儀征市城鎮(zhèn)低保狀況調(diào)查

楊開芳

【摘要】文章給出小城鎮(zhèn)低保狀況調(diào)查的原始數(shù)據(jù)，指出該市低保工作中存在的一些問題，這些問題在此類規(guī)模城鎮(zhèn)低保工作中應(yīng)該普遍存在。最后提出這些問題的解決方法與思路，希望為從事民政工作的同行提供有用的參考數(shù)據(jù)和依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)低保 民政 調(diào)查報告

一、引言

20世紀(jì)90年代中期以來，隨著以市場經(jīng)濟(jì)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，城市貧困者群體在多元化的城市社會中所受的沖擊和影響尤為引人關(guān)注。我國政府從1993 年開始推行最低生活保障制度，這一制度的實施對于保障城市貧困人口的基本生活，穩(wěn)定社會秩序，構(gòu)建社會主義和諧社會，起著十分重要的作用。

我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和城鎮(zhèn)規(guī)模的差異很大，因此，低保的標(biāo)準(zhǔn)和工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)也不盡相同。本文以儀征市為例，給出小城鎮(zhèn)低保狀況調(diào)查的原始數(shù)據(jù)，提出該市低保工作中存在的一些問題和此類規(guī)模城鎮(zhèn)低保工作存在的共性問題以及這些問題的解決方法與思路。希望為從事民政工作的同行提供有用的參考數(shù)據(jù)和依據(jù)。

二、我市城鎮(zhèn)低保工作中存在的問題

我市（指江蘇省揚(yáng)州市轄儀征市，下同）目前城鎮(zhèn)低保工作水平在同類小城市中屬于中上等。其基本數(shù)據(jù)如下：截至2008年12月，城鎮(zhèn)低保對象為1300戶2249人，救助標(biāo)準(zhǔn)由最初的每人每月120元增加到每人每月300元，救助資金已從最初的8400元到目前的404萬元。自從1998年1月1日《儀征市城市居民最低生活保障實施辦法》的頒布實施以來，全市的城鎮(zhèn)低保管理工作越來越完善，動態(tài)管理也初顯成效。在城鎮(zhèn)低保工作取得成績的同時，我們也意識到我市城鎮(zhèn)低保工作中存在著不盡如人意之處。

從2008年8月份開始，市局專門成立了城鎮(zhèn)低保核查小組。本文作者帶領(lǐng)小組另兩名成員，每星期抽出一天時間逐步對全市城市低保對象家庭情況作一個全面核查。通過幾個月的核查，我們發(fā)現(xiàn)我市城鎮(zhèn)低保工作中存在著下列問題。

1、“人情?！爆F(xiàn)象普遍存在

目前家庭收入核查環(huán)節(jié)的大量工作是由社區(qū)居委會來承擔(dān)的。社區(qū)是一個熟人的環(huán)境，在一起相處時間久了，只要社區(qū)的某位居民與社區(qū)工作人員關(guān)系好一點(diǎn)，那么低保工作中的違規(guī)操作、隱瞞家庭收入、出具虛假證明等現(xiàn)象就容易發(fā)生，什么民主評議、公示等程序只是流于形式。如果上級領(lǐng)導(dǎo)打招呼，社區(qū)工作人員為了賣人情，送給某人為低保戶，這種事情更易成交。而低保戶一經(jīng)審批，終身享受。

2、“騙?！爆F(xiàn)象嚴(yán)重

“騙?！本褪请[瞞其家庭收入申請低保，騙取低保金。一個家庭中人均月收入是目前實施低保的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，低保金是在核算家庭人均月收入的基礎(chǔ)上對救助對象實行的差額補(bǔ)助。在當(dāng)前勞動力流動性非常強(qiáng)的背景下，低保家庭收入的變動情況是難以及時掌握的。我們常能接到這樣的舉報電話，說某個低保戶白天在某個地方打工，晚上還開出租車；還有人反映有的低保戶在外地開理發(fā)店、給人擦背等等。接到舉報和反映后我們就派人上門調(diào)查核實，一般情況下，這些舉報和反映都是屬實的，這些低保家庭的收入肯定是超過人均300元的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然是不符合低保條件的。

