基層組織的信息壟斷與低保制度在村莊場域的實踐

袁　松

摘要:外部資源輸入村莊的邏輯可以通過詳細描述低保制度在村莊場域中的實踐來加以透視?低保指標在湖北顧村的分配?上報及公示等過程顯示,作為連接數(shù)量有限的民政官員與千萬個貧困農(nóng)戶的樞紐,基層干部在村莊的場域結(jié)構(gòu)中處于關鍵位置,擁有信息壟斷權?在稅改后治理資源嚴重萎縮的背景下,他們不得不以這種特殊資本作為交換條件,繼續(xù)維系公共權力的私人化運作?

關鍵詞:農(nóng)村低保制度;村莊場域;信息壟斷

中圖分類號:D668文獻標識碼:A文章編號:1008-7168(2009)03-0050-06

自黨的十六大提出有條件的地方要探索建立農(nóng)村最低生活保障制度以來,全國各地積極推進農(nóng)村低保制度(以下用此簡稱)建設?截至2007年底,全國31個省(自治區(qū)?直轄市)都已按照本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政狀況建立了農(nóng)村低保制度?民政部2008年8月公布的民政事業(yè)統(tǒng)計月報顯示,農(nóng)村最低生活保障人數(shù)已達3822.7萬人?作為一項惠及千百萬貧困農(nóng)民的重大舉措,農(nóng)村低保制度的設計理念在鄉(xiāng)村社會實踐的過程如何?效果怎樣?運行邏輯是什么?對這些問題的深度闡釋與解答可以讓我們反思稅改后與低保制度類似的一系列惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村的執(zhí)行過程中出現(xiàn)走樣的微觀機制與真實原因,對構(gòu)建和諧社會?推進新農(nóng)村建設有著重要的意義?

目前關于農(nóng)村低保制度的報告和隨筆已有出現(xiàn),但作者多從政策管理者的角度出發(fā),或者偏重于各級財政的資金落實問題[1][2],或者對基層組織的行為提出了一些道義上指責[3][4],但卻對該項制度在運行過程中出現(xiàn)的政策變形缺乏深入的分析與理論解釋?本文將以湖北省中部地區(qū)的顧村①為個案展示農(nóng)村低保制度在鄉(xiāng)村社會的具體實踐,并試圖通過深入分析該村低保實踐的整個過程來理解和提煉農(nóng)村低保制度實踐的運作邏輯?盡管“深描”式的“解讀”有其局限性[5],但本文仍采用“敘事”的方法,以便通過對具體情景的展示和過程細節(jié)的把握來透視外來資源在村莊中的輸入?

一?農(nóng)村低保制度的設計

我國的社會保障系統(tǒng)涵蓋社會保險?社會救助?社會福利?慈善事業(yè)等多個方面[6](p.14)而在社會救助體系中,最低生活保障制度作為一種重要的制度創(chuàng)新,其立足之本并不在于從“臨時化”救濟變?yōu)椤爸贫然钡捅?而是在于它的動態(tài)管理模式,即“保障對象有進有出,補助水平有升有降”?

首先,低保制度設計了一整套行政程序?qū)ι暾堈哌M行資格審查,直到確認申請者因為收入過低不能維持最低的生活水準,才動用納稅人的錢來對其施救?其次,在受助者領取救助金的整個過程中,還要對其進行持續(xù)的追蹤調(diào)查,一旦收入超過救助標準,救助即告終止?最后,低保制度只是將扶持補齊到一個標準線,低保戶戶主所領到的救助金,并不是以低保標準表現(xiàn)出來的現(xiàn)金金額,而是以低保標準減去家庭人均收入后得到的差額,再乘以家庭成員的人數(shù)?“正因為有了這樣嚴格的行政審查制度,納稅人的錢不被濫用才有了保證,從而也確保了在反貧困方面財政支出的效益最大化”[7]?

