金融危機(jī)背景下德國(guó)金融監(jiān)管體制對(duì)我國(guó)的啟示

劉綺濤

【摘要】金融監(jiān)管體制是一國(guó)金融制度的重要組成部分，全球混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)以及金融危機(jī)的發(fā)生對(duì)各國(guó)的金融監(jiān)管體制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。文章總結(jié)德國(guó)在金融監(jiān)管體制方面的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深入分析我國(guó)現(xiàn)有金融監(jiān)管體制中存在的缺陷，探求提高金融監(jiān)管效率和水平的方法。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管體制 混業(yè)經(jīng)營(yíng) 內(nèi)部監(jiān)管

2008年開始波及全球的金融危機(jī)，使得各個(gè)國(guó)家開始重新審視自己的金融監(jiān)管體制。目前全球普遍存在的金融監(jiān)管框架無(wú)外乎三種，一是統(tǒng)一監(jiān)管模式，對(duì)于不同的金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)都由一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管；二是牽頭監(jiān)管模式，指定一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的整體監(jiān)管；三是分業(yè)監(jiān)管模式，銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)有相應(yīng)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，沒有指定的牽頭監(jiān)管人，只是在不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間采用諒解備忘錄等形式相互合作。三種模式在全球金融危機(jī)爆發(fā)之前都各自有存在的道理，但在金融危機(jī)爆發(fā)后，使得人們重新來(lái)研究金融監(jiān)管模式的優(yōu)劣。從目前的金融形勢(shì)來(lái)看，德國(guó)的金融監(jiān)管模式不僅在過去使得德國(guó)的金融業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，而且在全球發(fā)生金融危機(jī)時(shí)也保持了相對(duì)的穩(wěn)定。

一、德國(guó)金融監(jiān)管體制的特點(diǎn)

德國(guó)是西方國(guó)家中銀行監(jiān)管制度較完善、監(jiān)管效果較理想的國(guó)家之一。德國(guó)一直堅(jiān)持混業(yè)經(jīng)營(yíng)的制度，即使是在30年代的世界性經(jīng)濟(jì)大危機(jī)中，德國(guó)的銀行業(yè)倍受沖擊的情況下，德國(guó)也沒有實(shí)施分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，反而更加注重全國(guó)性、統(tǒng)一性的金融監(jiān)管。這種金融監(jiān)管制度使德國(guó)銀行業(yè)在二次大戰(zhàn)之后一直運(yùn)行平穩(wěn)，并在1974年夏德國(guó)銀行業(yè)出現(xiàn)了清償力不足事件，特別是赫爾斯塔特（Herstatt）銀行被迫倒閉，引發(fā)了國(guó)際性金融危機(jī)以及1997年6月開始的東南亞金融危機(jī)以及隨后而來(lái)的全球性金融動(dòng)蕩中充分發(fā)揮了作用，面對(duì)危機(jī)，面對(duì)批評(píng)，德國(guó)政府沒有放棄混業(yè)經(jīng)營(yíng)，而是通過完善立法，加強(qiáng)中央銀行對(duì)銀行體系的監(jiān)督，并采取保障的措施，進(jìn)一步完善全能制經(jīng)營(yíng)模式，最大限度保證其正面績(jī)效的發(fā)揮。

