緩解“三農(nóng)”問(wèn)題的財(cái)政支農(nóng)政策選擇

彭新萬(wàn)

摘要:國(guó)家實(shí)施的財(cái)政支農(nóng)政策成為緩解“三農(nóng)”問(wèn)題的重要手段,但是我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距、消費(fèi)差距、財(cái)產(chǎn)差距,以及公共服務(wù)差距等仍十分突出。究其原因,既有市場(chǎng)的,也有體制的。

關(guān)鍵詞: “三農(nóng)”問(wèn)題;城鄉(xiāng)差距;財(cái)政支農(nóng)政策

中圖分類號(hào):F320文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

Financial Support for Agriculture Policy for Alleviating the Rural Issues concerning

“Agriculture,Countryside and Farmers”

PENG Xin-wan

(School of Economics,Jiangxi University of Finance and Economics,Nangchang 330013,China)

Abstract:Financial support for agriculture policy has become the important measure of alleviating rural issues concerning “agriculture,countryside and farmers ”.However, urban-rural income gap, consumption gap, the gap between property and the gap between public service are very prominent.The reasons include market and system two aspects.

Key words:rural issues concerning “agriculture,countryside and farmers ”;the gap between urban and rural areas;financial support for agriculture policy

國(guó)家實(shí)施財(cái)政支農(nóng)、惠農(nóng)政策以來(lái),我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題加重、升級(jí)的趨勢(shì)得到有效遏制,城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)明顯減緩,但“三農(nóng)”問(wèn)題的運(yùn)行趨勢(shì)還沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn),“三農(nóng)”問(wèn)題仍很突出。本文擬從國(guó)家實(shí)施的財(cái)政支農(nóng)政策入手,對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題現(xiàn)狀與特征的原因進(jìn)行分析,在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)政策建議。

一、城鄉(xiāng)居民收入、消費(fèi)與財(cái)產(chǎn)比較

十六大以來(lái),我國(guó)農(nóng)民的人均收入增長(zhǎng)較快,每年均超過(guò)6%,但城鄉(xiāng)收入差距并沒(méi)有縮小,且絕對(duì)差距數(shù)越來(lái)越大,處于高位徘徊狀態(tài)。收入決定消費(fèi),城鄉(xiāng)收入差距大且高位運(yùn)行導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民消費(fèi)差距大的現(xiàn)狀也沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變。依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2006年統(tǒng)計(jì)年鑒上的數(shù)據(jù),我國(guó)農(nóng)村居民生活水平落后城鎮(zhèn)居民生活幾乎一個(gè)等級(jí),而且這種差距仍看不出有縮小的趨勢(shì)。目前,對(duì)城鄉(xiāng)居民家庭財(cái)產(chǎn)情況尚無(wú)準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì),但從居民儲(chǔ)蓄存款余額來(lái)看,城鄉(xiāng)之間的差距相當(dāng)大,財(cái)產(chǎn)差距擴(kuò)大從另一方面說(shuō)明了城市收入的差距問(wèn)題。近年來(lái),在中央一系列強(qiáng)有力政策措施的促進(jìn)下,農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)有了很大發(fā)展。但由于以往的欠賬太多,農(nóng)村水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,農(nóng)村中小學(xué)教育質(zhì)量低、農(nóng)民缺醫(yī)少藥等問(wèn)題仍比較突出。目前,約2.8億農(nóng)民的飲水不安全,1億多農(nóng)戶急需解決燒飯、取暖的燃料問(wèn)題。2005年,農(nóng)民平均受教育年限僅7.7年,5.04億農(nóng)村勞動(dòng)力中, 高中以上文化程度的只占13.68%,小學(xué)及以下文化程度的占34.1%,不識(shí)字及識(shí)字很少的還占6.87%。2006年,我國(guó)平均每千人有病床2.34張,但主要集中在城市。城市每千人有病床3.67張, 農(nóng)村只有0.76張;城市每張病床平均擁有8.8萬(wàn)元的醫(yī)療設(shè)備,農(nóng)村僅有1.1萬(wàn)元。城鄉(xiāng)文化事業(yè)方面的差距則更為明顯。

上述幾個(gè)方面的差距狀態(tài)集中到一點(diǎn),便是城鄉(xiāng)差距、城鄉(xiāng)居民生存權(quán)、甚至發(fā)展權(quán)的差距仍然很大,處在高位徘徊狀態(tài)。