按照這種理念,各地依照自身情況設計了詳細的保障標準計算方法?家庭收入統(tǒng)計口徑?低保對象分類模式?低保資金發(fā)放額度,以及一系列的申請?審核?審批程序?在程序上,先由戶主向村民委員會提出申請,村民委員會開展調(diào)查?組織民主評議提出初步意見,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核,由縣級政府民政部門審批?鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和縣級政府民政部門再對申請人的家庭經(jīng)濟狀況進行核查,了解其家庭收入?財產(chǎn)?勞動力狀況和實際生活水平,結(jié)合村民民主評議意見,提出審核?審批意見?如湖北省規(guī)定:

對納入保障范圍的保障對象應建檔立卡,實行信息化管理?縣級民政部門會同鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府,對參保對象每年至少集中審核一次,對不再符合低保條件的,應及時終止其低保,并收回低保證……要堅持做好鄉(xiāng)(鎮(zhèn))?村兩榜三次公示,新增對象按規(guī)定及時進行公示,已保障對象一般應半年公示一次?②

二?低保制度在顧村的實踐過程

筆者將先大致交待顧村的概況,特別是稅改后村級組織的基本情況,盡管這種情況在中西部的村莊中非常常見,但卻是本文討論問題的背景與前提?隨后,筆者將按照低保制度實施的時間向度詳細描述這一制度實踐過程?

(一)顧村概況?顧村位于湖北省A市J縣的C鎮(zhèn),耕地面積3328.1畝,是一個普通的多姓雜居村?2008年全村共有308戶,1192人,分布在7個村民小組?25個自然灣內(nèi)?村內(nèi)以水稻種植為主,其他經(jīng)濟作物較少,村民的另一項收入來源就是外出務工?據(jù)2007年底的統(tǒng)計數(shù)字,村里的常年流出人口有355人?

稅改后,顧村有4名村干部?村支部書記與村委會主任實行“一肩挑”,另設副書記兼政法主任?婦女主任和村會計各一名?村民小組長已經(jīng)取消,各小組的工作由4名村干部兼任?村兩委現(xiàn)在已經(jīng)從稅改前的“催糧派款”等硬性任務中脫離出來,目前的中心工作是爭取上級政府轉(zhuǎn)移下來的各種項目資金,逐步完成村中路?水?電的改造?日常的常規(guī)工作則是填字報表,完成上級交付的各種任務?這些任務主要是收集和上報上級政府所需的各種信息,如育齡婦女的計生信息,農(nóng)業(yè)補貼下發(fā)前所需了解的農(nóng)戶土地面積?農(nóng)作物種植情況,以及低保指標下?lián)苤靶枰私獾霓r(nóng)戶家庭狀況等?用村干部自己的話來講,就是平時經(jīng)常要“做功課”?

(二)向下分配的低保指標?

雖然中央財政2007年首次投入了30億元用于各地農(nóng)村低保工作的資金補助,并重點向中西部地區(qū)傾斜,但目前的低保資金仍需地方財政籌集?按照低保制度的設計,凡是符合規(guī)定條件,家庭人均收入低于最低生活保障線的貧困農(nóng)戶均有申請低保指標的權利?這樣一來,在由地方政府依據(jù)自身財力決定的特困救助制度向常規(guī)化的低保制度轉(zhuǎn)變的時候,地方財政的支出就要大為增加,這對于取消農(nóng)業(yè)稅后的農(nóng)業(yè)型區(qū)域來說確實勉為其難?

A市民政局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2007年全市共籌集農(nóng)村低保資金1802.5萬元,其中爭取中央?省級補助資金1575萬元,地方配套資金落實了227.5萬元?2007年,根據(jù)村級組織統(tǒng)計上報的數(shù)字匯總所得的數(shù)據(jù),全市人均純收入低于貧困線693元的農(nóng)民共有8.2萬人,但由于地方財政拮據(jù),當年實際納入低保范圍的僅4.8萬人,覆蓋率為59%?

為了應對這種局面,地方民政部門便根據(jù)自身財力設置出相應人數(shù)的低保指標,并按行政級別層層向下分配?在C鎮(zhèn),鎮(zhèn)委書記和鎮(zhèn)長對于分到該鎮(zhèn)的低保指標握有較大的裁量權,在各村之間分配低保指標時,除了人口總數(shù)?經(jīng)濟狀況?村里貧困人口的數(shù)量外,他們還可以有私人化的考慮因素?

