稅改前后鄉(xiāng)村治理性危機(jī)的演變邏輯

趙曉峰

摘要:稅費(fèi)改革前,以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心?以群體性事件增多等為表現(xiàn)形式的鄉(xiāng)村治理性危機(jī)的根源在于國家汲取型體制,客觀反映為鄉(xiāng)村基層組織在壓力型體制下積極行政帶來的機(jī)構(gòu)人員膨脹和經(jīng)紀(jì)體制的復(fù)活?后稅費(fèi)時代的鄉(xiāng)村治理性危機(jī)則是在國家治理轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型期村莊內(nèi)部潛在矛盾凸顯的新形勢下,鄉(xiāng)村基層組織懸浮于社會之上不能有效作為引發(fā)的以治理缺位為軸心的危機(jī)?以稅費(fèi)改革為分界點(diǎn),鄉(xiāng)村治理性危機(jī)在性質(zhì)上都表現(xiàn)為國家與農(nóng)民關(guān)系的緊張,而誘發(fā)根源則從國家汲取型體制轉(zhuǎn)變?yōu)榇迩f內(nèi)生矛盾?通過透視鄉(xiāng)村基層組織角色與行為在稅費(fèi)改革前后的變異邏輯,我們認(rèn)為在后稅費(fèi)時代保持一個強(qiáng)有力的維持基礎(chǔ)性社會秩序的常規(guī)性力量,對于化解潛在的各種鄉(xiāng)村治理性危機(jī)大有裨益?

關(guān)鍵詞:稅費(fèi)改革;鄉(xiāng)村治理性危機(jī);鄉(xiāng)村基層組織;農(nóng)民負(fù)擔(dān);治理缺位

中圖分類號:D668文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1008-7168(2009)03-0045-05

自20世紀(jì)90年代中后期以來,鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心[1],以農(nóng)村群體性事件增多為重要表現(xiàn)形式[2]的治理性危機(jī),客觀上迫使中央政府在新世紀(jì)之初,迅速地推出了以稅費(fèi)改革為開端的一系列惠農(nóng)政策實(shí)踐,以達(dá)到緩解危機(jī)?調(diào)整和改善政府與農(nóng)民關(guān)系的目的?然而,在稅費(fèi)改革以后,我們看到一方面農(nóng)民負(fù)擔(dān)在很大程度上得以緩解,國家與農(nóng)民關(guān)系呈現(xiàn)出緩和的跡象,政府的合法性得以改善;另一方面農(nóng)村的群體性事件并無減少,一些農(nóng)村地區(qū)甚至陷入無治理狀態(tài),鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了新一輪的治理性危機(jī)?為何農(nóng)民負(fù)擔(dān)沒了,鄉(xiāng)村的治理性危機(jī)卻依然存在?稅費(fèi)改革前后,鄉(xiāng)村的治理性危機(jī)有何差異,其演變邏輯的樣態(tài)究竟如何?正確認(rèn)識這些問題對在新農(nóng)村建設(shè)的背景下,深入推進(jìn)農(nóng)村綜合改革大有裨益?

一?稅改前:以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心的鄉(xiāng)村治理性危機(jī)

要想深入分析稅費(fèi)改革前以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心的治理性危機(jī)的具體樣態(tài),必須從整個稅費(fèi)征繳年代鄉(xiāng)村基層組織的角色和行為說起?鄉(xiāng)村基層組織既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),又包括村級組織,目前關(guān)于稅改前鄉(xiāng)村基層組織角色和行為特征的研究取向主要有兩種:一種是“結(jié)構(gòu)|制度”研究取向(張靜,2000);另一種是“過程|事件”研究取向(孫立平,2000)?

