論綜合執(zhí)法

賈洪剛

[摘要]在我國行政執(zhí)法面臨困境的情形下，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行諸多探索，經(jīng)過聯(lián)合執(zhí)法而形成今天的有法可依的綜合執(zhí)法。但目前的綜合執(zhí)法尚存在很多自身難以解決的問題，這些問題如果解決得不好，就會(huì)導(dǎo)致綜合執(zhí)法的失敗。綜合執(zhí)法需要法治環(huán)境的基礎(chǔ)作為依托才能發(fā)揮其重要作用。

[關(guān)鍵詞]綜合執(zhí)法；法治環(huán)境

[中圖分類號(hào)]D920.4[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009－2234(2009)03－0087－02

綜合執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)為解決當(dāng)前行政執(zhí)法中執(zhí)法權(quán)限不清、職能交叉、多頭執(zhí)法和濫執(zhí)法等現(xiàn)象而在實(shí)踐中探索出來的新辦法。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是由法定機(jī)關(guān)決定，由政府建立的依法能夠行使兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)部分執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立，解決了行政執(zhí)法中亂如麻絮的職權(quán)交叉問題，但其自身也存在著一些難以解決的問題。筆者就以下幾個(gè)方面談?wù)剬?duì)綜合執(zhí)法模式的看法。

一、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立的背景

(一)現(xiàn)行執(zhí)法機(jī)制所面臨執(zhí)法困境的事實(shí)。隨著社會(huì)分工越來越細(xì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步深入，社會(huì)關(guān)系愈來愈復(fù)雜，現(xiàn)代行政管理所涉及的領(lǐng)域也越來越多，這無疑會(huì)給行政管理帶來難度，盡管行政機(jī)關(guān)也進(jìn)行了許多嘗試和努力，但效果并不令人滿意，行政執(zhí)法面臨的諸多困境已是不爭(zhēng)的事實(shí)，如黃賭毒等社會(huì)丑惡現(xiàn)象沉渣泛起，假冒偽劣商品泛濫成災(zāi)，對(duì)藥品、醫(yī)療器械的生產(chǎn)管理乏力，對(duì)醫(yī)療用血采集管理不嚴(yán)，對(duì)利用現(xiàn)代傳媒發(fā)布有害或不健康的信息管理辦法不多，生產(chǎn)、銷售有毒有害食品屢禁不止，城市管理混亂無序，進(jìn)出口貨物管理把關(guān)不嚴(yán)，重特大事故頻頻發(fā)生，此外諸如對(duì)亂耕濫墾、濫伐林木等行為缺乏有效手段……等等方面都存在著林林總總的問題，這些問題無一不是關(guān)系到國計(jì)民生的大事，然而行政機(jī)關(guān)面對(duì)這些問題的存在卻出現(xiàn)“執(zhí)法疲軟”，甚至無所作為，束手無策。這令我們的納稅人不禁要問，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)整天到底在干啥?

(二)我國現(xiàn)行行政執(zhí)法機(jī)制不夠完善。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)面臨的上述問題是非常復(fù)雜的，不運(yùn)用綜合手段很難解決，而執(zhí)法機(jī)制的不完善，是造成這些問題久拖不決的重要原因。機(jī)制上的不完善主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一是權(quán)力配置不夠合理。我國的行政管理權(quán)的配置是“條條”與“塊塊”相結(jié)合的，以行政機(jī)關(guān)的職能分工是以“條條”為主，以行政機(jī)關(guān)的地域劃分又以“塊塊”為主，“條條”與“塊塊”在現(xiàn)實(shí)工作是在諸多利益關(guān)系的作用下，會(huì)產(chǎn)生各種各樣的矛盾，而這些矛盾對(duì)于現(xiàn)行體制下的權(quán)力機(jī)關(guān)是很難解決的。在各種“條條”職能部門之間也會(huì)出現(xiàn)種種矛盾，職權(quán)交叉，主體界限不明確，造成政出多門，“一人一個(gè)尚方寶劍”，或者是有利可圖大家爭(zhēng)著管，出現(xiàn)“制服打制服”；無利可圖，大家都不管，出現(xiàn)“幾頂大蓋帽，管不了一頂破草帽”的現(xiàn)象。再加上我國行政監(jiān)察機(jī)制的不夠完善，造成對(duì)行政執(zhí)法權(quán)監(jiān)督不力。缺乏有效監(jiān)督的行政監(jiān)督和普遍執(zhí)法素質(zhì)不高的執(zhí)法人員的結(jié)合，其結(jié)果必然是亂上加亂，最終造成行政執(zhí)法相對(duì)人的權(quán)益遭到損害而無法得到及時(shí)有效的救濟(jì)，導(dǎo)致群眾與政府的對(duì)立，其危害性是極其可怕的。第二，責(zé)任規(guī)定不明確，或者雖然明確，但不能落實(shí)。行政機(jī)關(guān)在擁有執(zhí)法權(quán)的同時(shí)，也附隨了相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，權(quán)力的取得和責(zé)任的承擔(dān)是由法律設(shè)定的，但在我國法律和行政法規(guī)中，對(duì)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任規(guī)定在一定程度上具有模糊性和不可操作性。無論是消極的不執(zhí)法行為，還是積極的亂執(zhí)法行為，部很難追究行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。這在很能大程度上應(yīng)歸咎于立法謀私，而行政立法謀私現(xiàn)象在我國目前還比較嚴(yán)重。第三，各行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)?，F(xiàn)代社會(huì)管理要求具有較強(qiáng)的綜合性，一個(gè)違法行為或一個(gè)違法者的多個(gè)違法行為可能涉及多個(gè)管理領(lǐng)域，分屬多個(gè)行政機(jī)關(guān)管轄，多個(gè)行政機(jī)關(guān)最終對(duì)違法者如何作出處理，相互之間往往不能進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)制肘的現(xiàn)象。

