，它與國有土地所有權是平等的，物權平等原則是《物權法》確立的基本原則。權利平等原則決定了農民集體與國家一樣，有權決定在自己所有的土地上為他人設立用益物權，并收取地租以實現其收益權。集體、國有建設用地使用權分別是集體和國有土地所有權派生的用益物權，都是在土地上建造建筑物的權利，權利的性質、功能相同，具有平等性，理應“同地、同權、同價”。但因改革先后次序的需要，使得二者在初始配置時就不平等。如果說，啟動我國房地產市場時，允許國有建設用地使用權流轉，禁止集體建設用地使用權流轉是“摸著石頭過河”的改革之初迫不得已之舉，是當時情勢之需，具有一定的公正性(因為公正具有歷史性、相對性，而法律制度是一定社會生活關系的綜合反映)，那么，在改革進行了30年后，在城市房地產市場發(fā)展較為成熟，農村房地產市場卻仍然空白，城鄉(xiāng)房地產市場差異巨大，需要統籌發(fā)展的當下，仍然禁止集體建設用地使用權進入房地產市場，將廣大的農村排斥在房地產市場之外，讓集體與國家兩種建設用地使用權仍然處于不平等地位，便不再具有合理性和正當性。

其次，要尊重農民土地權益，以農民獲得長期、穩(wěn)定的土地收益為改革目標。農民的財產主要集中在土地上，但土地的公有性質和禁止流通性以及國家對土地用途的管制，使得農民的土地收益來源僅有兩個：一是來源于土地農業(yè)經營收入，二是來源于土地工商業(yè)經營收入。農產品價格的低彈性決定了農民的農業(yè)經營收益是微薄的，而土地用于工商業(yè)經營即轉變?yōu)榻ㄔO用地的收益是巨大的。但長期以來，集體土地用于工商業(yè)經營受《土地管理法》第63條限制，數量、規(guī)模有限且基本不能流轉，即使在廣東、蘇州等較早允許集體建設用地使用權流轉地區(qū)，其使用費也無法與國有建設用地使用權相比。況且，地方政府為了工商業(yè)建設大量征收土地，也讓本屬農民的土地利益轉移給了城市政府。地方政府對集體建設用地使用權重新配置時，應該以尊重并保障農民土地權益，促進農民土地收益的長期穩(wěn)定增長為宗旨，不能再犧牲農村、農民的土地收益來換取城市的繁榮與發(fā)展，不能以農村房地產市場的停滯為代價來保地方護政府對城市房地產市場的壟斷利益。地方政府允許集體建設用地使用權流轉卻禁止其進行房地產開發(fā)，就是再一次限制了農民的土地收益，正如學者所說，“限制一幅土地最高的市場收益機會，與拿走一部分土地無異?！边@樣的權利配置還有何妥當性可言呢?制度的制定者應該思考：“為滿足工業(yè)化和城市化對農地轉用的經濟需要，難道非要把政府置于或與農民利益對立，或與市場需求對立的左右為難的境地嗎?”

再次，要有利于構建城鄉(xiāng)統一的地產市場。城

鄉(xiāng)土地使用上的二元差別究其原因是由于農村和城市在功能和經濟發(fā)展戰(zhàn)略上的差異所決定的，但這并不意味著二者可以被截然分開。隨著社會主義市場經濟發(fā)展，在工業(yè)化、城市化發(fā)展到一定階段后，國有、集體建設用地使用權市場在事實上和法律上的相互連接和影響是不可回避的。城鄉(xiāng)一體化的建設用地市場是土地市場發(fā)展的必然趨勢。著名學者武建東認為，集體、國有建設用地使用權在改革追求上有內在的親緣關系，二者應該平等統一，建立基于不同土地所有權而保留統一的土地使用權(即建設用地使用權)制度應該成為中國農村集體土地使用權(建設用地使用權)設定的基本方向。禁止集體建設用地進入房地產市場，是城鄉(xiāng)二元分隔發(fā)展思維模式的延續(xù)，反映了政策的制定者認識上仍然是堅持“城市中心論、城市發(fā)展優(yōu)先論”。將城市化獨立于農村現代化，將城鄉(xiāng)房地產市場人為地割裂，這既違背了城市化發(fā)展的需要，也不符合中央政府提出的“城鄉(xiāng)統籌、一體化發(fā)展”的理念。地方政府在對建設用地權利進行重新配置時，應該以逐步建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，最終建立城鄉(xiāng)統一的房地產市場為目標，構建能夠促進土地資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、集體與國有建設用地使用權在城鄉(xiāng)之間自由流動的城鄉(xiāng)房地產一體化制度，推動城鄉(xiāng)房地產市場的融合與統一。

羅爾斯說過：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它不正義，就必須加以改造或廢除?！毙乱惠嗈r村土地改革和土地法律制度修改正在進行，公平與正義應該成為土地權利重新配置的核心價值理念。“法律是善良公正之術?！比绻f公正在不同領域有不同內涵，那么，在財產權利領域，公正就是一種利益分配規(guī)則。當下，公正的土地法律制度應該是能夠充分反映和保護農民土地權益的土地權利制度，是能使國有、集體建設用地使用權真正平等的土地權利制度。

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本文責任編輯：汪世虎