“結(jié)構(gòu)|制度”研究取向著重分析制約鄉(xiāng)村基層組織角色與行為的結(jié)構(gòu)和制度因素,在具體研究中往往專注于影響鄉(xiāng)村基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯的行政體制?財稅制度等結(jié)構(gòu)性和制度性因素?我國人民公社解體以后,國家開始在農(nóng)村推行“鄉(xiāng)政村治”的治理模式?在新的治理模式下,中央政府逐步將一部分財權(quán)和事權(quán)逐級下放給地方政府組織,同時仍然保留著計劃經(jīng)濟(jì)體制時期數(shù)目繁多的涉及經(jīng)濟(jì)?社會?文化等各個方面的指標(biāo)體系,并以之作為評價下級政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績與升遷的重要標(biāo)準(zhǔn)?為了完成中央部署下來的各種涉農(nóng)指標(biāo),各級政治組織把這些任務(wù)和指標(biāo)采取層層分解的辦法下派到下級組織及其責(zé)任人,并借助“一票否決制”的政績考核體系,責(zé)令其在設(shè)定的時間段內(nèi)必須完成?具體到鄉(xiāng)村兩級,這一體制必然加劇鄉(xiāng)村基層組織財政能力和職能擴(kuò)張之間潛在的緊張關(guān)系,給基層財政造成巨大的壓力,客觀上導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層組織角色和行為發(fā)生變異,促使其想方設(shè)法通過集資?收費(fèi)和罰款的方式將手伸向農(nóng)民,加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)?在20世紀(jì)90年代初分稅制改革以后,地方財政面臨的壓力進(jìn)一步凸顯,農(nóng)民負(fù)擔(dān)也隨之迅速攀升,并呈現(xiàn)出不可逆的惡化趨勢?農(nóng)民負(fù)擔(dān)的上升幅度逐漸超過農(nóng)民能夠承受的范圍,以致農(nóng)民“抗費(fèi)不抗稅”和“既抗稅又抗費(fèi)”的抵制行為普遍增多,鄉(xiāng)村基層組織征收稅費(fèi)的難度越來越大?然而,上級部署的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征繳任務(wù)是必須要完成的,因而就出現(xiàn)了兩種情況:一是上級壓下級,迫使其不得不借債完成逐年下派的稅費(fèi)征收任務(wù),鄉(xiāng)村債務(wù)由此增多;二是部分地區(qū)的鄉(xiāng)村基層組織開始有意借助鄉(xiāng)村灰黑色勢力打壓村莊內(nèi)部的“釘子戶”,以非法暴力的手段作為稅費(fèi)征繳的后盾?由此導(dǎo)致農(nóng)民因不堪重負(fù)引發(fā)的惡性事件時有發(fā)生,農(nóng)村群體性事件也因之而上揚(yáng)?錯綜復(fù)雜的矛盾使鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的治理性危機(jī)?

“結(jié)構(gòu)|制度”研究取向的分析為我們呈現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理性危機(jī)生成的體制性因素,而“過程|事件”研究取向的分析則為我們認(rèn)識鄉(xiāng)村治理性危機(jī)提供了微觀視角?在正式行政權(quán)力運(yùn)作過程中,權(quán)力的行使者可以將諸如人情?面子?常理等日常生活原則和民間觀念引入權(quán)力的行使過程之中,也即正式權(quán)力的非正式運(yùn)作現(xiàn)象?而在稅費(fèi)征收問題上出現(xiàn)“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”現(xiàn)象基本上可以說是從20世紀(jì)90年代初中期開始的?當(dāng)時,國家已經(jīng)逐漸意識到農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的嚴(yán)重性,中央政府每年都會下發(fā)紅頭文件三令五申要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),卻只打雷不下雨,農(nóng)業(yè)稅照樣征收?各種達(dá)標(biāo)升級任務(wù)依然是層層分解直至鄉(xiāng)村基層組織?在電視?廣播等現(xiàn)代傳媒工具鋪天蓋地進(jìn)入鄉(xiāng)村社會的背景下,中央的“三令五申”精神“一竿子插到底”直接進(jìn)入“尋常百姓家”,政策的透明度空前提高,村民的權(quán)利意識也隨之覺醒?如此一來,一方面是鄉(xiāng)村基層組織因?yàn)橹贫刃蜋?quán)力的萎縮而不得不更多地采取策略性權(quán)力,借助“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”完成上面分解下來的稅費(fèi)任務(wù);另一方面是農(nóng)民對中央政策把握能力的上升,在雙方的“一消一長”之間,鄉(xiāng)村基層組織在民眾中的形象漸漸地被丑化?鄉(xiāng)村基層組織形象的惡化又反過來進(jìn)一步加大了稅費(fèi)征繳的難度,強(qiáng)化了以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心的鄉(xiāng)村治理性危機(jī)?

