開展系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查工作的構(gòu)想

王　柯

從檢察機(jī)關(guān)近年來查處的職務(wù)犯罪案件情況來看，一個(gè)非常明顯的特點(diǎn)，就是與行業(yè)性、系統(tǒng)性職權(quán)特點(diǎn)相關(guān)聯(lián)的有規(guī)律性的犯罪突出，窩案、串案嚴(yán)重，有些系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件居高不下，且呈蔓延趨勢(shì)，甚至出現(xiàn)前任被查、后任被抓的“前腐后繼”現(xiàn)象。因此，系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查對(duì)于整個(gè)職務(wù)犯罪預(yù)防工作來說，位置顯得越來越重要。有鑒于此，近幾年來許昌市檢察機(jī)關(guān)按照“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的工作方針，把搞好系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查工作作為職務(wù)犯罪預(yù)防工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，不斷探索，認(rèn)真總結(jié)，豐富和完善系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查的內(nèi)涵，拓展工作的思路和方法，比較好地發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)在預(yù)防職務(wù)犯罪中的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，取得了明顯成效。下面是結(jié)合這幾年系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查工作實(shí)踐，就如何搞好此項(xiàng)工作所作的一些思考。

一、系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查程序的啟動(dòng)

實(shí)踐中，主要有四條動(dòng)因來啟動(dòng)系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查工作。一是上級(jí)要求。如2001年3月最高人民檢察院要求在金融證券等八個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域開展系統(tǒng)預(yù)防，2008年河南省檢察院要求在全省民政、衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)開展系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查工作。二是從類案分析中確定。這主要是預(yù)防部門通過對(duì)自偵部門在某一行業(yè)查處的個(gè)案中進(jìn)行類案分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為該行業(yè)或領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件的規(guī)律性、傾向性明顯，重點(diǎn)比較突出，制度上、管理上漏洞較多，若不及時(shí)預(yù)防將會(huì)繼續(xù)發(fā)生職務(wù)犯罪案件，而通過一定程序自主決定與該行業(yè)或領(lǐng)域共同開展系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查工作。如近兩年來許昌市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)先后在民政系統(tǒng)立案查處貪污、挪用優(yōu)撫金、優(yōu)待金、低保金案件19件29人，通過類案分析和調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這種現(xiàn)象在全市民政系統(tǒng)具有一定的普遍性，且從犯罪主體、作案對(duì)象、作案手段上分析又有一定的規(guī)律性，于是在全市民政系統(tǒng)展開預(yù)防工作。三是調(diào)查發(fā)現(xiàn)。這主要是檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門對(duì)自己通過各種渠道調(diào)查了解的一些線索從中予以甄別，發(fā)現(xiàn)某個(gè)行業(yè)或領(lǐng)域存在一些傾向性，普遍性的問題，從而啟動(dòng)系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查程序。如通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某市幾家商業(yè)銀行在改制過程中，對(duì)不符合資產(chǎn)剝離、呆帳核銷條件的予以核銷剝離，有關(guān)機(jī)關(guān)在此過程中不嚴(yán)格履行職責(zé)等問題，于是在全市金融系統(tǒng)展開系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查活動(dòng)。四是行業(yè)要求。例如去年稅務(wù)系統(tǒng)在治理商業(yè)賄賂工作中，主動(dòng)要求檢察機(jī)關(guān)在該行業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查工作。

在啟動(dòng)系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查工作時(shí)，必須做到“兩個(gè)準(zhǔn)確”，首先要準(zhǔn)確掌握情況，這是保證工作成效的前提。在工作意向確定前，就應(yīng)該依法采取多種渠道，把該行業(yè)存在的問題弄準(zhǔn)，原因弄清楚，理出哪些部位是重點(diǎn)部位，哪些問題是突出問題，帶有規(guī)律性、普遍性的問題有哪些。二是要準(zhǔn)確選擇對(duì)象。在實(shí)際工作中，由于檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門人員少，要做的工作又很多，若亂鋪攤子，不慎重選擇系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查對(duì)象，勢(shì)必會(huì)給我們的工作帶來不利影響。因此，要考慮如何使用有限的投入，取得理想的預(yù)防效果的問題。