3、“低保養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象時有所見

申請低保的基本條件是家庭成員基本喪失勞動能力，并且人均收入不足300元的貧困家庭。有勞動能力而不去勞動造成貧困的，不在救助范圍之內(nèi)。但在調(diào)查中，“懶漢”吃低保的情況大有人在。最為典型并給我們留下深刻印象的是：青山鎮(zhèn)一戶低保家庭，一個大院子里住著兄弟兩戶人家，哥哥住的是上下兩間半樓房，門窗、家具、家用電器一應(yīng)俱全，屋里屋外都是裝修過的。弟弟住的也是樓房，上下一間，是附屬哥哥的房屋砌成，只不過是毛坯房。哥嫂勤勞節(jié)儉，在外打著幾份工，除了供孩子上學(xué)外，還養(yǎng)著老母親。而弟弟35歲了，差不多1米80的個頭，就是不愿吃苦，僅靠微薄的低保金為生，到現(xiàn)在還未娶妻。我們上門去核低保時，已是上午10點(diǎn)左右，弟弟還躺在床上睡覺，屋里雜亂無章。據(jù)了解，這種“低保養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象在各地并不少見。

三、低保問題實質(zhì)分析

這些現(xiàn)象的產(chǎn)生有諸多方面因素，有制度本身的原因，也有低保對象道德文化素質(zhì)方面的原因。但深究起來歸根結(jié)底還是因為低保工作人員自身的因素造成的。

1、低保工作者的理念存在誤區(qū)

基層低保工作者在做低保工作的時候，只是被動式的完成任務(wù)。只要每年自己所在的社區(qū)要進(jìn)幾個低保，再退幾個低保就算完成任務(wù)。而不是從實際情況出發(fā)，“應(yīng)保盡保，應(yīng)退則退”。低保是一個動態(tài)管理過程，有的城鎮(zhèn)居民在某一特定時段內(nèi)，其共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，符合低保條件，但他可能隨后就不再符合低保條件。有的居民可能上個月沒有工作，收入低，符合低保條件，應(yīng)該享受低保，然而下個月找到工作收入增加了，就不符合低保條件了，理應(yīng)退出低保。但事實上，這些人大都不會主動申請退出低保。另一方面， “應(yīng)保盡保” 還可能產(chǎn)生一些負(fù)面影響。“應(yīng)保盡保”一詞容易被泛化或擴(kuò)大化的理解，在街道社區(qū)、居委會審核低保權(quán)利很大的前提下，可能造成基層社區(qū)將社區(qū)貧困居民擴(kuò)大化，即使不夠條件的也“?！?，像上面提到的“懶漢”也吃低保。

2、低保工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高

低保專干絕大多數(shù)是下崗失業(yè)人員，本身文化程度不高，技巧性不強(qiáng)，責(zé)任心更不用提。只要有人來打招呼，就賣個低保人情給人家，反正自己是臨時工，何必得罪人？雖然民政局經(jīng)常組織低保業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但由于時間短、人員多，加上政策學(xué)習(xí)任務(wù)繁重，培訓(xùn)過于理論化而缺乏實際工作經(jīng)驗的介紹，業(yè)務(wù)培訓(xùn)質(zhì)量并不高，這直接導(dǎo)致低保專干工作效率偏低，低保動態(tài)管理總是慢半拍。另一方面，低保工作的對象是社會弱勢群體，因此要求工作人員極負(fù)耐心并有為貧困戶服務(wù)的精神，在具體操作中付諸人文關(guān)懷，而這些工作理念方面的技巧不是一天兩天的業(yè)務(wù)培訓(xùn)就能掌握的，低保工作人員的工作態(tài)度常常會激化他們與低保對象之間的矛盾，也成為社會弱勢群體和政府之間矛盾的導(dǎo)火索。

3、低保工作人員待遇偏低

低保對象的調(diào)查和初審，已有低保戶的上門訪問，大量的臺賬、資料、報表等煩瑣工作等，都是由最基層的社區(qū)低保干事來完成。而低保干事屬于社區(qū)的工作人員，與社區(qū)其他工作人員一同工作，但低保干事沒有正式編制。在這種環(huán)境下，雖然政策規(guī)定低保員必須“專人專用”，實際上卻幾乎不可能。據(jù)了解，我市低保專干平均工資約為600元，而我市最低工資標(biāo)準(zhǔn)為每人每月590元。工作任務(wù)繁重、待遇偏低、積極性不高，是基層低保專干普遍現(xiàn)象。以至有些低保專干即使業(yè)務(wù)知識純熟，在對申請對象進(jìn)行初審和入戶調(diào)查時為了圖省事也會不負(fù)責(zé)任、敷衍了事，這樣就給那些“騙保”的人有機(jī)可乘。還有的工作人員只要聽說某低保戶有房屋出租或隱性就業(yè)就不查收入取消其低保，入戶調(diào)查只要有兩次低保戶家中無人就不問原因地取消低保，這些都直接加重了復(fù)查和審批的工作量和工作負(fù)擔(dān)，也引起低保戶的極大不滿。