圍繞稅改前鄉(xiāng)村基層組織角色和行為特征展開分析的兩種研究取向已經(jīng)取得的成果,為我們認(rèn)識和把握以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心的鄉(xiāng)村治理性危機(jī)提供了很好的解讀視角,不過,這種單純基于政治運(yùn)作邏輯的解讀,同時也屏蔽了治理性危機(jī)存在的治理邏輯和市場邏輯?近代以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作對象經(jīng)歷了從“子民”→“保丁”→“社員”→“村民”的演變,他們不再是過去見了干部就端茶遞煙,甚至有點(diǎn)怕的老實(shí)巴交的農(nóng)民,而是可以與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部據(jù)理力爭的新農(nóng)民?在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的眼里,“刁民”似乎越來越多,他們可以以一個小理由拖欠稅收以及其他合作性事項?根據(jù)我們的農(nóng)村調(diào)查經(jīng)驗(yàn),農(nóng)民的“小理由”無所不在,幾乎涉及鄉(xiāng)村治理的每一個方面,尤其是需要村民共同合作才能完成的公共品供給領(lǐng)域?由此,鄉(xiāng)村治理中存在的一些問題就成為農(nóng)民借以與鄉(xiāng)村基層組織討價還價的理由,并進(jìn)一步折射到農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題上,客觀上強(qiáng)化了以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心的治理性危機(jī)?市場邏輯則表現(xiàn)在分田單干以后小農(nóng)家庭開始直面市場風(fēng)險,在農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長速度超過農(nóng)民收入增長速度的情況下,稅費(fèi)征繳的難度自然也會加大?而實(shí)際上,從1989年到1992年,農(nóng)民人均收入平均遞增只有9.5%,農(nóng)民人均三項負(fù)擔(dān)性支出年均遞增16.9%,農(nóng)民負(fù)擔(dān)處于高位運(yùn)行狀態(tài)?1993年以后,農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長過快的勢頭逐步得到抑制,但由于糧食價格的不斷波動,農(nóng)民負(fù)擔(dān)整體上仍然是起落不定[2]?由于農(nóng)民收入增長乏力,卻必須承擔(dān)越來越高的教育?醫(yī)療以及生產(chǎn)性投入等生活?生產(chǎn)成本,農(nóng)民負(fù)擔(dān)引發(fā)的矛盾才越來越多,甚至不可調(diào)和?

因此,正如上文所述,對稅改前鄉(xiāng)村社會治理性危機(jī)的研究過于專注鄉(xiāng)村基層組織的角色和行為變異等政治運(yùn)作邏輯的層面,而屏蔽了潛在的治理邏輯和市場邏輯兩個層面,這就必然導(dǎo)致學(xué)界對后稅費(fèi)時代鄉(xiāng)村治理性危機(jī)的嚴(yán)重程度估計不足,而僅僅滿足于取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi),認(rèn)為取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)就能化解20世紀(jì)90年代中后期以來的鄉(xiāng)村治理性危機(jī)?

二?稅改后:以治理缺位為軸心的鄉(xiāng)村治理性危機(jī)