我今年給村里爭取到六十多個低保名額(按人數(shù)計算),這在其他的村是不大可能的?我從來不像其他村,逢年過節(jié)還跑去送東西,我靠的是自己做事的能力?書記?鎮(zhèn)長他們平時安排任務時,不管多么難做我都比別人先完成,還做得很好?我平時給了他們面子,到了關鍵的時候他們肯定也得照顧我,要不然他們的工作誰來支持?③

(三)低保戶的確定?2008年初,C鎮(zhèn)會以低保對象人數(shù)為單位把低保指標分到各村?顧村的村支書會在領到低保指標后召集各小組的代表開會,確定出該年度村里應該享受低保的村民?

各個小隊的代表也不是那么正式,(是)我們幾個村干部臨時開著摩托車去叫的?現(xiàn)在7個小隊都沒有小隊長了,但是以前當過小隊長的人在這個隊里還是有些威信的,對灣子里的情況也比較清楚?我們一般叫上這些以前的小隊長,再在每個隊叫上兩三個吃得開的人?這些人平時難得湊齊的,好多都出去打工去了,反正誰在家就叫誰,能叫幾個就叫幾個,只要每個小隊不低于兩個人就行了?④

在開會之前村支書會根據(jù)自己所了解的情況以村民小組為單位開列出一個低保對象的候選人名單,開會時再讓所有與會代表在名單上打勾,打勾數(shù)目小于指標總數(shù)的有效?最后,計算出所有低保候選人的得票數(shù),按照票數(shù)排名決定該年度的低保人選?

做這個事情還是要講良心的,你不能讓那些明顯很可憐的人得不到低保,這是說不過去的,所以我每次都把那些得不到低保就說不過去的人先空出來,不當作代表們打勾的對象?開會之前,我會把這些困難戶的名字先念一下,大家就不用選了?選好以后我再叫會計按照貧困程度⑤把表填好,交上去就完事?⑥

這種確定低保戶的方式與“戶主申請,村委會組織調(diào)查和民主評議”的規(guī)定有所差異,但要求村里的老弱病殘都在規(guī)定的時限內(nèi)到村委會提交書面申請又不太現(xiàn)實,所以顧村這種方法基本上符合低保制度的要求,而且看起來很民主,不是由村干部擅自決定的⑦?

(四)低保指標的處理技巧?

按照低保制度的設計,家庭人均收入低于最低生活保障線的農(nóng)戶可以申請成為低保戶,該戶所有的家庭成員都可領到以低保標準減去家庭人均收人所得的差額?因此,J縣民政局在統(tǒng)計低保對象時是按照戶數(shù)統(tǒng)計,然后將所有低保戶的人口總數(shù)計為低保對象人數(shù)?但在實際分配低保指標時,各級都是按人數(shù)來進行的,如某貧困戶有4口人,可能只有1人享受低保?這樣一來,獲得低保指標的家庭的總?cè)丝跀?shù)就會大于實際得到低保的人數(shù)?

為了滿足民政部門的統(tǒng)計口徑,顧村的會計把得到低保指標的村民分開列戶?最常見的情況是那些兒子不盡贍養(yǎng)義務的老人,因為在計算家庭人數(shù)時應包括他們的兒子在內(nèi),但這樣的話他們的“家庭”人均收入就會高于最低生活保障線693元?同樣,那些家里有殘疾人的農(nóng)戶也是如此,如3組村民劉發(fā),他的手臂在打工時傷殘,現(xiàn)在已回家種田,他的兩個孩子都在上學,家庭經(jīng)濟相對比較困難,但由于他的妻子仍然在外打工,所以在計算家庭人均收入時也會不符合要求?為了讓這些生活確實困難的村民得到補助,村會計進行了一些變通,他把那些無人贍養(yǎng)的老人單獨立戶,作為孤寡老人處理,而把劉發(fā)當作沒有妻子的光棍來處理,這樣上級民政部門在計算家庭人均收入時他們就能夠符合政策要求?

