城市土地儲備模式的比較與創(chuàng)新

王方武

摘要:文章通過對比分析方法,系統(tǒng)地分析了國內(nèi)各地典型的城市土地儲備模式,總結(jié)出各種模式的優(yōu)缺點(diǎn),在充分考慮不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的城市和土地儲備制度發(fā)展的不同階段的基礎(chǔ)上,提出在土地儲備初期階段宜采用"政府主導(dǎo)為主,土地交易許可為輔"或者"間接儲備"的過渡模式,而在成熟期階段則應(yīng)該轉(zhuǎn)型為政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性土地儲備。

關(guān)鍵詞:土地儲備;模式比較;模式創(chuàng)新

城市土地儲備制度的建立是城市政府為培養(yǎng)和規(guī)范土地市場,盤活企業(yè)存量土地資產(chǎn),有效解決土地?zé)o償使用制度下產(chǎn)生的諸多歷史遺留問題而進(jìn)行制度創(chuàng)新的產(chǎn)物,現(xiàn)已成為推進(jìn)土地制度和土地使用制度改革的新的突破點(diǎn)。然而,目前所建立起來的城市土地收購儲備模式在實(shí)踐中都出現(xiàn)一些問題,因此隨著改革的進(jìn)一步深化,城市土地儲備模式的研究就成為了學(xué)術(shù)界與政策層關(guān)注的焦點(diǎn)。有鑒于此,本文嘗試在比較我國目前幾類典型的土地儲備模式的基礎(chǔ)上,對城市土地儲備模式進(jìn)行一些探討,以期為深化土地使用制度改革和土地管理改革提供借鑒。

1土地儲備模式

我國于1996年在上海建立了第一家城市土地儲備機(jī)構(gòu),隨后杭州、南通等城市相繼建立了城市土地儲備機(jī)構(gòu),截至2003年,全國已建立各級土地儲備中心1600多家。由于國家并未對此做任何原則性的規(guī)定,各城市紛紛結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋毓芾韺?shí)際,自主創(chuàng)新,嘗試建立土地儲備制度,并在實(shí)踐中加強(qiáng)理論研究,不斷完善城市土地儲備制度的運(yùn)作模式。由于各城市間的差異,各地建立的城市土地儲備制度的功能定位和目標(biāo)不同,實(shí)際運(yùn)作模式也有所不同。綜合分析目前國內(nèi)正在實(shí)施的城市土地儲備制度的運(yùn)作模式及機(jī)構(gòu)設(shè)置特點(diǎn),可以將其分為三大類:市場主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和政府市場混合型。

1.1市場主導(dǎo)型--上海

儲備機(jī)構(gòu)取得土地后負(fù)責(zé)對土地進(jìn)行簡單基礎(chǔ)設(shè)施配套,由土地管理部門出讓給新的土地使用者。在土地收購儲備機(jī)制設(shè)置上,屬于單一結(jié)構(gòu)模式,即只有隸屬于土地管理部門的土地儲備中心負(fù)責(zé)土地收購儲備的全過程,并按“兩級政府、兩級管理”的體制建立市、區(qū)兩級,以市為主的土地儲備網(wǎng)。

1.2政府主導(dǎo)型--杭州

杭州市土地儲備工作其運(yùn)作方式為在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮市場機(jī)制配置土地資源的功能,以實(shí)現(xiàn)行政主導(dǎo)與市場運(yùn)行有效結(jié)合。其土地儲備機(jī)構(gòu)由兩部分組成,屬于雙結(jié)構(gòu)模式。杭州市的土地收購儲備委員會是由分管市長牽頭,主要職責(zé)為制定有關(guān)土地儲備和出讓的政策、協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系、落實(shí)資金、審查年度計(jì)劃執(zhí)行和資金運(yùn)作情況以及監(jiān)管國有土地資產(chǎn)的運(yùn)作等。