為緩和日益嚴(yán)重的政府與農(nóng)民關(guān)系,中央政府從2000年起就開始在安徽省推行稅費(fèi)改革的實(shí)踐探索,由于在改革中始終難以解決農(nóng)業(yè)稅及其附加征收的技術(shù)性難題,無法有效抑制“釘子戶”的抗稅行為,最后在國家財政實(shí)力大大增強(qiáng)的情況下,到2006年全國所有的省市都徹底取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)?農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消標(biāo)志著以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心的鄉(xiāng)村治理性危機(jī)已經(jīng)不復(fù)存在,也標(biāo)志著國家步入了緩和與農(nóng)民關(guān)系的新改制階段?為了使因稅費(fèi)改革而帶來的政府與農(nóng)民關(guān)系緩和的趨勢得以持續(xù),中央政府又不斷地推出了一系列的改革配套措施,鄉(xiāng)村體制改革?糧食直補(bǔ)?兩免一補(bǔ)等惠農(nóng)政策迅速地直達(dá)基層?在中央政府的大力推動下,政府在民間的合法性形象得以改善?然而,由于后稅費(fèi)時代中央政府在很多惠農(nóng)政策上采取了瞄準(zhǔn)率極高的直接面對數(shù)以億計的分散的小農(nóng)家庭的財政補(bǔ)貼方式,舍棄了行政體制的層層劃撥,尤其是舍棄了鄉(xiāng)村基層組織,客觀上表現(xiàn)出對基層組織的嚴(yán)重不信任,雖然反哺式的惠農(nóng)政策有利于改善政府與農(nóng)民的關(guān)系,但是中央政府旨在變“國家-鄉(xiāng)村基層組織-農(nóng)民”的三角關(guān)系為“國家-農(nóng)民”直接關(guān)系的惠農(nóng)政策也使經(jīng)過精兵簡政式改革后的鄉(xiāng)村基層組織陷入被動地位,在國家還不完全具備直接治理鄉(xiāng)村社會能力的情況下,束縛了鄉(xiāng)村基層組織的手腳,打擊了它們工作的積極性,導(dǎo)致后稅費(fèi)時代的鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了新一輪的以“治理缺位”為軸心的治理性危機(jī)?

針對后稅費(fèi)時代鄉(xiāng)村基層組織角色和行為的研究也已經(jīng)成生了不少的成果?其中,周飛舟認(rèn)為稅費(fèi)改革以后鄉(xiāng)村基層政權(quán)的行為模式正在發(fā)生改變,總的趨勢是由過去的“要錢”“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債?在這種形勢下,基層政權(quán)從過去的“汲取型”變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”[3]?申端鋒以湖北荊門地區(qū)為研究對象,認(rèn)為稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)村組織在各種現(xiàn)實(shí)條件的約束下,既沒有成為服務(wù)型組織,也不是無所事事,而是在實(shí)踐中對自身職能重新進(jìn)行了定位,“將原來的軟指標(biāo)當(dāng)成硬指標(biāo)來搞”,他將之稱為“軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化”[4]?而李芝蘭等人在分析了“倒逼說”制度變遷理論的政策實(shí)踐后,進(jìn)一步闡述了“反倒逼”的解釋邏輯[5]?由于稅費(fèi)改革是自上而下推動的,農(nóng)村基層政府為了維護(hù)自身的利益,作為行政層級最末端的行為體,惟有被動地以“弱者的手段”回應(yīng)上級壓力,其客觀結(jié)果卻是農(nóng)村公共產(chǎn)品闕如?基層政府運(yùn)作困難,農(nóng)村出現(xiàn)新一輪治理危機(jī),由此形成向上的反倒逼現(xiàn)象,以致中央和省級政府只有采取新的措施,投放更多的資源來解決農(nóng)村問題?楊善華等人的研究進(jìn)一步指出稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)在財政和職能困境中,仍然要完成自上而下的各種任務(wù),這就使得他們必須去尋求自主空間的拓展,而在此過程中較多地屏蔽了職能轉(zhuǎn)型和服務(wù)鄉(xiāng)村社會發(fā)展的功能[6]?透過以上的研究可以發(fā)現(xiàn),后改制時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)正處于運(yùn)作邏輯的自我調(diào)適期,存在著諸多的與其改制目標(biāo)不相適應(yīng)的地方,不僅沒有能夠壓縮基層政府的財政開支,實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)型,而且還導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層組織成了“懸浮性”政權(quán)組織?