(五)低保指標的分配結(jié)果?為了便于分析村莊中低保指標的分配機制,筆者把顧村所有得到低保指標的農(nóng)戶分成了9種類型,并在每種類型中選出一戶作為個案,制成如下表格:

對上述分配結(jié)果的解釋性說明:

1.顧村人口較多,平時村里要組織群眾抗旱?維修水渠等僅僅靠4個村干部就遠遠不夠,因此必須在各個小組里設置一些幫助村干部做事的人?稅改取消村民小組長之后,村委會就用分配低保指標的方法來使以前的村民組長繼續(xù)工作,或者把低保指標分配給一些在村里親戚多?關系廣的“關鍵人物”(也即是“村干部去叫的”各小組代表),這樣一來村里平時的工作就好開展?

在顧村4組,顧姓是一個大姓,沒有顧山海等人的幫助,村委會想在4組收取每年抗旱的水電費比較困難?同時,顧姓勢力也是村支書的堅定支持者?所以,通過低保指標來籠絡各小組的“關鍵人物”,也有利于現(xiàn)任村干部在村委會選舉時掌握選票?在與會代表那里,各個小組的“關鍵人物”應該得到低保指標已經(jīng)是一種共識,他們在“打勾”時會保持這種默契?

2.陳邦之所以能得到低保指標是因為他不僅可以在本村與其他村產(chǎn)生糾紛時出面“擺平”,還可以給村委會弄到一些便宜的建材用于村里的電?水?路的改造?這也意味著村干部可以在興建村莊公共工程時有一定的“油水”可撈?

3.胡武政的哥哥是C鎮(zhèn)的副鎮(zhèn)長,他的全家所享受的低保指標是副鎮(zhèn)長額外爭取到的,因此在計算各小組的低保指標時他的5個指標不被計入?

4.王思熊是村里退下來的老干部,盡管他已有少量的退休補助,但村里還是給他全家安排了低保?一位前組長說,這是村干部在為自己鋪路,他們希望此后選上來的村干部也繼續(xù)這個傳統(tǒng),讓所有當村干部的人心里踏實⑧?

5.王兵以前是民辦教師,實行計劃生育后村里的小學生越來越少,于是村民辦小學在幾年前被取消,所有民辦教師被一齊辭退,并且沒有任何后續(xù)保障?他以前的同事至今還在上訪,但是老王因為村里發(fā)了這份低保,一直都沒有行動?

6.吳康玲的丈夫受過重傷,沒有勞動能力?2007年吳康玲家有2份低保指標,但2008年變成只有1份,因為大家覺得她的丈夫有退伍軍人生活補助,維持生活不成問題?吳對此非常不滿,揚言要到縣民政局去告狀,但她最后還是沒去,因為村干部告訴她,“只要你去了,以后就沒有低保了”,因為她本來就是不符合條件的?

7.村民丁曉花因種了外出打工的哥哥與姐夫轉(zhuǎn)給她的田地,收入較多,不符合條件?經(jīng)過她的一再哭訴和吵鬧,村干部做出妥協(xié),答應在開會時打招呼,給她“弄兩個”?

(六)低保指標的公示?

顧村所有的貧困村民并不是都得到了低保指標,村里至少還有6-8位老人的生活非常困難,但原因都是子女不盡贍養(yǎng)責任,而且他們的子女與村干部或者村里的“關鍵人物”存有過節(jié)?但是那些村民們公認絕對貧困?應該得到低保指標的農(nóng)戶確實享受了低保?因為這些絕對貧困戶的生活大家都看在眼里,如果他們的生活難以為繼,村干部就會遭到村民的公開譴責⑨?所以,如果低保指標是分給了那些絕對貧困的農(nóng)戶,村干部們就會大肆宣揚;而如果是為了某些“特殊”用途把低保指標給了那些不太貧困的人,他們就會和得到低保的人共同把住口風,拒不透露?

按照民政部門規(guī)定的程序,各村低保指標的分配方案是要公示的,但顧村的公示都是村民代表的口頭傳達?他們在傳達時是一種選擇性表述:貧困戶得了低保指標的他們肯定會說,其他非貧困戶就緘口不言?全村低保指標的總額,除了為數(shù)不多的幾個內(nèi)部人誰都說不清楚?