1.3政府市場混合型--武漢

武漢的土地儲備將統(tǒng)一征用集體土地、土地收購儲備、土地供應(yīng)、土地交易和土地開發(fā)整理等多項(xiàng)聯(lián)系緊密的業(yè)務(wù)工作組合在一起,逐步形成了“雙核心雙支撐一紐帶”的運(yùn)作模式。其特點(diǎn)在于以土地整理儲備供應(yīng)中心和土地交易中心這兩個(gè)中心為核心、土地儲備制度和土地交易許可制度這兩個(gè)制度為支撐,以市場為紐帶,實(shí)現(xiàn)了土地整理、收購儲備、土地交易“一條龍”的管理體系。

1.4各模式的比較研究

市場主導(dǎo)型的重點(diǎn)在于通過土地儲備來實(shí)現(xiàn)土地的保值、增值,力求土地資產(chǎn)價(jià)值的最大化,其優(yōu)勢在于程序簡單,土地進(jìn)入市場速度較快,政府在土地的開發(fā)投資可以較少。市場主導(dǎo)型模式規(guī)定了儲備土地的范圍,但是對于范圍內(nèi)的土地收購并不具有強(qiáng)制性,且土地儲備機(jī)構(gòu)的職能定位明確,權(quán)利義務(wù)的設(shè)定都基本在當(dāng)前法律框架范圍內(nèi)。但是由于過于強(qiáng)調(diào)市場化,類似于一般開發(fā)商的買地行為,若與被收購單位在價(jià)格等方面協(xié)商不成,土地儲備將無法進(jìn)行;并且更重要的一方面是不能有效地抑制“隱形土地市場”,削弱了政府對土地市場的調(diào)控能力,不利于實(shí)現(xiàn)土地一級市場的集中管理。

在混合型模式中,土地儲備與土地交易許可得到無縫的鏈接。土地交易許可制度的出臺,活躍了土地二級市場,并且很好地解決了非經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地以及屬于儲備范圍但不宜收購?fù)恋氐膯栴},這種有選擇的儲備大大減輕了儲備機(jī)構(gòu)的金融壓力。但其缺點(diǎn)則與市場主導(dǎo)型一樣,削弱了政府對土地一級市場的實(shí)際控制力,不利于實(shí)現(xiàn)土地一級市場的政府壟斷。

2模式創(chuàng)新

經(jīng)過國內(nèi)各種土地儲備制度模式的比較,無論從土地儲備產(chǎn)生的背景還是土地儲備的意義來看,城市土地儲備制度的建立應(yīng)以強(qiáng)化政府對土地市場調(diào)控和實(shí)現(xiàn)國有土地資產(chǎn)保值增值為最終目標(biāo),以行政指導(dǎo)和市場運(yùn)行相結(jié)合的政府主導(dǎo)型作為土地儲備的運(yùn)行模式是毋庸置疑的。

2.1土地儲備初期的模式選擇

考慮到不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的城市和土地儲備制度發(fā)展的不同階段,在土地儲備的初期發(fā)展階段,盤活存量土地和建設(shè)市場機(jī)制為其主要任務(wù),而儲備機(jī)構(gòu)的資金有限,如果采用政府統(tǒng)一收購儲備范圍內(nèi)的土地,會形成資金供求嚴(yán)重失衡的局面。因此在城市土地儲備初級階段的可以結(jié)合武漢模式中的交易許可制度,一方面將一級市場規(guī)范在適當(dāng)范圍內(nèi),并活躍了二級市場;另一方面,有選擇的儲備土地大大減輕了儲備機(jī)構(gòu)的資金壓力。反之,如不顧資金缺乏的事實(shí)硬性實(shí)施,將難以保證土地儲備制度目標(biāo)的實(shí)施,甚至走到目標(biāo)的反面。

2.2土地儲備成熟期的模式優(yōu)化

土地儲備成熟期的模式優(yōu)化的對象主要是針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市,具體的優(yōu)化路徑如下:

機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能定位。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)作為一種公共機(jī)構(gòu),其主要目的不是賺取利潤,而是為了公共利益。而政府則應(yīng)從具體事務(wù)中解脫出來,分清政府與土地儲備機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限。因此土地儲備模式應(yīng)采用雙結(jié)構(gòu)模式,實(shí)行分層管理,第一層是成立作為決策機(jī)構(gòu)的土地儲備委員會,主要職責(zé)是協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系,研究制定土地收購儲備計(jì)劃、審查和監(jiān)控。第二層是成立作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的土地儲備中心,具體實(shí)施土地收購、儲備以及供應(yīng)的前期準(zhǔn)備工作。

土地儲備的性質(zhì)。對于儲備范圍內(nèi)土地,實(shí)行土地統(tǒng)一收購、統(tǒng)一供應(yīng)的強(qiáng)制性政策是發(fā)揮調(diào)控土地市場和實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的前提和關(guān)鍵(歐陽安蛟,2002)。只有這樣,才能使政府在調(diào)控土地市場供需上有了主動權(quán),避免出現(xiàn)多頭供地的現(xiàn)象,這樣政府能夠根據(jù)市場變化、用地需求變化情況,有計(jì)劃地供應(yīng)土地,保證土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實(shí)施。

土地運(yùn)作方式。在土地收購方面,必須強(qiáng)制要求儲備范圍內(nèi)的土地全部要求納入儲備體系。由于土地收購的基本特征具有強(qiáng)制性,收購價(jià)格以補(bǔ)償為基礎(chǔ),不敵收購補(bǔ)償按原用途和利用方式確定其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),不包括土地發(fā)展權(quán)引起的土地增值。在土地儲備方面,對已收購的土地,根據(jù)兩規(guī)的要求,由土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織前期開發(fā)或再開發(fā),將“生地”變?yōu)椤笆斓亍薄Ａ硗?隨著土地儲備量的增加,對于一些儲備期較長的土地,可以進(jìn)行出租、抵押或臨時(shí)改變用途,以防止出現(xiàn)新的土地閑置或浪費(fèi)。在土地出讓方面,機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)土地公開市場的監(jiān)管,完善和落實(shí)土地招標(biāo)、拍賣、掛牌的程序,并且根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃對土地市場需求合理制定土地供應(yīng)計(jì)劃,更好地掌握出讓時(shí)機(jī)以取得合適價(jià)格。

土地儲備融資管理。資金和土地是土地儲備機(jī)制運(yùn)作中的兩大基本要素。土地儲備過程既是土地的流轉(zhuǎn)過程,也是資金的循環(huán)過程。在實(shí)際運(yùn)作中,沒有巨額資金加以支撐和驅(qū)動,是難以有效運(yùn)作的。土地的收購儲備耗資如此巨大,應(yīng)逐步建立起“多元融資、自我發(fā)展、良性循環(huán)”的資金運(yùn)作循環(huán)系統(tǒng)。可以嘗試如發(fā)行土地債券、發(fā)行城市建設(shè)債券、建立土地投資基金等。就目前而言,對于土地債券和城市建設(shè)債券的發(fā)行,由于面臨制度、法律的障礙,短時(shí)間內(nèi)很難實(shí)施,盡快建立土地投資基金是解決土地儲備資金的現(xiàn)實(shí)選擇。

因此,創(chuàng)新的城市土地儲備模式的綜合運(yùn)作如圖1,對于未建立土地儲備制度或建立時(shí)間不久的城市,建議采用備選模式,即“政府主導(dǎo)為主,土地交易許可為輔”或者“間接儲備”。待土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)展已有一定程度,則必須轉(zhuǎn)型為政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性土地儲備,做到“一個(gè)龍頭進(jìn)出水”。

3 結(jié)束語

經(jīng)過對國內(nèi)土地儲備制度的研究與對比,現(xiàn)有的土地儲備模式都存在一定程度的缺陷?？紤]到我國的特殊國情,經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)平衡性較差,對于不同的城市或同一城市的不同發(fā)展階段,采用唯一的模式是不適合我國實(shí)際情況的。但是在土地儲備不同階段其基本的原則是應(yīng)該一致的,即必須在土地開發(fā)的過程中,以市場機(jī)制為基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置與節(jié)約與集約利用。

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