懸浮性政權(quán)的特性雖然抑制了鄉(xiāng)村基層組織積極行政的主動性,有效化解了以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心的鄉(xiāng)村治理性危機(jī),但是卻使鄉(xiāng)村社會陷入到了治理缺位的新困境當(dāng)中,以致使稅費(fèi)改革前潛藏在農(nóng)民負(fù)擔(dān)背后共同引發(fā)危機(jī)的治理邏輯和市場邏輯得以顯現(xiàn),從而使鄉(xiāng)村社會陷入到了新一輪的治理性危機(jī)當(dāng)中?應(yīng)該說后稅費(fèi)時代的鄉(xiāng)村社會遭遇到了兩個瓶頸:一是稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)村體制改革削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的執(zhí)政能力和村級組織的自治能力,導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會缺乏了一個必要的維持社會秩序,為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供必需公共品,并應(yīng)對自外而內(nèi)?自上而下的各種風(fēng)險?任務(wù)的常規(guī)性力量;二是鄉(xiāng)村正處于急劇的社會轉(zhuǎn)型期,面臨著諸多的復(fù)雜多變的自然風(fēng)險?社會風(fēng)險和市場風(fēng)險,核心家庭化的分散小農(nóng)難以從根本上適應(yīng)新的形勢變化?由此,我們看到在后稅費(fèi)時代的鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了諸多新舊矛盾互匯雜糅形成的亂象:經(jīng)過精兵簡政式改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)苦于財政枯竭及權(quán)力萎縮成了懸浮于鄉(xiāng)村社會之上的“維持會”;農(nóng)村綜合改革受制于配套措施不完善?跟不上的困境,在實(shí)踐中難以發(fā)揮應(yīng)有的改革效應(yīng);村民自治的基層民主政治實(shí)踐頻繁遭遇家族勢力?黑惡勢力?精英賄選等潛在的威脅,農(nóng)民的民主權(quán)利在部分地區(qū)得不到實(shí)現(xiàn);農(nóng)村依法治理社會的理念在不斷深入的同時也面臨著諸多的不利因素,其中灰黑色惡勢力興起于鄉(xiāng)村即是重要表現(xiàn)之一;農(nóng)村健康的內(nèi)生性組織缺乏,農(nóng)民因此嚴(yán)重缺乏日常生活的組織載體,以致農(nóng)村邪教?西方基督教有泛濫發(fā)展之勢,農(nóng)村老年人也出現(xiàn)了非正常死亡率奇高等不和諧的現(xiàn)象;農(nóng)村公共品供給嚴(yán)重不足,開始威脅到后稅費(fèi)時代農(nóng)民的生產(chǎn)和生活,從而也構(gòu)成對鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的重要挑戰(zhàn);生產(chǎn)資料價格和消費(fèi)品價格上漲的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)產(chǎn)品價格上漲的幅度和國家糧食直補(bǔ)款增加的幅度,迫使分散小農(nóng)不得不飽受通貨膨脹之苦……所有這些都構(gòu)成了以治理缺位為軸心的新一輪治理性危機(jī),影響著鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展?

在實(shí)踐中,如果因治理缺位引發(fā)的危機(jī)不能得到及時有效的緩解,就極有可能轉(zhuǎn)化為新一輪的政治認(rèn)同危機(jī),影響到國家與農(nóng)民關(guān)系的改善,甚至?xí)鸩角治g到政府在民間的合法性基礎(chǔ),進(jìn)而影響到國家在后稅費(fèi)時代采取的惠農(nóng)政策之實(shí)踐成效的發(fā)揮,造成新的政治合法性困境?

三?治理性危機(jī):剖析鄉(xiāng)村基層組織角色與行為變異的一個視角

以稅費(fèi)改革為明顯的分界點(diǎn),鄉(xiāng)村治理性危機(jī)的產(chǎn)生基礎(chǔ)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變,危機(jī)的性質(zhì)則是一脈相承的,而如何認(rèn)識鄉(xiāng)村治理性危機(jī)在稅費(fèi)改革前后的演變邏輯,對我們在實(shí)踐中探索尋找針對性對策大有幫助?從上面的分析中,我們可以看出鄉(xiāng)村治理性危機(jī)與鄉(xiāng)村基層組織角色與行為的變異邏輯有著極大的關(guān)系,因此,從治理性危機(jī)的演變邏輯來剖析鄉(xiāng)村基層組織角色與行為的變異邏輯,進(jìn)而反過來印證治理性危機(jī)的發(fā)生和演變機(jī)制就具有極大的可能性?