本來選出來的低保戶是要上墻公布的,但是說個老實話,農(nóng)村里現(xiàn)在除了選舉之外,誰還去費那個勁啊?那不是自己找虧吃?公布了之后肯定是會有人來扯皮的,村里紅眼病多的是?要是有人通知說縣里要來檢查,(那)就晚上把它貼上去,第二天檢查完了撕掉?一般只要是村里報上去的材料,最后都會批下來?有時上面會來抽查,(但)抽中的可能性還是很小的?再說,抽中了也問題不大,他們又不認識人,要由我們陪著去查,我們在旁邊,哪個(村民)會瞎說呢?⑩

三?基層組織的信息壟斷與農(nóng)村低保制度的實踐邏輯

我們很難用正面或者負面的功能主義思維來評判顧村的低保實踐,村級組織通過低保制度的變通行使,使得許多實質(zhì)困難但形式上無法符合條件的貧困農(nóng)民享受了低保,但同時也讓以救助貧苦為目的的低保指標淪為一種治理村莊的手段?但是,從低保制度在顧村的落實情況中,我們的確可以觸摸到政策過程的實踐邏輯?

布迪厄用“場域”的概念來分析社會,他認為社會中存在諸多不同的場域,每種場域有其自身的運轉(zhuǎn)邏輯?一個場域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關系的一個網(wǎng)絡(network),或者一個構(gòu)型(configuration)……這些位置將不同類型的權力(或資本)加在占據(jù)特定位置的行動者或機構(gòu)之上,占有這些位置就意味著把持了在這一場域中某種利害攸關的專門利潤的得益權[8](p.133)?可以說,場域是行動者們?yōu)榱吮３趾蛿U展位置?占有和再生產(chǎn)特殊資本的爭斗競技場?村莊場域就是一個有著自身運轉(zhuǎn)邏輯的關系網(wǎng)絡,網(wǎng)絡節(jié)點上的行動者運用他們的策略不斷生產(chǎn)和交換自己的特殊資本,同時維持著場域結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定?

低保制度在進入顧村以后,它所設計的“戶報?村審?鄉(xiāng)(鎮(zhèn))核?縣批”的程序便有名無實了?由村干部點人來開會決定低保人選當然是一種大大簡化的做法,但如果按照規(guī)定,村干部發(fā)布通告公布評選標準,讓所有可能符合條件的農(nóng)戶都來上報,那肯定就會引起一系列的爭端:因為家庭的經(jīng)濟收入?貧困程度?家庭成員怎么計算都是“一人一個說法”的事情,到時候彼此相熟的村民有的評上了有的卻沒有,村干部就會成為眾矢之的?然而,簡化程序?省卻麻煩并不是村干部變更規(guī)定的主要原因,這里涉及一個信息在關系網(wǎng)絡中流通通道的壟斷問題?

一方面,政府民政部門的工作人員數(shù)量有限,卻要面對千千萬萬個分散的低保對象,還要去充分了解和評定貧困農(nóng)民的真實情況實現(xiàn)“動態(tài)管理”和“分類建檔”,這在現(xiàn)實中是根本不可能的?他們要想完成這個工作,就必須通過村級組織?另一方面,廣大的貧困農(nóng)民要想成為低保對象,也不可能直接去民政局申請,因為有關他們真實情況的“地方性知識”,只有與之同村居住的村干部才能確認,一般的政府工作人員無法核實?于是,在資源沿場域中的網(wǎng)絡向村莊輸入的過程中,村干部便占據(jù)了一個關鍵的信息節(jié)點:只有他們才可以讓上下兩端的信息順利對接,使資源較為準確地輸入?