二、系統(tǒng)預(yù)防工作的開展

首先，要做好周密計(jì)劃。在準(zhǔn)確確定系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查對(duì)象后，要對(duì)開展什么工作、具體工作的內(nèi)容、方法、步驟、建立哪些制度、情況處理等方方面面的問題提早預(yù)想，制定出一套預(yù)案，然后與預(yù)防對(duì)象的決策層及有關(guān)人員進(jìn)行溝通研究，確定出最后的工作方案。

其次，要建立健全相關(guān)機(jī)制。要與有關(guān)部門協(xié)商共同成立預(yù)防工作指導(dǎo)組織，協(xié)調(diào)指導(dǎo)組織整個(gè)系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查工作。建立聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)絡(luò)員工作制度、重大情況通報(bào)制度、案件線索移送制度、專題調(diào)研和專題活動(dòng)制度等，通過制度加強(qiáng)聯(lián)系，保證預(yù)防工作正常順利開展。

再次，選準(zhǔn)載體，緊貼問題抓治理。由于各個(gè)行業(yè)工作職能的不同，所誘發(fā)職務(wù)犯罪的環(huán)節(jié)、部位、重點(diǎn)等具有規(guī)律性的問題也不盡相同，且有些問題及隱患檢察機(jī)關(guān)不可能全面了解，全面掌握。為此，要真正從根本上、源頭上、制度上解決問題，根據(jù)這幾年在民政、電力、教育等系統(tǒng)開展系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查的實(shí)踐，認(rèn)為最直接、最有效、最能發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)與該系統(tǒng)上下作用的方法或者說載體，就是教育整頓。

下面通過在民政系統(tǒng)開展的預(yù)防職務(wù)犯罪活動(dòng)舉例說明如何緊緊圍繞問題抓教育整頓。首先在對(duì)全市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)查處的19起案件進(jìn)行分析梳理，發(fā)現(xiàn)民政系統(tǒng)職務(wù)犯罪主要體現(xiàn)“三個(gè)規(guī)律”：一是在犯罪主體上絕大部分都是民政機(jī)關(guān)的中層干部、基層民政所所長；二是在作案手段上，他們都是采取多報(bào)、瞞報(bào)，然后用假印章、假簽名的方法冒領(lǐng)，而后不是貪污，就是挪用；三是在作案對(duì)象上，都是利用其工作的范圍和對(duì)象，貪污、挪用最低生活保障金、已故退伍軍人和傷殘軍人撫恤金、已死亡退休工人工資等，有些且屬共同犯罪。通過這“三規(guī)律”，我們又歸納了其發(fā)案的“四條原因”：一是體制不理順；二是制度不健全；三是管理不到位；四是法制意識(shí)淡薄。在對(duì)民政系統(tǒng)發(fā)案規(guī)律，原因準(zhǔn)確調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，通過與市民政局共同研究，在全市民政系統(tǒng)開展了為期三個(gè)月的以預(yù)防職務(wù)犯罪為主要內(nèi)容的教育整頓活動(dòng)。為提高教育成效，達(dá)到解決問題這一目的，在教育活動(dòng)中，主要做到了以下三點(diǎn)：一是注重教育整頓活動(dòng)的針對(duì)性；二是強(qiáng)化警示教育的震懾性；三是注重預(yù)防工作的實(shí)效性。在整個(gè)教育活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)與兩級(jí)民政局的同志一起聽匯報(bào)、提問題、查看帳薄、找人座談了解情況，對(duì)整改的情況及時(shí)督查，并對(duì)6個(gè)重點(diǎn)單位進(jìn)行抽查督辦。通過努力，共清理各種違法違紀(jì)問題36件，追回各種違法違紀(jì)資金近20萬元，從中發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索6件。緊貼問題進(jìn)行教育整頓這一載體，充分發(fā)揮了該系統(tǒng)決策層及廣大干部職工的主動(dòng)性和積極性，充分運(yùn)用了其內(nèi)部有形的教育資源，加上我們計(jì)劃周密、組織周密、工作周密、教育到位、糾正處理到位，且主題集中、針對(duì)性強(qiáng)、方法得當(dāng)，從而取得了預(yù)期的成效。