稅費(fèi)改革前,以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心的鄉(xiāng)村治理性危機(jī)的產(chǎn)生基礎(chǔ),應(yīng)該放到中國現(xiàn)代化進(jìn)程中國家戰(zhàn)略選擇的大背景中去認(rèn)識?改革開放以后,國家戰(zhàn)略并沒有完全地及時從剝脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)剩余以支援和加快國家現(xiàn)代化?工業(yè)化?城市化進(jìn)程的“以農(nóng)村支援城市,以農(nóng)業(yè)支援工業(yè)”的初期戰(zhàn)略中轉(zhuǎn)變過來,國家在“放活”家庭經(jīng)濟(jì)?激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性?刺激農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時,依然保留著城鄉(xiāng)二元的剝脫型體制,其中一個重要的表現(xiàn)就是“農(nóng)民的事情,農(nóng)民辦”的農(nóng)村公共品供應(yīng)體制?在20世紀(jì)八九十年代直至當(dāng)下,中國都保留著城鄉(xiāng)二元隔離的公共品供給制度,城市的公共品由國家財政投入,農(nóng)村的公共品則主要由“農(nóng)民辦”?因此,國家一方面利用壓力型體制不斷地向下分解各種達(dá)標(biāo)升級任務(wù)指標(biāo),另一方面對鄉(xiāng)村基層組織不僅不給相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支農(nóng)資金,而且還在農(nóng)民負(fù)擔(dān)彰顯?惡性事件突發(fā)增多的情況下不斷地收權(quán),這就必然會導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層組織在種類繁多的項目實(shí)行“一票否決制”的體制環(huán)境下發(fā)生角色和行為變異的現(xiàn)象?所以可以說,鄉(xiāng)村基層組織人員膨脹和經(jīng)紀(jì)體制的復(fù)活與壓力型體制下國家戰(zhàn)略的選擇緊密相關(guān),“要想馬兒跑,又想馬兒不吃草”是不可能的?在這樣背景下產(chǎn)生的鄉(xiāng)村治理性危機(jī)有鄉(xiāng)村基層組織行為不得當(dāng)?shù)囊蛩?但是根源卻在鄉(xiāng)村之外的國家汲取型體制,而作為矛盾聚焦點(diǎn)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下的現(xiàn)象實(shí)際上只是危機(jī)的表象,鄉(xiāng)村基層組織不管是運(yùn)用制度型權(quán)力還是更多地運(yùn)用“正式權(quán)力非正式運(yùn)作”的策略性權(quán)力,則都依附于國家政策導(dǎo)向的演變?

稅費(fèi)改革后,以治理缺位為軸心的鄉(xiāng)村治理性危機(jī),仍然與鄉(xiāng)村基層組織角色與行為的變異相關(guān),但根源卻已經(jīng)轉(zhuǎn)移到村莊內(nèi)部各種潛在矛盾的凸顯問題上?鄉(xiāng)村基層組織在稅費(fèi)改革后成為追逐自我空間營造而懸浮于鄉(xiāng)村社會之上的“懸浮性政權(quán)”,是造成治理缺位的鄉(xiāng)村治理性危機(jī)的直接原因?國家權(quán)力在農(nóng)村保留了存在的形式,卻不能發(fā)揮其積極的功能,以致鄉(xiāng)村社會的諸多矛盾不能及時得到有效解決?同時因?yàn)槎愘M(fèi)征收行為的取消,民眾對基層組織的期望下降,農(nóng)民不再抱怨鄉(xiāng)村基層組織了,而直指縣及其以上的國家政權(quán)存在形式,這就必然導(dǎo)致矛盾爆發(fā)場域向縣?市上移,從而也就成為當(dāng)前惡性事件演變的一個新趨勢?但是,鄉(xiāng)村治理性危機(jī)形成的根本原因是村莊的社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生巨變,農(nóng)民的權(quán)利意識在覺醒,農(nóng)村公共品供給不足或不公平的矛盾顯現(xiàn)……也就是說,鄉(xiāng)村治理性危機(jī)的誘發(fā)因素正在由村莊之外的國家汲取型體制轉(zhuǎn)向村莊內(nèi)部?但是,正如上文的分析,村莊內(nèi)部誘發(fā)的危機(jī)在缺乏一個強(qiáng)有力的常規(guī)性力量約束與規(guī)范的情況下,極有可能會很快醞釀成新一輪的縣鄉(xiāng)村政治合法性困境,而且在缺乏鄉(xiāng)村基層組織作為緩沖地帶的情況下其造成的影響在范圍上會更廣泛?在時間上會更長久,自然破壞性也會越大?