占據(jù)了這個有著信息壟斷權的位置,村干部當然要充分加以利用?他們可以通過部分地改裝村莊信息從而讓外部資源輸入其想要輸入的位置,然后再拿這種外部輸入的特定資源與場域中其他位置的行動者來作交換?實際上,鄉(xiāng)村干部們用自己對于村民信息向上傳遞的壟斷權鞏固和構(gòu)建著各自的支持網(wǎng)絡?各個小組以前的小組長,村民代表或者村中關系廣?勢力大的“關鍵人物”都是村干部們用以拉攏的對象,原因是這些關鍵人物掌握著該小組關系網(wǎng)絡的樞紐,獲得了這些人的支持也就等于控制了村莊的權力?同樣,對于“上面有人”的關系戶,潛在上訪戶以及鄉(xiāng)村“混混”的拉攏也是為了經(jīng)營自己的支持網(wǎng)絡,以便保住和擴展自己所控制的位置以及這個位置上的資源?盡管顧村是村干部點人來開會以集體的名義決定,但這和村干部自己決定沒有質(zhì)的差別?顧村的村支書就可以通過自己擬定低保候選人名單?空出來部分人不選?會前和會中向村民代表們“吹風”等多種方式來使得最后決定的低保對象符合自己的計劃?

村里不屬于精英范疇的普通村民由于沒有有利的資源與這個場域中占據(jù)關鍵位置的人相交換,就只能交出自己的服從B11?他們只要還在村莊里生活,就不會輕易選擇向上級投訴,或者公開和村干部等村莊精英翻臉?作為弱者,他們的生存策略是安全第一,“穩(wěn)”字當先?當這些弱者獲得了隱忍的習性之后,他們就成為鄉(xiāng)村場域結(jié)構(gòu)中最底層的基石?與此相對,那些有一定經(jīng)濟資本和文化資本的農(nóng)民,如果真的頻頻上訪試圖破壞這個場域的結(jié)構(gòu),就會被精英們拉攏,成為結(jié)構(gòu)的一部分?

“在現(xiàn)代政治的視角下,村組干部的治權合法性來自村民選舉,但在現(xiàn)實的村莊治理中,選舉并沒有提供村組干部充足與持久的行使治權的合法性基礎,制度性選舉設計在村民看來只是一次性的?”[9]實際上,中國鄉(xiāng)村公共權力的支持系統(tǒng)是私人化的,是公共權力行使者——基層干部與他們的支持者之間的一種關系網(wǎng)絡?

取消農(nóng)業(yè)稅,實行村賬鄉(xiāng)管/村賬鎮(zhèn)審之后,大部分的中西部村莊掌握的治理資源都很有限,村集體能夠拿來掌握村組干部,支配村民行動的自主資源幾近于零?而在原子化趨勢越來越嚴重,村莊隨著打工經(jīng)濟的深入流動性越來越強?越來越離散的時候,村干部只能利用自己手上仍然存留的信息壟斷權來換取可以自主支配的資源,繼而通過在場域網(wǎng)絡中進行的一系列交換來拉攏村中“關鍵人物”,動員積極分子,撫慰“釘子戶”,以此來達到治理村莊的目的?

但是,“權力依靠私人基礎增強,也可能導致權力基礎的分割?部分人成為受益者和支持者,部分人則可能會因為無收益和不公平感而成為治理問題,反而危及權力行使的基礎”[9]?顧村村民不可能對村組精英們分配外部輸入資源時采取的不正當行為永遠保持無知的狀態(tài),如果他們洞悉了事情的原委,村級組織的治理能力無疑會更加削弱?

顧村的低保實踐只是外部資源輸入鄉(xiāng)村場域的一個案例?而其他類似的外部資源輸入還有很多,如新農(nóng)村建設中下?lián)艿母鞣N轉(zhuǎn)移支付項目,村村通工程?農(nóng)村沼氣工程?農(nóng)田整理工程,等等,它們會不會遵循與低保指標一樣的實踐邏輯?

四?討論:農(nóng)村低保制度實踐邏輯的深層原因

農(nóng)村低保是由國家供給的一種鄉(xiāng)村公共品?在青壯年勞動力大量流出,農(nóng)村趨于衰敗的宏觀背景下,國家于取消農(nóng)業(yè)稅之后開始實施以工哺農(nóng)?以城帶鄉(xiāng)的新農(nóng)村建設戰(zhàn)略,國家與農(nóng)民的關系出現(xiàn)了重大調(diào)整,村莊與國家的信息交換也邁入了新的歷史階段,表現(xiàn)出不同的具體內(nèi)涵:“取消農(nóng)業(yè)稅之前,國家針對農(nóng)民的行為主要是資源提取,因而村莊與國家的信息交換就是農(nóng)民稅負能力信息與國家稅費政策信息的交換;取消農(nóng)業(yè)稅之后,國家針對農(nóng)民的行為則主要是資源下?lián)?因而村莊與國家的信息交換就表現(xiàn)為村莊公共需求信息與國家財政撥付信息的交換?”[10]