德國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有聯(lián)邦銀行、銀行業(yè)監(jiān)管局、有價(jià)證券交易監(jiān)管局和保險(xiǎn)監(jiān)管局。其金融監(jiān)管的突出特點(diǎn)：一是內(nèi)部監(jiān)管（即自我監(jiān)管）與外部監(jiān)管（即社會(huì)監(jiān)管與聯(lián)邦銀行、聯(lián)邦金融監(jiān)管局監(jiān)管）相結(jié)合。自我監(jiān)管以建立金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，建立股東大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)之間的相互制約和制衡機(jī)制。社會(huì)監(jiān)管則通過一些銀行設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)銀行資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)做出結(jié)論，并將其審計(jì)報(bào)告報(bào)送聯(lián)邦金融監(jiān)管局。二是對(duì)大銀行分支機(jī)構(gòu)實(shí)行“并賬管理”。所謂“大銀行”即是在國(guó)內(nèi)外設(shè)有眾多的分支機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)總額巨大，對(duì)德國(guó)經(jīng)濟(jì)金融產(chǎn)生重大影響的銀行。德國(guó)中央銀行和聯(lián)邦金融監(jiān)管局除要求各大銀行必須建立內(nèi)部自我約束機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)控體系以防范風(fēng)險(xiǎn)外，還必需將國(guó)內(nèi)外各分支機(jī)構(gòu)及銀行集團(tuán)的資本、資產(chǎn)及負(fù)債進(jìn)行匯總，從整體上對(duì)資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力、債務(wù)清償能力、資產(chǎn)的流動(dòng)性等進(jìn)行定期的分析評(píng)價(jià)。三是完備、嚴(yán)格的金融法律制度體系是加強(qiáng)金融監(jiān)管的前提和保障。德國(guó)制定一套嚴(yán)格而縝密的金融法律制度體系，把全部金融活動(dòng)都納入法律范疇。帝國(guó)銀行法從1934年生效后，經(jīng)過多次修改，對(duì)金融監(jiān)管的各個(gè)方面做出了詳細(xì)的規(guī)定，是金融監(jiān)管的重要法律依據(jù)。德國(guó)金融監(jiān)管系統(tǒng)是一個(gè)法律法規(guī)相當(dāng)完備，自我監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管和政府監(jiān)管相結(jié)合，法律裁決作為終審判決的有機(jī)整體。

二、我國(guó)目前分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式面臨的問題

1、金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)困難加大

混業(yè)經(jīng)營(yíng)源于金融創(chuàng)新的需要，在增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)也加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的金融創(chuàng)新和事實(shí)混業(yè)經(jīng)營(yíng)，突出表現(xiàn)為銀行業(yè)、信托業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)之間的業(yè)務(wù)劃分日益模糊，傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)相當(dāng)于在銀行、證券、保險(xiǎn)等不同金融行業(yè)之間設(shè)立了強(qiáng)制性的外部防火墻，從根本上規(guī)避了金融風(fēng)險(xiǎn)的蔓延。但在混業(yè)經(jīng)營(yíng)的狀況下，某一行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)受其他行業(yè)的影響很大，而且各種風(fēng)險(xiǎn)相互傳染，現(xiàn)行監(jiān)管體制對(duì)金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估機(jī)制難以做出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。

2、金融監(jiān)管部門之間信息共享機(jī)制尚未建立，監(jiān)管泛濫和監(jiān)管真空并存

金融業(yè)創(chuàng)新的發(fā)展使得各金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)的界限越來(lái)越模糊，很難區(qū)分它們究竟屬于何種類型機(jī)構(gòu)以及何種類型業(yè)務(wù)，各金融機(jī)構(gòu)往往利用監(jiān)管盲區(qū)逃避監(jiān)管責(zé)任，不利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確監(jiān)管職責(zé)，形成監(jiān)管真空，同時(shí)一些大型金融集團(tuán)可以利用由不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管從事不同業(yè)務(wù)的監(jiān)管差異， 通過內(nèi)部業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化，進(jìn)行“監(jiān)管套利”，從而全部或部分地規(guī)避金融管制，造成整體風(fēng)險(xiǎn)的提高。

3、金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)性差，重復(fù)監(jiān)管，增加監(jiān)管成本

在混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下，各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)彼此之間的不協(xié)調(diào)和監(jiān)管效率低下導(dǎo)致監(jiān)管成本過高的問題日益突出，多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)增加機(jī)構(gòu)設(shè)立的行政成本與相互協(xié)調(diào)合作信息成本，不利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)受到重復(fù)和交叉監(jiān)管，而金融機(jī)構(gòu)要遵循多套監(jiān)管規(guī)則，接受多輪監(jiān)督和管理的成本支出。這會(huì)降低金融業(yè)的效率，也降低社會(huì)整體福利。