(三)設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律依據(jù)。綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立的法律依據(jù)應(yīng)該有兩部法律，一為《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十四條第一款：“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精簡(jiǎn)的原則，設(shè)立必要的工作部門。”二是《行政處罰法》第十六條：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！痹谌珖舜蠓üの幹摹?行政處罰法)釋義》中明確表述，該條是關(guān)于綜合執(zhí)法的規(guī)定。正是上述兩部法律相關(guān)規(guī)定，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在一些地方紛紛成立。

二、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在的問題

綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立有其積極的意義，但也存在諸多問題。

(一)設(shè)立的法律依據(jù)問題。首先《行政處罰法》第十六條中規(guī)定只就行政處罰權(quán)可以綜合，而行政執(zhí)法權(quán)范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政處罰權(quán)，實(shí)踐中需要行政執(zhí)法權(quán)的綜合，在這一點(diǎn)上，法律授權(quán)并沒有充分滿足現(xiàn)實(shí)需要。既然沒有充分的法律規(guī)定，那么設(shè)立這一機(jī)構(gòu)的法律依據(jù)就存在疑問。其次綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的執(zhí)法權(quán)是法律授權(quán)還是行政主管部門的委托，這一點(diǎn)在認(rèn)識(shí)上很不一致。對(duì)于這一問題的不同認(rèn)識(shí)關(guān)系到綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位問題。若是授權(quán)則可以自己名義執(zhí)法，自己對(duì)自己行為負(fù)責(zé)；若是委托，則以別的行政機(jī)關(guān)名義執(zhí)法，自己不對(duì)執(zhí)法行為負(fù)責(zé)。筆者認(rèn)為，這是一種授權(quán)，法律授權(quán)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使其他行政機(jī)關(guān)的部分執(zhí)法權(quán)，這樣才能使其對(duì)自己的執(zhí)法行為負(fù)責(zé)，其執(zhí)法經(jīng)費(fèi)納入到政府的財(cái)政預(yù)算中去，擁有自己的編制等。

(二)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行政主管部門之間的關(guān)系問題。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立的法律地位，與行政主管部門并無屬種之分。但由于綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使職能部門的部分執(zhí)法權(quán)而與其產(chǎn)生密切關(guān)系。綜合機(jī)構(gòu)究竟行使哪些執(zhí)法權(quán)，這由決定設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府確立。權(quán)限范圍一經(jīng)確定，主管行政部門就不能直接進(jìn)入該領(lǐng)域。但是，這樣使原有的職能法定原則受到挑戰(zhàn)。

(三)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍問題。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管理范圍僅限于綜合管理領(lǐng)域，一些專屬管理權(quán)，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)也不能行使。但哪些領(lǐng)域是綜合領(lǐng)域，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的動(dòng)態(tài)社會(huì)關(guān)系中，是不確定的。綜合管理領(lǐng)域不只限于城市管理、市場(chǎng)管理、港口管理、運(yùn)輸管理，還應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境的治理、社會(huì)治安的治理、國民素質(zhì)的提高等等。綜合管理領(lǐng)域的不確定性導(dǎo)致各地設(shè)立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍不同，這種權(quán)限不統(tǒng)一性使對(duì)該機(jī)構(gòu)的規(guī)制帶來難度。

(四)內(nèi)部組成人員的配置問題。由于綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)具有很強(qiáng)的綜合性和專業(yè)性，所以必須配備具有較高水平的具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的執(zhí)法人員，否則就會(huì)出現(xiàn)濫用權(quán)力亂處罰的現(xiàn)象。在實(shí)踐過程中，根據(jù)需要，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限還可能擴(kuò)大，所擴(kuò)領(lǐng)域也需有相關(guān)專業(yè)人員補(bǔ)進(jìn)。這些執(zhí)法人員應(yīng)向社會(huì)公開招聘，而不是到相關(guān)行政機(jī)

關(guān)招集組成，同時(shí)要克服臨時(shí)性，更不能把綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)當(dāng)成是安置性的機(jī)構(gòu)。它的組成不同于掃黃辦、打假辦、糾風(fēng)辦、緝私辦等機(jī)構(gòu)的組成。