由于農(nóng)村缺乏多樣化?組織化?常規(guī)化的信息上傳通道,農(nóng)民個體跨越基層與上級政權的直接溝通在現(xiàn)實中又會造成上層的信息核實成本極高的問題,因而村莊公共品需求信息的上傳通道就被基層組織所壟斷,信息上傳過程中的屏蔽效應由此產(chǎn)生?在筆者所研究的村莊,這種信息屏蔽作用一方面讓國家的財政資源有所流失,但另一方面也因為村干部以保護型經(jīng)紀的面目在場而使得制度遭遇扭曲變通卻產(chǎn)生了較好的結(jié)果?然而問題是,基層組織也完全會以一種贏利型經(jīng)紀的面目出現(xiàn),他們可以用自身掌握的信息壟斷權來謀求利益的最大化,而這恰恰是筆者在農(nóng)村調(diào)研時看到的最為常見的現(xiàn)象:那些容易給基層帶來利益的公共品項目如修路?建辦公大樓等往往被優(yōu)先考慮(不僅可以顯示政績,還可以拿回扣),而農(nóng)村文化?教育?醫(yī)療?環(huán)境?水利等事業(yè)則嚴重投入不足?

當一種制度的設計需要依靠掌握了權力的人沒有私心才能產(chǎn)生預期效果的時候,這個制度就很難說是成功的?農(nóng)村低保制度在實踐中產(chǎn)生的悖論在于,原子化的農(nóng)民無法依靠自我組織形成的權力制約來使村莊的公共信息透明化,而國家取消農(nóng)業(yè)稅然后進行財政轉(zhuǎn)移支付的原因正是由于向原子化的農(nóng)民征收稅費成本太高[11]?因此,問題產(chǎn)生的根本在于制度運作的社會基礎,而不是制度本身?換句話說,如何在新農(nóng)村建設中通過加強組織建設和文化建設來增加村莊社會關聯(lián),才是當前農(nóng)村最為緊迫的問題?

注釋:

①文中的地名?人名均按學術研究的倫理規(guī)范進行了化名處理?

②參見《湖北省人民政府關于建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》鄂政發(fā)[2007]41號?

③2008年9月28日對顧村村支書顧鐵剛的訪談?

④2008年9月30日對村會計顧寧生的訪談?

⑤湖北省對低保對象實行分類管理,依據(jù)貧困程度不同發(fā)給不同的補助金?2007年J縣依照家庭狀況?致貧原因等將全縣低保對象分三類建檔?1為鰥寡孤獨類,補助標準為每人60-70元/月;2為癡呆傻殘類,占救助總?cè)藬?shù)的36%,補助標準為每人30-60元/月;3為因災因病特困類,占救助總?cè)藬?shù)的53%,補助標準為每人15-30元/月?

⑥2008年10月3日對顧鐵剛的訪談?

⑦之所以說貌似民主,是因為村里低保指標的具體分配實際上有另外一套機制在起作用?

⑧2008年10月8日對7組前組長劉連發(fā)的訪談?

⑨顧村5組有一個孤兒父母雙亡,常年享受補助,但從2008年開始沒有補助了,因為他已經(jīng)年滿18歲,在廣東打工?5組村民對此很有意見,說村干部沒有把事情做好?

⑩2008年10月5日對村副支書兼政法主任王長發(fā)的訪談?

B11１說?布勞認為,在社會交換中,處于弱勢地位的人為了獲得利益,會選擇尊敬?服從?甘居臣屬地位,以作為對強勢的利益提供者的回報?這種選擇在社會行動中的累積和擴散就會形成強勢者的支配權力?參見彼┑?布勞《社會生活中的交換與權力》,孫非等譯,北京:華夏出版社,1988年版?

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