二、原因分析:財(cái)政支農(nóng)角度的透視

毫無(wú)疑問(wèn)題,十六大以來(lái)的財(cái)政支農(nóng)政策是緩解“三農(nóng)”問(wèn)題的重要政策保障。但是,當(dāng)前的財(cái)政支農(nóng)政策與“三農(nóng)”解決問(wèn)題的實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn),政策的實(shí)施所產(chǎn)生的積極效應(yīng)還不能完會(huì)消化二元體制(制度)及其市場(chǎng)等因素對(duì)“三農(nóng)”的侵蝕。

1.財(cái)政支農(nóng)規(guī)模偏小。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)具有特別重要的意義:它不僅構(gòu)成農(nóng)業(yè)投入的主要來(lái)源,而且對(duì)一些公共農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)來(lái)說(shuō),甚至是唯一的來(lái)源。十六大以來(lái),財(cái)政支農(nóng)力度與以前相比,力度明顯加大,但是財(cái)政支農(nóng)規(guī)模偏小卻是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。在我國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)民收入不高、私人農(nóng)業(yè)投資有限的發(fā)展中國(guó)家,目前的財(cái)政支農(nóng)規(guī)模是不足以擔(dān)當(dāng)農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)的重任。

2.財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)偏差降低了支農(nóng)資金效率。農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展、特別對(duì)未來(lái)農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有決定性作用。盡管十六大以來(lái),我國(guó)加大了對(duì)農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)的投資力度,投資結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化,農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資額平均每年增長(zhǎng)16.45%,但是農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)的年增長(zhǎng)率波動(dòng)較大,農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比例較低,這與我國(guó)農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位很不相稱。另外,“直補(bǔ)”是財(cái)政支農(nóng)政策的最重要工具之一,我國(guó)當(dāng)前“直補(bǔ)”所占財(cái)政支農(nóng)資金的比重很低,“直補(bǔ)”對(duì)農(nóng)民增收的作用并不顯著。不僅如此,由于當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)政策的運(yùn)行、管理和監(jiān)督機(jī)制不完善,大量支農(nóng)資金、特別是間接補(bǔ)貼資金容易漏損,使支農(nóng)資金難以起到支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的作用。

3.財(cái)政支農(nóng)的監(jiān)管制度不健全。近年來(lái), 國(guó)家出臺(tái)了一系列的紀(jì)檢監(jiān)察制度,有關(guān)部門(mén)也圍繞工作需要制定出臺(tái)相關(guān)監(jiān)管措施,如財(cái)政部制定實(shí)施了 《財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理規(guī)則》、農(nóng)業(yè)部實(shí)施了 《農(nóng)業(yè)部財(cái)政項(xiàng)目支出管理暫行辦法》等文件,為規(guī)范支農(nóng)惠農(nóng)政策監(jiān)管有章可依奠定了一定的基礎(chǔ)。但在具體政策層面上,對(duì)政策實(shí)施全程監(jiān)管的制度不配套,尤其是對(duì)支農(nóng)資金的監(jiān)管,表現(xiàn)在立項(xiàng)撥付環(huán)節(jié)上,難以有效地監(jiān)督計(jì)劃或負(fù)責(zé)資金安排分配的權(quán)利部門(mén),嚴(yán)格按照規(guī)定的投資方向、重點(diǎn)和內(nèi)容進(jìn)行立項(xiàng)和分配撥付資金。在支農(nóng)資金使用環(huán)節(jié),難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)擅自改變項(xiàng)目計(jì)劃和未按上級(jí)批準(zhǔn)的要求執(zhí)行,甚至擠占挪用、串用、虛列支農(nóng)資金、套取騙取財(cái)政支農(nóng)資金侵害農(nóng)民利益等問(wèn)題。在支農(nóng)資金管理環(huán)節(jié), 由于支農(nóng)資金因立項(xiàng)不準(zhǔn)、可行性研究不充分、設(shè)計(jì)不合理、管理不善等原因, 造成損失浪費(fèi)、效益低下,甚至損害農(nóng)民利益等問(wèn)題和進(jìn)行有效責(zé)任追究。缺乏健全監(jiān)督制度的政策執(zhí)行,難以保證政策的全面高效落實(shí)。據(jù)報(bào)道,國(guó)家審計(jì)署在對(duì)8省 ( 區(qū))2004年至2006年天然林資源保護(hù)工程資金審計(jì)中, 查出虛報(bào)冒領(lǐng)挪用滯留等違規(guī)問(wèn)題資金1.3億元等事例, 可以說(shuō)政策執(zhí)行不夠公開(kāi)、透明是重要的誘因。