4、阻礙金融創(chuàng)新的發(fā)展

創(chuàng)新是金融業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)力，監(jiān)管的有效性衡量標(biāo)準(zhǔn)之一便是能否有利于金融創(chuàng)新。傳統(tǒng)監(jiān)管模式無(wú)法對(duì)跨行業(yè)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)施有效監(jiān)管，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)為減小監(jiān)管壓力以及規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn)，不得不通過行政手段來(lái)限制交叉業(yè)務(wù)和混業(yè)經(jīng)營(yíng)，而金融創(chuàng)新往往萌芽于業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域。金融創(chuàng)新水平也在一定程度上體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的金融業(yè)發(fā)展水平，限制金融創(chuàng)新也意味著阻礙了中國(guó)金融業(yè)發(fā)展的推動(dòng)力，這種“監(jiān)控保護(hù)”將會(huì)帶來(lái)更大的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。

三、借鑒德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，建立適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的監(jiān)管機(jī)制

1、完善金融法律制度體系的建設(shè)

德國(guó)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)提示我們，健全的法律制度體系，是提高監(jiān)管效率的根本保證。我國(guó)雖然初步形成了以《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等為代表的金融法律體系，但是與金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)配套的系列法律法規(guī)還沒有制定，要進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)辦法和實(shí)施細(xì)則，建立以條例實(shí)施細(xì)則為主的制度體系，對(duì)不同法律之間的模糊、真空地帶進(jìn)行嚴(yán)格的把握并做出相應(yīng)的措施以規(guī)范市場(chǎng)，保證既有利于金融創(chuàng)新的發(fā)展有對(duì)各類金融控股公司能夠?qū)嵭杏行У谋O(jiān)管，控制金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和蔓延，建立一個(gè)適合金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)的法律環(huán)境，防范各種潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)。

2、加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管，提高風(fēng)險(xiǎn)自我控制能力

金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理控制制度是防范金融風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的基礎(chǔ)性制度，外部監(jiān)管手段只是作為金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控不足的補(bǔ)充，控制風(fēng)險(xiǎn)的根本措施還要靠?jī)?nèi)控制度。德國(guó)的銀行體系內(nèi)部完善的控制制度，明確的自我監(jiān)控的意識(shí)和能力，是德國(guó)金融監(jiān)管的突出特點(diǎn)。我國(guó)現(xiàn)行金融機(jī)構(gòu)公司治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制方面還無(wú)法滿足金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)的內(nèi)在要求，因此，各金融機(jī)構(gòu)為有效控制新一輪的金融風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)強(qiáng)化健全內(nèi)部全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系和內(nèi)控制度。一是建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理流程，將全面風(fēng)險(xiǎn)管理覆蓋業(yè)務(wù)流程的每一個(gè)環(huán)節(jié)；二是建立良好的信息披露制度。根據(jù)巴塞爾新資本協(xié)議的要求，對(duì)信息披露提出了更新更高的要求；三是加強(qiáng)對(duì)自身各分支機(jī)構(gòu)、各職能部門以及經(jīng)營(yíng)決策者約束，從制度上控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。

3、發(fā)揮行業(yè)自律的作用，處理正規(guī)監(jiān)管與行業(yè)自律的關(guān)系

金融行業(yè)自律是金融業(yè)自我管理、自我規(guī)范、自我約束的一種方式。從德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，金融機(jī)構(gòu)行業(yè)自律機(jī)制作為增強(qiáng)金融業(yè)安全的重要手段之一，在金融監(jiān)管體系中發(fā)揮著監(jiān)督作用。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)的全球趨勢(shì)下，正規(guī)監(jiān)管與行業(yè)自律并重，是提高金融監(jiān)管效率的重要途徑。充分發(fā)揮行業(yè)自律組織在金融監(jiān)管領(lǐng)域的作用，避免各主體之間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)協(xié)調(diào)協(xié)作， 與正規(guī)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一起維護(hù)金融體系的穩(wěn)定與安全。

4、強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督

從去年的金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，各國(guó)都充分意識(shí)到金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管難度大大增強(qiáng)，單純依靠監(jiān)管當(dāng)局很難完全勝任，因此，加強(qiáng)社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會(huì)性監(jiān)管功能，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)狀況的進(jìn)行監(jiān)管，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)透明度和民眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，形成有效的社會(huì)監(jiān)督體系，與金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制、行業(yè)自律一起，共同形成強(qiáng)大的金融監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，提高金融監(jiān)管的效率和質(zhì)量。

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