雖然說以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心的鄉(xiāng)村治理性危機(jī)與以治理缺位為軸心的鄉(xiāng)村治理性危機(jī),在產(chǎn)生基礎(chǔ)上已經(jīng)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變,由村莊外的國家體制轉(zhuǎn)為村莊內(nèi)部的內(nèi)生因素,但是危機(jī)的性質(zhì)卻是連貫的,都表現(xiàn)為國家與農(nóng)民關(guān)系的惡化,只是稅改前的惡化已經(jīng)成為共識,而稅改后的惡化在國家一系列惠農(nóng)政策產(chǎn)生的短期效應(yīng)中被遮蔽,暫時還沒有徹底地顯現(xiàn)?然而,稅費(fèi)改革后以治理缺位為軸心的諸多鄉(xiāng)村亂象卻說明新的危機(jī)可能引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)及其對政府合法性的潛在破壞力都極有可能會超過稅改前的危機(jī)?

稅費(fèi)改革前的鄉(xiāng)村治理性危機(jī),是在國家汲取型體制頑強(qiáng)存在和壓力型體制強(qiáng)有力的宏觀背景下,鄉(xiāng)村基層組織積極行政引發(fā)起來的以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心表現(xiàn)形式的危機(jī),而后稅費(fèi)時代的鄉(xiāng)村治理性危機(jī),則是在國家治理轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型期潛在矛盾凸顯的新形勢下,鄉(xiāng)村基層組織懸浮于社會之上不能有效作為,引發(fā)的以治理缺位為軸心的危機(jī)?雖然,危機(jī)誘發(fā)因素正在經(jīng)歷由外而內(nèi)的體制約束轉(zhuǎn)為自內(nèi)而外的內(nèi)生矛盾,但是鄉(xiāng)村基層組織的角色和行為在各種因素的制約下,不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會形勢發(fā)展的需要是重要原因?

四?后稅費(fèi)時代的鄉(xiāng)村治理性危機(jī)何以終結(jié)

目前中國社會開始進(jìn)入發(fā)展機(jī)遇期與矛盾凸顯期并存的新階段?由于全球金融危機(jī)的影響,我國東南沿海一帶已經(jīng)開始出現(xiàn)越來越多的企業(yè)停產(chǎn)?倒閉現(xiàn)象,民工返鄉(xiāng)潮再現(xiàn)內(nèi)陸各個勞務(wù)輸出大省,鄉(xiāng)村社會將會面臨新的巨大挑戰(zhàn)?如何緩解后稅費(fèi)時代以治理缺位為軸心的鄉(xiāng)村治理性危機(jī),使鄉(xiāng)村社會能夠承受得起國家經(jīng)濟(jì)形勢變化?民工返鄉(xiāng)帶來的沖擊,對于當(dāng)下的中國來說是必須要面對的難題?