三、結(jié)論與政策建議

1.加大支農(nóng)惠農(nóng)力度。目前,我國(guó)支農(nóng)資金從絕對(duì)數(shù)上講提高很快,但支農(nóng)資金的比重僅占國(guó)家財(cái)政收入的8%左右,占農(nóng)業(yè)GDP的10%左右。因此,在加大中央財(cái)政支農(nóng)力度的同時(shí),應(yīng)建立地方各級(jí)財(cái)政增加支農(nóng)投入的機(jī)制。隨著中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的不斷加大, 地方“吃飯”問(wèn)題得到基本解決以后, 地方財(cái)政應(yīng)有空間進(jìn)一步加大對(duì)“三農(nóng)”的支持力度。所以, 要在進(jìn)一步完善財(cái)政體制的基礎(chǔ)上,明確中央和地方的支農(nóng)責(zé)任,共同增加農(nóng)業(yè)投入,逐步形成以中央為主體、地方為重要補(bǔ)充的中央與地方共同的財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制。

2.優(yōu)化支農(nóng)惠農(nóng)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前,有限的支農(nóng)惠農(nóng)資金沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。就其原因,與國(guó)家的支農(nóng)惠農(nóng)政策安排存在一些問(wèn)題有關(guān),使資金的投向結(jié)構(gòu)不盡合理。首先,“直補(bǔ)”資金比例偏低,這對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)不大。其次,支農(nóng)資金分配上應(yīng)突出支持糧食生產(chǎn)。如 進(jìn)一步加大良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、小型農(nóng)田水利建設(shè)和測(cè)土配方施肥的投入規(guī)模。應(yīng)支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè),支持農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),做到因地制宜、科學(xué)規(guī)劃, 不盲目照搬, 不大拆大建。根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力, 集中力量重點(diǎn)支持農(nóng)村道路、農(nóng)村能源(沼氣) 和農(nóng)村安全飲水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),盡快改變農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。

3.進(jìn)一步規(guī)范支農(nóng)資金監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)支農(nóng)資金使用的監(jiān)督管理,提高支農(nóng)資金使用效率。一是要加強(qiáng)制度建設(shè)。在健全現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)各項(xiàng)規(guī)章制度的基礎(chǔ)上,完善各項(xiàng)資金的管理制度,做到有法可依,依法理財(cái)。二是要加強(qiáng)支農(nóng)資金的日常管理工作,通過(guò)開(kāi)展經(jīng)常性自查、重點(diǎn)檢查等活動(dòng),及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金使用方面存在的問(wèn)題及薄弱環(huán)節(jié),認(rèn)真加以整改。三是要自覺(jué)接受審計(jì)、監(jiān)察、紀(jì)檢等部門(mén)的審計(jì)、監(jiān)督,對(duì)核實(shí)的問(wèn)題及時(shí)加以糾正,并按有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。同時(shí),要強(qiáng)化外部監(jiān)督,積極引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制,增加資金使用的透明度;提高農(nóng)民監(jiān)督意識(shí),積極發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督檢查作用,實(shí)行政務(wù)公開(kāi)、事務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi),定期向群眾公布收支情況。四是要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。隨著政府支農(nóng)政策的不斷出臺(tái)和強(qiáng)化,支農(nóng)資金使用、管理和監(jiān)督的任務(wù)越來(lái)越重, 要求也越來(lái)越高。改變目前大多數(shù)縣從事財(cái)政支農(nóng)管理的力量比較薄弱局面,加強(qiáng)基層農(nóng)財(cái)隊(duì)伍建設(shè), 適當(dāng)充實(shí)力量。同時(shí)加強(qiáng)培訓(xùn),不斷提高業(yè)務(wù)能力、政策能力和工作水平,使財(cái)政支農(nóng)管理工作能夠上升到一個(gè)新的臺(tái)階。

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(責(zé)任編輯:呂洪英)