(五)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的形式不確定。一般說來，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立的形式主要有三種，一是由政府建立獨(dú)立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。二是由兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法。第三種形式就是把綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)在某一個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，由該機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)執(zhí)法。筆者認(rèn)為后兩種都是不可行的。第二種形式使該機(jī)關(guān)難以對(duì)自己行為負(fù)責(zé)，如果執(zhí)法過程中相對(duì)方或第三人利益受損，受害方主張權(quán)利時(shí)的責(zé)任主體不明，造成救濟(jì)困難。第三種形式則會(huì)使該行政機(jī)關(guān)權(quán)力膨脹，造成對(duì)其權(quán)力控制的困難。

(六)設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)主體級(jí)別問題。根據(jù)《行政處罰法》第十六條之規(guī)定，國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，重在強(qiáng)調(diào)對(duì)設(shè)立這一機(jī)構(gòu)的慎謹(jǐn)，但設(shè)立主體級(jí)別仍不明確。省級(jí)政府可以設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，地級(jí)市也可以申請(qǐng)批準(zhǔn)設(shè)立，縣級(jí)政府是否也可以設(shè)立?在實(shí)踐中，縣級(jí)政府也有設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的，如江蘇省昆山市，這樣行政處罰法中強(qiáng)調(diào)的嚴(yán)肅性和謹(jǐn)慎性又受到削弱，從而使這一機(jī)構(gòu)的設(shè)立有失控的可能性。

(七)監(jiān)督問題。有權(quán)力的地方就應(yīng)有對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力很大，當(dāng)然必須對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督，否則必然導(dǎo)致這一權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力過于集中，實(shí)踐中，粗暴執(zhí)法、不文明執(zhí)法時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)集體腐敗現(xiàn)象，如2001年春，珠海市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的集體受賄案。

三、提高我國綜合執(zhí)法水平的出路

綜合執(zhí)法只是我國行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法權(quán)的局部調(diào)整，并不能從根本上解決行政執(zhí)法中存在的諸多問題，更何況其本身尚有諸多疑問。筆者認(rèn)為，解決行政執(zhí)法問題應(yīng)跳出行政機(jī)關(guān)的范圍，在體制上對(duì)行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行總體規(guī)范。綜合執(zhí)法尤其需要法治環(huán)境作為依托。

(一)堅(jiān)定不移地進(jìn)行政治體制改革，必須進(jìn)行權(quán)力間的制衡。行政權(quán)的過分集中，會(huì)降低其行為的民主成分，壓制公民的自由，同時(shí)會(huì)導(dǎo)致其它權(quán)力的相對(duì)萎縮，如立法權(quán)、司法權(quán)等。要讓行政權(quán)的行使置于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下，使行政立法行為和執(zhí)法行為、司法行為等行為接受司法機(jī)關(guān)的審查，完善事后救濟(jì)制度，以使公民能夠憑借正當(dāng)渠道維護(hù)其合法權(quán)益。

(二)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，深入徹底地進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革。理順各行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)關(guān)系；縮小政府對(duì)市場(chǎng)事務(wù)管理范圍，積極引導(dǎo)發(fā)展社會(huì)組織，把政府不該管也管不了的事務(wù)讓權(quán)于社會(huì)機(jī)構(gòu)；建立健全行政執(zhí)法程序制度；完善政府編制制度與財(cái)政預(yù)算制度；打破原有體制下的工作模式和工作作風(fēng)，讓行政執(zhí)法權(quán)與責(zé)任掛鉤，與經(jīng)濟(jì)利益脫鉤；完善行政監(jiān)察和責(zé)任追究制度，行政執(zhí)法權(quán)在法治的規(guī)范下正常運(yùn)行。

(三)遴選高水平具有現(xiàn)代法治行政素養(yǎng)的公務(wù)員隊(duì)伍。公正、民主、高效的執(zhí)法離不開高素質(zhì)的執(zhí)法人員。毋庸諱言。目前我國的執(zhí)法人員與法治行政要求的素質(zhì)差距較大。提高公務(wù)員的法治素質(zhì)必須遴選高素質(zhì)人才，完善遴機(jī)制，讓高水平、高素質(zhì)人才進(jìn)入行政機(jī)關(guān)是必由之路。

(四)轉(zhuǎn)變政府執(zhí)法觀念。從管理型行政向給付型行政轉(zhuǎn)變，從官本位行政向民本位行政轉(zhuǎn)變，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治行政的要求。樹立民本思想，尊重相對(duì)人的合法權(quán)益，并向相對(duì)人提供力所能及的服務(wù)，這是行政權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)和其力量源泉。

在上述一些基本制度建立健全、觀念基礎(chǔ)具備的前提下，我們認(rèn)為我國綜合執(zhí)法模式所存在的一系列問題是可以解決的，并且能夠解決行政執(zhí)法過程中很多難以解決的問題，為我國行政執(zhí)法開辟一條全新的道路。

(責(zé)任編輯敖紅)