基于“代建制”模式的公共工程審計

劉貴文　李　麗

提要 國家要求政府投資非營利性公共工程項目實行“代建制”以來，全國各地積極推行“代建制”。本文主要按照“代建制”流程對公共工程全過程進(jìn)行跟蹤審計，對各階段進(jìn)行詳細(xì)分析，并提出各階段的審計內(nèi)容及建議。

關(guān)鍵詞：公共工程；代建制；審計

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

引言

公共工程是政府向社會公眾提供的主要公共產(chǎn)品，是增進(jìn)社會福利所不可或缺的。政府作為公共資源的使用和管理者有責(zé)任向社會公眾公布公共資源使用的效率和效果等方面的信息，采用“代建制”模式是政府投資非經(jīng)營性公共工程項目的大勢所趨。

一、“代建制”管理模式

1、“代建制”模式的概念?！按ㄖ啤笔侵竿ㄟ^招標(biāo)等方式，由項目出資人選擇專業(yè)化的項目管理單位代理投資人對項目招投標(biāo)、勘察、設(shè)計、施工、采購和監(jiān)理等建設(shè)全過程進(jìn)行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目管理方式。

2、公共工程采用“代建制”模式的優(yōu)缺點?！按ㄖ啤蹦Ｊ酱偈拐顿Y項目“投資、建設(shè)、管理、使用”各個環(huán)節(jié)彼此分離，互相制約，克服了超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)等“三超問題”的現(xiàn)象，還在一定程度上阻斷過去公共工程在施工招投標(biāo)和采購兩大環(huán)節(jié)中的腐敗和不廉潔現(xiàn)象的發(fā)生。但是，目前“代建制”的相關(guān)配套制度還不夠完善，代建單位的性質(zhì)、委托方式和代建項目范圍不明確，投資計劃、預(yù)算申報和下達(dá)、資金撥付的渠道和程序不規(guī)范。

二、“代建制”模式的流程

“代建制”模式的基本流程如圖1所示。（圖1）

三、“代建制”模式下公共工程的審計及建議

根據(jù)“代建制”流程，本文主要對決策階段、設(shè)計階段、施工階段和竣工驗收階段進(jìn)行審計研究，并提出相關(guān)的建議。

1、決策階段的審計及建議。決策階段是選擇和決定方案的過程，是對擬建項目的必要性和可行性進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證后做出判斷和決定的過程。政府投資公共工程要求決策階段的可行性研究等工作須達(dá)到國家規(guī)定的要求且滿足項目后續(xù)工作的需要。

該階段審計工作的重點就是對可行性研究進(jìn)行深入細(xì)致的技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，提出結(jié)論性意見和重大措施建議，為最終決策提供科學(xué)依據(jù)。

審計的目的是改變因政府實施項目過多而產(chǎn)生的負(fù)債建設(shè)、拖欠工程款等不良現(xiàn)狀。

審計的主要內(nèi)容：（1）市場研究，即對公共工程的市場調(diào)查和預(yù)測研究；（2）技術(shù)研究，即技術(shù)方案和建設(shè)條件研究；（3）效益研究即經(jīng)濟(jì)效益的研究和評價，包括投資估算和資金籌措、項目經(jīng)濟(jì)評價、綜合評價與結(jié)論建議。

建議：審計中要注意審查：（1）可行性研究報告所依據(jù)的資料是否充分、準(zhǔn)確，做出的結(jié)論是否客觀公正；（2）可行性研究深度是否規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；（3）可行性研究報告是否通過必需的簽證和相關(guān)審批程序。

2、設(shè)計階段的審計及建議。設(shè)計階段是根據(jù)批準(zhǔn)的設(shè)計任務(wù)書，為達(dá)到規(guī)定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)要求，擬定建筑、安裝及設(shè)備制造等所需的規(guī)劃、圖紙、數(shù)據(jù)等技術(shù)文件的過程。政府部門往往缺乏專業(yè)知識和系統(tǒng)的管理，由代建單位對設(shè)計階段督促和嚴(yán)格把關(guān)。

該階段審計工作的重點是：檢查設(shè)計方案的深度及其經(jīng)濟(jì)合理性和設(shè)計概算。

審計的目的是通過技術(shù)比較、經(jīng)濟(jì)分析，嚴(yán)格篩選設(shè)計和施工單位，有效地阻斷政府投資項目客觀存在的尋租偏好以及原體制慣性帶來的行政干預(yù)。