四、解決問題的措施與方法

近年來，民政部和江蘇省曾多次以文件或會議形式，要求各地加強(qiáng)基層力量，在縣級成立管理機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)兩級配備專職低保工作人員，合理安排工作經(jīng)費(fèi)，逐步改善工作條件，做到機(jī)構(gòu)、人員、場地、經(jīng)費(fèi)、制度和工作的到位。關(guān)于低保工作人員待遇、工作積極性不高的問題應(yīng)引起政府的高度重視。針對以上存在的問題，我們認(rèn)為：除了政策和社會條件以外，加強(qiáng)低保工作人員的管理，才是提高我市城鎮(zhèn)低保工作水平的重要途徑。在這方面我們做了如下嘗試性工作。

1、建立組織網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)

建立一支專業(yè)低保工作隊伍，加強(qiáng)對低保工作的指導(dǎo)。專門設(shè)立低?？?，配備精干的專職人員，負(fù)責(zé)全市低保工作指導(dǎo)。公開向社會招聘低保調(diào)查員，每人負(fù)責(zé)150-200戶城鎮(zhèn)低保戶的調(diào)查核實工作。以市局的名義直接聘用他們，隸屬于低?？乒芾?，專門搞低保工作，專人專用。

對招聘來的低保專干可以每季度或每半年組織一次集中培訓(xùn)，宣傳最新的民政法律法規(guī)。在現(xiàn)行低保業(yè)務(wù)培訓(xùn)中應(yīng)注重加強(qiáng)實踐性、可操作性的工作技巧和工作理念的傳授，培養(yǎng)低保工作人員為貧困者服務(wù)的愛心和耐心。

2、采用合同制度，養(yǎng)事而不養(yǎng)人

招聘來的低保專干可以采取合同制，而不是終身制。這樣，一方面可以緩解政府部門編制少的問題，一方面可以實現(xiàn)低保工作人員的動態(tài)管理，增加他們的責(zé)任心。目前，我市涌現(xiàn)大量的“4050”下崗人員，特別是從儀征化纖這個國有大型企業(yè)解聘下來的，他們中有不少人社會經(jīng)驗豐富、身體狀況良好、文化層次較高，并且以往他們在單位里是從事財務(wù)、統(tǒng)計等方面的工作，尤其是部分女職工，她們工作認(rèn)真、有耐心、有責(zé)任心，非常適合從事這方面工作。而且他們大多是外地人，沒有多少社會牽絆，不存在更多的人情問題。聘用期可以根據(jù)實際需要來制定。當(dāng)然，為了低保隊伍的穩(wěn)定，可以適當(dāng)延長聘用期。

3、向社會購買服務(wù)，解決用人問題

通過政府向社會購買服務(wù)的方式，由財政安排經(jīng)費(fèi)向社會招聘低保調(diào)查員。通過社會工作專業(yè)化、提高從業(yè)人員待遇、加大宣傳力度，提升職業(yè)的社會地位。從表面看，增加低保專干給財政增加了負(fù)擔(dān)，而實際上，由于增強(qiáng)了低保管理力度，使得那些本不該享受低保的人退出低保，那么一年測算下來，用于低保專干的經(jīng)費(fèi)支出要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于該退出的低保金。2008年全市城鎮(zhèn)低保金為404萬元，據(jù)初步估計，這其中至少有50萬元低保金是該退出的，而如果以招聘低保專干10人，每人每年15000元經(jīng)費(fèi)來測算的話，只需要15萬元就可以解決問題。政府目前低保資金來源不足，我們應(yīng)該管好用好低保資金，構(gòu)成分配意義上的公平性。

為達(dá)到規(guī)范管理目的，還應(yīng)注重目標(biāo)考核，年初簽訂工作責(zé)任狀，實行每季百分考核一次，年終進(jìn)行綜合計分。考核結(jié)果與工資、獎金及聘用掛鉤，從而進(jìn)一步增強(qiáng)工作人員的責(zé)任心。社會救助工作政策性、專業(yè)性都很強(qiáng)，今后還可逐步從社會工作者職業(yè)資格獲得者中優(yōu)先錄用社會救助工作人員。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 陸學(xué)藝：當(dāng)代中國社會階層研究報告[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

[2] 張秉譯、唐鈞：城市居民最低生活保障線制度研究[M].江蘇人民出版社，1997.

[3] 李藝、劉文海：城鎮(zhèn)低保：問題與建議[J].中國社會保障，2003（5）.

[4] 李偉：城市居民最低生活保障制度的缺陷及對策[J].咸陽師范學(xué)院學(xué)報，2005（4）.