三、系統(tǒng)預(yù)防長效機(jī)制的建立

要防范和遏制某一行業(yè)或領(lǐng)域職務(wù)犯罪，僅靠一次集中教育整頓，一次預(yù)防調(diào)查或立案查辦，靠講兩堂法制課是不可能實(shí)現(xiàn)的，必須通過幫助相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域建立和完善切實(shí)可行、上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外協(xié)調(diào)的監(jiān)督制約長效機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)易發(fā)問題部位和環(huán)節(jié)的制度建設(shè)和管理監(jiān)督，才能實(shí)現(xiàn)有效的預(yù)防。這是開展系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查工作的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是確保預(yù)防成效的關(guān)鍵所在。因此，作為檢察機(jī)關(guān)從事預(yù)防工作的同志，一定要對(duì)該行業(yè)或系統(tǒng)現(xiàn)有的規(guī)章制度進(jìn)行認(rèn)真分析，對(duì)易發(fā)問題的部位及環(huán)節(jié)進(jìn)行深入調(diào)查，找出規(guī)律性、深層次的問題，幫助他們建立完善一套切實(shí)管用、針對(duì)性強(qiáng)、便于操作的長效機(jī)制，通過加強(qiáng)對(duì)敏感問題程序、細(xì)節(jié)透明化、民主化、規(guī)范化的有效控制，達(dá)到監(jiān)督制約之目的。

比如在民政系統(tǒng)教育整頓的基礎(chǔ)上，針對(duì)存在問題幫助他們建立以下六項(xiàng)制度。一是對(duì)基層民政所長的雙層考核備案制度。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所人事管理體制上存在的問題，檢察機(jī)關(guān)向黨委政府提出建議，凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所長的任免和變動(dòng)，要提前征求縣（市）民政局的意見，并報(bào)上級(jí)民政部門備案，對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所長實(shí)行兩級(jí)考核制，這些建議都得到采納，從而在體制上為防止管理上的失控打下了良好基礎(chǔ)。二是建立檔案制度。要求對(duì)享受各種救濟(jì)資金的人員，必須按照有關(guān)規(guī)定對(duì)救濟(jì)對(duì)象的有關(guān)情況及資金發(fā)放、領(lǐng)取的情況進(jìn)行認(rèn)真記錄，并采取一人一檔或一戶一檔的方法，建立檔案。三是建立公示制度。為防止一些人員弄虛作假、以權(quán)謀私，要求民政系統(tǒng)人員對(duì)享受各個(gè)救濟(jì)項(xiàng)目的條件、范圍和列入救助范圍人員的情況，在居委會(huì)或街道辦事處的政務(wù)公開欄中予以公示，主動(dòng)接受監(jiān)督。四是建立“三金”定期審核制度。對(duì)享受優(yōu)撫金、優(yōu)待金、低保金的人員，每季度由承辦人員會(huì)同救濟(jì)對(duì)象所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處民政所長，其所在的街道、居委會(huì)負(fù)責(zé)人等聯(lián)合審查，四方簽字后，報(bào)主管局長審批，方可作為救助依據(jù)。五是建立定點(diǎn)專門專人發(fā)放領(lǐng)取制度。對(duì)救助資金發(fā)放，采取定點(diǎn)定時(shí)發(fā)放，每次發(fā)放需本人簽收，并攜帶個(gè)人身份證，防止利用假印章、假簽字冒領(lǐng)的現(xiàn)象。六是責(zé)任追究制度。對(duì)負(fù)有社會(huì)救濟(jì)資金申報(bào)、審批、撥付、發(fā)放等機(jī)關(guān)職能的部門人員，因工作不負(fù)責(zé)任、徇私舞弊、濫用職權(quán)，造成救濟(jì)資金流失或利用職權(quán)從中貪污、挪用的，將按職責(zé)視情節(jié)給予黨政紀(jì)處理，構(gòu)成犯罪的，依法從嚴(yán)追究其刑事責(zé)任。這些制度，通過兩年來的運(yùn)行效果良好。

當(dāng)在一個(gè)行業(yè)、一個(gè)領(lǐng)域教育整頓、調(diào)查處理、建立制度后，要適時(shí)進(jìn)行回訪考查，對(duì)相關(guān)行業(yè)各項(xiàng)預(yù)防工作的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，提醒他們落實(shí)各項(xiàng)補(bǔ)救措施，促進(jìn)預(yù)防工作成效不斷深化。