審計的主要內(nèi)容是根據(jù)設(shè)計階段的不同特點，重點對設(shè)計方案進(jìn)行評價優(yōu)選和對設(shè)計概算進(jìn)行審查。

建議：審計中要注意審查：（1）設(shè)計過程中是否運用了價值工程、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計及限額設(shè)計來優(yōu)化設(shè)計方案；（2）設(shè)計方案是否達(dá)到技術(shù)經(jīng)濟(jì)要求；（3）設(shè)計概算的編制依據(jù)是否合理，編制范圍是否與工程內(nèi)容一致，編制方法是否符合現(xiàn)行政策規(guī)定；（4）工程量計算是否正確；（5）各單項費用的套取是否符合相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定；（6）總概算是否包括了從籌建到竣工投產(chǎn)為止的全部費用。

3、施工階段的審計及建議。施工階段是施工單位進(jìn)行各類建筑物的建造過程，也是把設(shè)計圖紙上的各種線條在指定的地點變成實物的過程。政府投資公共工程多是大型復(fù)雜項目，項目組織復(fù)雜，技術(shù)、管理難度較大，需要整體協(xié)調(diào)的工作較多。在施工階段，由代建單位負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，勢必會給政府部門節(jié)約更多的物力和精力，讓政府部門能投資更多的公共工程，為社會百姓謀福利。

該階段審計工作的重點是審查設(shè)計變更是否嚴(yán)格按照法律、法規(guī)執(zhí)行以及施工過程中實際記錄、現(xiàn)場簽證等是否真實可靠。

審計的主要內(nèi)容是對施工圖預(yù)算與設(shè)計概算進(jìn)行比較，調(diào)整不合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對設(shè)計變更，施工過程中的實際記錄、現(xiàn)場簽證等進(jìn)行嚴(yán)格審查，防止發(fā)生違法違規(guī)現(xiàn)象。

建議：審計中要注意審查：（1）設(shè)計變更的合法性；（2）工程造價的詳細(xì)計算；（3）施工圖紙中的說明、附注，套用標(biāo)準(zhǔn)圖集的細(xì)節(jié)、定額套用、費率計取要符合現(xiàn)行規(guī)定，材料、設(shè)備的單價確定；（4）施工圖預(yù)算與設(shè)計概算比較后，及時調(diào)整不合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，保證整個工程的和諧。

4、竣工驗收階段的審計及建議。工程竣工結(jié)算，是指施工單位按照合同規(guī)定的內(nèi)容全部完成所承包的工程，經(jīng)建設(shè)單位及有關(guān)部門驗收合格并辦理竣工驗收手續(xù)后，按規(guī)定向建設(shè)單位辦理工程價款的結(jié)算。

該階段審計工作的重點是審查施工過程中所實際發(fā)生的費用是否超支，是否嚴(yán)格按照設(shè)計圖和施工圖的預(yù)算進(jìn)行。

審計的目的是通過對施工單位送審結(jié)算書進(jìn)行全面、系統(tǒng)的檢查和復(fù)核，及時糾正所存在的錯誤和問題，使之更加合理地確定工程造價。

審計的主要內(nèi)容是根據(jù)施工過程中實際記錄、現(xiàn)場簽證、設(shè)計變更及竣工圖紙、預(yù)算定額、材料設(shè)備結(jié)算價格等多項資料，按規(guī)定向建設(shè)單位辦理工程價款的結(jié)算。

建議：審計中要注意審查：（1）實際記錄、現(xiàn)場簽證是否真實可靠；（2）設(shè)計變更是否經(jīng)過設(shè)計單位和施工單位雙方同意，變更手續(xù)是否完備。

四、結(jié)語

公共工程建設(shè)規(guī)模大、工期長、項目參與者眾多，代建單位在實施過程中所承擔(dān)的責(zé)任也就越大。雖然我國現(xiàn)在采用的“代建制”能夠解決許多不利影響，如防止“三超”現(xiàn)象的發(fā)生，有效遏制政府部門腐敗事件的發(fā)生，等等，但是由于沒有一個統(tǒng)一的法律法規(guī)，還是會滋生許多不利因素，審計單位應(yīng)加大力度，嚴(yán)格審查并監(jiān)督公共工程代建制的執(zhí)行過程，使政府投資非營利性項目朝著健康的方向持續(xù)發(fā)展下去。

（作者單位：重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院）

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