根據(jù)上面對稅費(fèi)改革前后鄉(xiāng)村治理性危機(jī)演變邏輯的分析,我們看到鄉(xiāng)村基層組織角色與行為在特定時代背景下的變異是危機(jī)得以凸顯的重要原因?當(dāng)前的中國社會正處于急劇的社會轉(zhuǎn)型期,國家治理鄉(xiāng)村社會的理念和方式也正在轉(zhuǎn)型,而鄉(xiāng)村社會本身也正在經(jīng)歷治理方式?農(nóng)民價值觀念以及基礎(chǔ)社會結(jié)構(gòu)之變?在這樣一個社會轉(zhuǎn)型期,維持鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要保障,是為中國進(jìn)一步的現(xiàn)代化提供穩(wěn)定期和蓄水池的必然選擇?因此,無論是維持現(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式,還是通過進(jìn)一步的體制創(chuàng)新著力要打造的新模式,都必須認(rèn)識到中國現(xiàn)代化的過程是一個持續(xù)地改造?改變?利用農(nóng)村社會的龐大工程,一項舊任務(wù)完成了,數(shù)項新任務(wù)又起來?如果我們只看到一項又一項具體的任務(wù),就必然要一項又一項具體地去應(yīng)對,就必須在基層組織設(shè)置上犯頭腳不能兼顧的老毛病?也就是說,必須為鄉(xiāng)村社會提供一個維持基礎(chǔ)秩序的常規(guī)性力量?在筆者看來,無論將來鄉(xiāng)村社會的治理模式是什么樣的架構(gòu),無論是村政還是村治,對于緩解鄉(xiāng)村治理性危機(jī)來說,重點(diǎn)主要有三個方面:

首先是在村級要維持一個常規(guī)性力量,強(qiáng)化村級組織處理危機(jī)的能力?這個常規(guī)性力量可以是基層黨組織,也可以是村民自治組織,或者是農(nóng)民合作組織,也可以是多中心治理格局,形式可以多樣,但都必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下按照國家的法律法規(guī)辦事?同時,預(yù)設(shè)中的常規(guī)性力量必須適應(yīng)農(nóng)民權(quán)利觀念覺醒,民主參與訴求高漲的形勢需要,必須以調(diào)解民事糾紛,化解鄉(xiāng)村治理性危機(jī)為根本職責(zé),既不能僅僅充當(dāng)國家在農(nóng)村的代理人,也不能懸浮于鄉(xiāng)村社會之上,必須把維持鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定作為首要目標(biāo),著力于將各種矛盾糾紛化解在基層社會之內(nèi)?

其次是國家要加大對農(nóng)村公共品的財政轉(zhuǎn)移支付力度,要進(jìn)一步“還權(quán)于村,還利于民”?國家不僅需要通過瞄準(zhǔn)率極高的以糧食直補(bǔ)為代表的財政轉(zhuǎn)移支付來調(diào)和國家與農(nóng)民關(guān)系,而且還需要以公共財政轉(zhuǎn)移支付為手段扶持村級組織,使其能夠在農(nóng)村公共品供給領(lǐng)域運(yùn)轉(zhuǎn)起來,在為民做事中重塑組織威信?當(dāng)前一個重要的可能選擇是剝離“一事一議”制度身上肩負(fù)的籌資籌勞職責(zé),以國家財政轉(zhuǎn)移支付的增量來填補(bǔ)資金缺口,而讓制度本身更多地去承擔(dān)農(nóng)村公共品需求信息的偏好表達(dá)功能和項目執(zhí)行?管理?監(jiān)督等公共品供給過程中的決策職能?

第三是要在超越單個村莊的場域內(nèi)打造一個警制力量,輔助村級組織維持鄉(xiāng)村社會的秩序?后稅費(fèi)時代的鄉(xiāng)村社會面臨著諸多的挑戰(zhàn),農(nóng)村邪教和西化宗教流派泛濫發(fā)展?鄉(xiāng)村灰黑色惡勢力日益猖狂,群體性事件多發(fā)……新的社會發(fā)展形勢迫切需要國家在村級組織有效作為的同時,在村莊之外保持一個能夠高效介入農(nóng)村突發(fā)性事件的警制力量,以解決村級組織所不能解決的社會秩序維持難題,保證鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型的順利進(jìn)行?

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